周忱的稅收思想及其歷史啟示

周忱(1381～1453年)，字恂如，江西吉安府吉水縣(今吉安市吉水縣)人，明代永樂甲申(1404年)進士。宣德五年(1430年)九月，被任命為工部右侍郎，巡撫江南諸府，總督稅糧。正統三年(1438年)八月，受命兼理松江分司鹽課。正統六年(1441年)二月，英宗從徐晞之請，命忱兼理兩浙鹽課。在巡撫南直隸的22年間，周忱推行賦稅改革，對革除宿弊，減輕南直隸地區尤其是蘇松地區百姓的稅收負擔以及賦役制度的貨幣化產生了重要影響。其賦稅改革中體現的稅收思想，不僅對當時的社會經濟發展產生深遠影響，而且也對我國當前進行的稅制改革提供重要的歷史啟示。

(一)、周忱稅收思想產生的時代背景

中國古代是農耕國家，國家擁有基本經濟區對穩定財政收入意義重大。(1)“基本經濟區”的概念是由冀朝鼎先生提出的，是指這樣的地區：其農業生產條件與運輸設施，對于提供貢納谷物來說，比其他地區要優越得多，以致不管是哪一集團，只要控制了這一地區，就有可能征服與統一全中國。參見冀朝鼎.中國歷史上的基本經濟區[M].北京：商務印書館，2014：11.故有“蘇松熟，天下足”(顧炎武，2011)的說法，元末農民起義領袖朱元璋也正是靠著這一地區的富庶，分別于公元1364年與公元1367年擊敗了盤踞在其上游的陳友諒和下游的張士誠，統一了長江流域，并建立了新的王朝。由于江南地區靠近明初的京師南京和大運河的末端，與其他地區如江西、浙江、湖廣等地相比，在地理位置方面更具優越性?！叭欢?，江南地區隨著長年以來不斷的開發利用，至明代初期即已面臨了人口過于滋繁，以及耕地面積日趨飽和的雙重壓力。同時，自宋以來，江南的土地制度因官民田制的混亂，再加上田賦征納的沉重負擔，逋賦累年”(郁維明，1990)，積弊叢生，百姓生活十分艱難。與其他基本經濟區相比，江南地區稅負異常沉重，如表1所示。

表1江南地區與其他基本經濟區的比較

資料來源：楊一凡點?！吨T司職掌》，北京：社會科學文獻出版社2013年版；《皇明制書》：第412～414頁、第416～419頁、第437～449頁。

從表1可以看出，洪武年間，南直隸繳納的夏麥秋糧占了全國的1/5左右，其中，蘇州一府繳納的夏麥秋糧就超過了浙江、江西和湖廣中的任何一個布政司，而松江府則占到了它們中任意一者的一半。

此外，明代初期，江南地區因賦重役繁導致稅糧逋欠問題日益嚴重，統治者不得不想方設法去解決，“(宣德)五年九月，帝(宣宗)以天下財賦多不理，而江南為甚，蘇州一郡，積逋至八百萬石，思得才力重臣往厘之”(《明史》，第4212頁)。明統治者面臨著江南地區賦稅負擔沉重以及稅糧逋欠嚴重的情況，如何整治江南的財賦經濟，以確保國家財政稅收的主要來源，成為明政府不得不解決的重要問題。在明代歷朝積極整頓江南財賦經濟的過程中，又以宣德、正統年間，周忱任職江南巡撫之時，所創行的各項改革措施，成效最為卓著，影響也最為深遠。

(二)、周忱的稅收思想

(一)均衡稅負思想

宣德五年，“遷忱工部右侍郎，巡撫江南諸府，總督稅糧。始至，成祖召父老問逋稅故，皆言豪戶不肯加耗，并征之細民，民貧逃亡，而稅額益缺?！?《明史》，第4212頁)為了深入了解稅糧積欠的真正原因，周忱深入到百姓中，實地調查、了解民間疾苦，并上疏朝廷，請求依照民田確定蘇州、松江兩府的官田稅額，以便均衡稅負。周忱整頓江南稅糧的措施主要有：

1.創設平米法。平米法又稱“均征加耗法”“加耗折征例”，其目的是均衡田賦的稅負，包括：

(1)富戶出加耗。加耗是為了抵充稅糧在運輸和儲存過程中產生的損耗，保證政府財政收入而征收的額外費用。由于江南地區的豪戶不肯出加耗，導致這一部分費用全都由“細民”負擔，而“細民”無法承擔如此高的稅負，只能不斷逃亡，當地的稅收也就越加短缺了(《明史》，第4212頁)。于是周忱讓大小戶一例加耗，先收七斗耗米，如果盈余多，就減為六斗征收，盈余仍多，又減為五斗征收(袁袠，1991)。

(2)折征。折征是讓稅負重的田繳納實際稅負輕的折色，讓稅負輕的田繳納實際稅負重的“重等本色”來平衡輕則田與重則田的稅負。規定：七斗至四斗納金花、官布輕赍折色，二斗、一斗納白糧糙米重等本色(顧炎武，2011a)。以白米改征粗米為例：白米是上貢給宮廷用于食用與釀酒的貢品，由蘇、松、常、嘉、湖五府每年提供二十一萬余石(《明史》，第1923頁)，但運輸過程中的各種盤剝耗費使五府人民花費一百六十余萬石(顧炎武，2011a)，才能繳足稅額，這比普通稅糧(粗米)三石致一石(《明史》，第4213頁)的比率高出很多，所以，白米被稱為“重等本色”。正統元年(1436年)，由于無錫縣官田每畝每年要征麥一斗、粗米五斗、白米一石，稅本身就苛重，而且白米在運輸過程中費用又相當高，于是，周忱令“通縣之田每糧一石內征白米三斗五升以足上供之數，其官田白米請改征粗米，每石量增一斗于南京上納”(《明英宗實錄》)。

(3)配套措施。為了保障平米法的順利實施，周忱還采取了一些輔助措施，包括：

首先，田地清丈。田賦均衡是建立在準確的田畝丈量基礎上的。明初，朱元璋在浙江布政司和蘇州等府編制魚鱗圖冊，用于防止富民通過隱藏田產躲避賦役(2)《明太祖實錄》卷180，洪武二十年二月戊子，第2726頁：浙江布政使司及直隸蘇州等府縣進《魚鱗圖冊》。先是，上命戶部核實天下田土，而兩浙富民畏避徭役，往往以田產詭托親鄰佃仆，謂之“鐵腳詭寄”，久之，相習成風，鄉里欺州縣，州縣欺府，奸弊百出，謂之“通天詭寄”，于是富者愈富而貧者愈貧。上聞之，遣國子生武淳等往各處隨其稅糧多寡，定為幾區，每區設糧長四人，使集里甲、耆民躬履田畝，以量度之，圖其田之方圓，次其字號，悉書主名及田之丈尺四至，編類為冊。其法甚備，以圖所繪狀若魚鱗，然故號《魚鱗圖冊》。，但是，由于“相沿日久，版籍訛脫，疆界莫尋，村鄙之氓，未嘗見冊，買賣過割之際，往往以官作民。而里胥之飛灑移換者，又百出而不可究”(顧炎武，2011b)，導致田賦的征收混亂不堪。周忱上任伊始，便著手整理地籍，規定“由區以領圖，圖以領圩，圩以字拆，號以數編，賦以則定。其冊曰流水，圖曰魚鱗，以序姓氏，以正封洫”(郁維明，1990)。宣德五年(1430年)，周忱巡視崇明縣，見當地人民多爭據沙涂，屢起訐訟，周忱于是命通判王儀履畝實丈，盡翻隱占，均撥里民，并勒石志沙狀、年份、佃名、畝數、立界所，復繪圖存庫，至此訟爭遂息(郁維明，1990)。為了清丈昆山的田地，周忱甚至匹馬獨行，微服親臨調查，當地百姓都不知道他就是巡撫(袁袠，1991)。

第二類是荒田。由于人民逃移拋荒，而他們所應承擔的稅負課額卻沒有被減除，使當地百姓“一沾足”于他們所遺留的荒田就會被逮捕來償付這些田的田賦，以致大量良田也無人耕種。于是周忱設立“召佃法”，即通過較低的稅率來吸引人民進行開墾。對于那些“絕戶官田”也奏請不論是古額田還是抄沒田，都按照民田的標準進行征稅。他還選擇“良民謹實者”作為“田甲”來監督召佃法的實施(徐開任，1991)。

第三類是豪戶侵占的田畝。這些田是地方豪強通過各種手段取得并占有的，周忱對其稅負也進行了調整。正統元年(1436年)，周忱奏請對鎮江府被富家占有的不用交稅的蠲稅田進行征稅，以達到“稅額不損而百姓均”的目的(《明英宗實錄》)。

第四類是官田。明代江南地區的官田相比民田稅負重。宣德五年(1430年)，周忱與蘇州知府況鐘遂“曲算累月，減至七十二萬余石(實際為七十二萬一千二十六石有零)，他府以次減”(3)[清]徐乾學等著：《徐本明史列傳(二)》，臺北：明文書局1991年版；明代傳記叢刊卷二十九第406頁。對此事，筆者進行了一些考證。在《明別集叢刊·況太守集》卷七宣德五年(1430)七月二十六日蘇州知府況鐘的“請減秋糧奏”中他申請按照當年二月二十日的敕諭扣減秋糧“七十二萬一千二十六石有零”。不過，這封奏疏當時被(戶)部駁回了。再考，同卷中當年十月初六日的“請清軍及舊欠折鈔奏”卻又有“今年欽奉勅諭，該減本府糧米七十二萬余石。七縣人民感戴皇恩之至”一句。據實錄，況鐘是當年五月被任命的，七月時周忱還未上任。筆者遂推定，蘇州府的蠲減數字僅為況鐘所計算，而奏疏最后的通過，很有可能是周忱與況鐘共同上書的結果。。宣德六年(1431年)，周忱本想將松江官田按民田的稅則課稅，結果受到了郭資、胡濙的激烈反對(《明宣宗實錄》)。不過，這一請求在正統元年(1436年)才得以實現。當年閏六月，戶部奏請“官田準民田起科，每畝秋糧四斗一升至二石以上者減作二斗七升，二斗一升以上至四斗者減作二斗，一斗一升至二斗者減作一斗”(《明英宗實錄》)，得到了皇帝的批準。

2.整治鹽課虧欠。鹽課虧欠是由于存在私鹽交易，雖然設有巡捕，但他們徇私枉法，甚至通同販賣、誣執平民。華亭、上海兩縣灶丁共拖欠鹽課六十三萬二千余斤(原文有誤，應作“引”)，政府不停地催繳逋額，可是鹽產量跟不上，灶丁在巨大的壓力下只能不斷逃走。于是周忱請求官府鑄造一二百口鐵鍋給予欠稅的灶丁，讓他們同戶的其他人一同協助煎鹽(《明英宗實錄》)。

(二)賑濟救災思想

洪武初，令天下縣分各立預備四倉，官為糴谷收貯，以備賑濟。就擇本地年高篤實民人管理(申時行，第606頁)，是為“預備倉”。預備倉的作用是賑濟貧民，春振貧民，“秋收還官，不取其息”(項懷誠，2006)。預備倉對明朝初年賑災發揮了重要作用，但“自洪武以后，有司雜務日繁，前項(預備倉)便民之事，率無暇及。該部雖有行移，亦皆視為文具。是以一遇水旱饑荒，民無所賴，官無所措，公私交窘”(陳子龍，1962)。

為了減輕人民的負擔和保障有足夠的糧食儲備以度災年，周忱建立了功能更廣的“濟農倉”取代日漸廢弛的預備倉。

1.創設濟農倉。

(1)濟農倉的倉儲來源。一是官鈔糴買和勸借于富人。宣德壬子(1432年)秋，由于蘇州等府農業大豐收，明廷允許用官鈔糴買和勸借于富人的方式來儲蓄糧食以備賑濟。于是，周忱讓蘇州知府況鐘、松江知府趙豫、常州知府莫愚“協議而行”。蘇州府得米三十萬石，(4)關于蘇州府得米數額，《明史·周忱傳》第4213頁與《明宣宗實錄》卷94，宣德七年八月辛亥，第2134-2135頁所記載的數據為二十九萬石。松江府、常州府“有差”。之后，“置倉分貯各縣，名曰濟農倉”(鄧球，1991)。二是余米。這一項來源于平米法。每年征收上來的加耗扣減掉綱運簿中的“博淺諸費”以及撥運簿中的按照遠近計算過的耗米就是“余米”，即支撥之“羨”(何喬遠，2010)。三是公侯祿米與軍官月俸加費結余?！睹餍趯嶄洝沸缕吣?1432年)，由于之前的公侯祿米與軍官月俸都是到南京戶部支領的，蘇松地區的人民運往南京的糧食，一石要加費六斗。于是，周忱讓這些軍職人員到南直隸各府去領取俸祿，并且給予他們一斗“船價米”，加費中剩余的五斗集合起來總計四十萬石則存入濟農倉(徐乾學等，1991)。

(2)濟農倉的用途：

一是賑災。宣德八年(1433年)，“松江饑民二十余萬，計口者五十余萬，乃盡發所儲以賑之，民乃獲濟”(鐘永寧，1995)。宣德九年(1434年)，歉收嚴重，于是“發濟農倉以賑濟而不知饑”(鄧球，1991)。

二是填補稅糧。當發生災害時先向朝廷申請免糧，之后再以濟農倉之糧“補完”，使“百姓不知有兇荒，朝廷不知有缺乏”(焦竑，1991)。

三是抵充物料和差徭供應。凡官府織造、供應軍需及馬草、夏稅、鹽鈔、驛馬鋪陳歲辦該征者一切取諸余米(《明英宗實錄》卷63)。正統五年(1440年)，使用杭州府倉見貯米一百四十四萬九千四百余石建造備倭海舟(《明英宗實錄》卷63)。景泰元年(1450年)，戶部奏請內府歲用黃白蠟、芽茶、茶恭、燈草諸物由周忱用余糧購買(《明英宗實錄》卷188)。

四是救濟與應役口糧。缺食的農民與遭風、被盜的運夫“賑給借納”，開挑河道的人夫“關納口糧”在秋收之時都不需要償還(張萱，1940)。

五是借貸。每歲插蒔之際其中下二等戶內驗其種田多寡，每家給與二石或三石，一濟給之，秋成隨糧還官，若遇兇歲則再賑之，奸頑不還者有司記名，不復給借(張萱，1940)。

六是鼓勵耕種。每歲征收畢，踰正月中旬輒下檄放糧，曰：此百姓納與朝廷賸數，今還與百姓用之。努力種朝廷田，秋間又納朝廷稅也(徐乾學等，1991)。

七是用于地方公共建設。學校、先賢祠墓、橋梁、河渠多所興治，皆資余米(焦竑，1991)。修應天府學之“尊經閣”，及蘇之吳縣、常之江陰、鎮江之丹徒、丹陽、安慶、金山、太倉諸學，作闕里之金絲堂。若武進孟瀆河閘、江陰黃口閘、蔡涇閘、蘇之寶帶橋、鎮江之鎮西橋，所以，通往來資畜泄者，皆公所重建而人不知勞(周忱撰、吳志遠譯注，2018)。

八是其他支出。正統時期，王振擅權，公侯勛戚呼曰翁父。畏禍者爭附振免死，賕賂輳集(《明史》，第7773頁)。身為封疆大吏的周忱自然難以避免與王振的交結，史稱其“善調劑之，問遺往往不吝”(尹守衡，1991)。例如，史書記載，王振新建私第時，他讓人量好了尺寸，令松江織造地毯送與王振，因為不差分毫而使之大喜。后來，景泰帝查抄王振家時發現了一個金觀音，背上刻有“孝孫周忱進”幾字(沈德符，2011)。因為這些給王振的賄賂絕不是周忱用其俸祿所能置辦的，而當地人民也沒有感覺到負擔加重，所以這些支出當來自于濟農倉。當然，還有資餉過客、借貸給其他地區(5)景泰初，江北大饑，都御史王竑從忱貸米三萬石。忱為計至來年麥熟，以十萬石畀之(《明史》卷153《列傳第四十一·周忱傳》，北京：中華書局1974年版，第4216頁)。等支出。

2.創設贍鹽倉。鹽屬生活必需品，來自鹽的銷售收入是歷代王朝財政收入中除田賦之外的一項重要收入。為了保證足夠的可持續的食鹽供給，明初，沿襲元代舊制，將制鹽者劃入灶戶進行管理。在嚴格的戶籍制度下，變亂戶籍要受到嚴厲處罰，灶戶們只能世守其業。

最初，灶戶們的待遇比較優厚。明朝廷通過兼支“工本米”與“工本鈔”來購買灶戶們所制造的正鹽和余鹽。洪武二年(1369年)規定正鹽一引400斤，支給工本米一石，余鹽每引200斤，也支給工本米一石(黃天華，2017)。洪武十七年(1384年)，將河間、廣東、海北、山東、福建、四川紛雜且較低的鹽價統一為工本鈔二貫，兩淮、兩浙鹽價則沿用舊例，仍為每引二貫五百文(《明太祖實錄》卷159)。此外，政府還為灶戶提供草場以便于樵采，并允許他們開墾其中能夠耕種的草場。他們也不需要負擔其他的雜役(《明史》，第1937頁)甚至犯了罪還能夠減輕處罰。(6)洪武二十七年(1394)，令優免鹽丁雜泛差役。又令兩浙兩淮灶戶，有犯笞杖斷決，徒流遷徙，雜犯死罪者，止杖一百，仍發煎鹽(申時行等重修《明會典》，萬有文庫本，卷34，第969頁)。

但是，寶鈔的大幅度貶值使工本鈔一文不值，名存實亡。原來分配給灶丁的草蕩、灰場因場司借口灶丁屢屢變更而不再撥給，都被“總催”“豪右”侵占，或進行樵采，或進行耕種，所得利潤也歸他們所有，灶丁卻仍然要繳納全丁額鹽(顧炎武，2011a)，還要負擔本該被免除的雜役，如“養馬當差”(《明宣宗實錄》卷33)和“夫役”(《明宣宗實錄》卷41)。他們陷入了貧困之中，很多人都逃走了。到正統時，松江分司負欠的鹽課達到六十余萬引(《明史》，第1937頁)。

在此背景下，周忱被任命為松江分司鹽課對鹽稅進行整理。他仿效濟農倉，建立了贍鹽倉。松江煎鹽的人有“鹵丁”與“灶丁”之分，不過只有鹵丁熟練掌握煎鹽技術，但他們很貧窮，連溫飽都顧不上。周忱請求將每年向灶丁征收的五六萬石秋糧存留于本地，節省下來的耗米和遠鄉灶戶繳納的柴鹵錢米存貯于各個鹽場倉庫，用于維持鹵丁和雇來補煎的人的日常生活。根據記載，周忱將節省下來的三萬二千余石耗米存入其中來供養贍灶戶(《明史》，第4214頁)。

贍鹽倉的實施取得了較好的效果，“灶丁復業，鹽課大殖”(湯斌，1991)。正統四年(1439年)二月，周忱又請求于每年鹽課正額外帶征一分來償還五十三萬六千九百二十余引的逋額。但戶部認為此法耗時太長，遂將逋額分為六分，每年償還一分，六年還完，得到皇帝的批準(《明英宗實錄》，卷51)。

(三)提高稅收管理效率思想

1.改革稅糧征收的糧長制度。

(1)原有糧長制度的弊端。洪武四年(1371年)九月，朱元璋因為郡縣官吏征收賦稅時侵漁百姓，于是“命戶部令有司料民土田，以萬石為率，田多者為糧長”(嵇璜，1988)。糧長的職責在于負責稅糧的征收、貯存與起運。朱元璋設立糧長制度的本意是“便于有司，便于細民”(楊一凡，2013)?！胺舱魇斩惣Z，律有定限。其各司府州縣如有新增續認，一體入額科征。所據該辦稅糧，糧長督并里長，里長督并甲首，甲首催督人戶，裝載糧米。糧長點看見數，率領里長并運糧人戶起運。若系對撥者，運赴所指衛分，照軍交收”(楊一凡，2013)。這樣的制度在一定程度上提高了賦稅的征收效率，然而，在實際運行中此制度產生了許多問題，表現在：

一是巧立名目，掊克百姓。一些糧長在向人民征收稅糧的時候濫用職權，強迫人民繳納額外費用以中飽私囊。如嘉定縣糧長金仲芳等三人額外征收名目竟多達18種：定船錢、運頭米、臨運錢、造冊錢、車腳錢、使用錢、絡麻錢、銕炭錢、申明旌善亭錢、修理倉廒錢、點船錢、館驛房舍錢、供狀戶口錢、認役錢、黃糧錢、修墩錢、鹽票錢、出由子錢；上?？h糧長瞿仲亮扣留納戶路引，強迫他們繳納“神福錢”一萬貫；糧長邾阿仍立船水腳米、斛面米、裝糧飯米、車腳錢、脫夫米、造冊錢、糧局知房錢、看米樣中米、燈油錢、運黃糧脫夫米、均需錢、棕軟篾錢等十二種名色，搜刮了米三萬七千石，鈔一萬一千一百貫(楊一凡，2013)。同時，官吏參與其中，通同作弊，分潤贓私。(7)[明]況鐘：《況太守集》，清道光二十九年蘇州刻本，卷2《列傳中》，黃山書社2013年版，明別集叢刊，第27頁。原文作：“初，建北京，運道艱遠，糧長率以一征三，除正供及車船僦費外，余羨盡私入其家，吏胥分潤?！?/p>

二是私造斛斗，大入小出。明代雖然規定“凡天下官民人等行使斛、斗、秤、尺，凡有一定法則，頒行各司、府州縣收掌，務要如式成造，較勘相同印烙給降民間行使”“鄉村人民所用斛斗秤尺，與官降相同，許令行使”“凡私造斛斗秤尺不平，在市行使，及將官降斛斗秤尺作弊增減者，杖六十。工匠同罪”(楊一凡，2013)。但是，一些狡黠的糧長趁著官降斛斗久失，往往私造，大入小出(楊廉，1991)。洪熙元年(1425年)，廣西右布政使周干巡視蘇、常、嘉、湖等府民瘼之后，向宣德皇帝奏報：近者，常、鎮、蘇、松、湖、杭等府無藉之徒營充糧長，專掊克小民以肥私己。征收之時于各里內置立倉囤，私造大樣斗斛而倍量之。又立樣米、抬斛米之名以巧取之。約收民五倍，卻以平米正數付與小民運赴京倉輸納，緣途費用所存無幾，及其不完，著令貱納，致有亡身破產者，連年逋賦倘遇恩免，利歸糧長，小民全不沾恩。(《明宣宗實錄》卷6)

三是侵吞運糧，遷延不納。糧長負責押運的糧食本應在規定期限內足額上倉交收(8)關于稅糧運輸期限，根據《御制大誥三編》(第246頁)記載：“拖欠秋糧第四十一”一條：“設置糧長，惟在催征本區內一萬石稅糧，其稅糧倶系各戶自行辦納，本非難辦之事，自合依期納足。其糧長人等，卻將各各人戶稅糧征收入己，故意抵頑，遷延不納。直至下年秋熟，方才將下年秋糧補納上年欠數。蓋是奸臣胡、陳并郭桓等在時，倉廒不明，糧數不精，糧長人等慣于虛買實收，妄稱足備，自以為得計。不知自洪武十八年以來，朕知其弊，特命戶部將各衙門歲用糧米逐月分派，一月置倉一廒，一年置倉一十二廒，倉糧數目精明，難以仍前作弊，因此顯出奸頑不納糧。糧長張時杰等一百六十名，身亡家破。今后糧長務要依期納足；如是仍蹈前非者，一體治罪不赦?！笨芍?，洪武時已有關于稅糧運輸期限的規定。，但一些糧長只上繳一部分稅糧，而將剩下的稅糧隱沒，占為己有。如糧長陸和仲所納糧，其糧一萬石，上倉止該七百石，尚有九千三百余石恃頑托故不行上倉，意欲侵欺入己(楊一凡，2013)。

四是賬務不明，留下舞弊空間。首先，稅糧在征收到儲存的這一過程缺乏監督，糧長即是稅糧的“征收者”又是稅糧的“儲存者”。這便給他們捏造數字，竊取稅糧的機會。例如，周忱進行改革的南直隸地區，各府秋糧“無倉可貯，里胥團收，厘取無藝，糧長收之私家，不即輸官，謂之‘團糧’，便于侵費，負累無追，屢屢禁革，勢不行也”(唐鶴征，1991)。其次，由于運輸過程中產生的費用無人記錄，糧長利用這一漏洞侵占稅糧并逃避檢查。蘇州知府況鐘在《設立綱運簿式示》中對這一現象詳細地加以說明：“照得上年起運秋糧皆有加贈，起程及到倉又皆虧欠不足，詢問糧長、納戶，往往稱官攢斗級人等求索使用，盤費耗折數多，以致納數掛欠。官府欲要追究，緣無憑稽考，難以定奪”(況鐘，2013)。

五是勘合領繳制度不合理?！凹Z長每區設正副三名，每歲七月赴南京戶部關領勘合，及糧完又皆親赍繳部，往來動經半年，率多科斂盤費”(雷禮，明朝)。

(2)對糧長制度的改革。針對上述存在的弊端，周忱采取了如下措施：

一是統一量器，均平出入。官降斛斗久失導致糧長私造斛斗，大入小出，周忱奏行南京工部鑄造鐵斛，發屬縣依造木斛，?？崩佑?，給與糧長(楊廉，1991)。

二是推舉富而有行的人為糧長(徐開任，1991)，并革糧長之大入小出者?！芭f例，糧長正副三人，以七月赴南京戶部領勘合。既畢，復赍送部。往反資費，皆科斂充之。忱止設正副各一人，循環赴領。訖事，有司類收上之部。民大便”(《明史》，第4212頁)。同時，裁減員額，每區留正副二名輪流赴京領回勘合，糧完有司差人類繳(雷禮，第12頁)。節省了時間、減少了糧長被盤剝的可能。

三是于水次置囤，糧長一人總之，名曰“總收”，每囤設糧頭、囤戶各一人管收(徐纮，1991)，使他們與糧長之間互相覺察，以分糧長之勢(況鐘，2013)。在征收時，民持帖赴囤，官為監納，糧長但奉期會而已。(徐乾學等，1991)事實上，水次立囤讓稅糧的征收公開透明，使糧長難以“暗箱操作”。這一舉措為糧運節省了1/3的費用(《明宣宗實錄》卷94)。

四是立綱運、撥運簿。如前所述，在稅糧運輸過程中各項費用具體的花費除了糧長和納戶知道，外人無從知曉，官府也難以追查。于是周忱設立了“綱運”與“撥運”二簿，撥運記支撥起運之數，預計所運京師、通州諸倉耗，以次定支。綱運聽其填注剝淺諸費，歸以償之(《明史》，第4212頁)。也就是說，糧長起運的稅糧是早已經過計算的，運輸途中發生的其他費用要自己先墊付，回籍才能“報銷”。這一舉措雖然無法完全避免糧長的不法行為，但能有效減少其貪腐空間，保證一定的盈余。

五是仔細記錄每日行事與天氣狀況，(9)關于周忱記錄天氣狀況有兩種說法，一種是其自行記錄，持這一觀點的有《國朝列卿紀》《皇明輔世編》《西園聞見錄》等書；另一種是出資令金焦山的僧人記錄，持這一觀點的有《今獻備遺》(四庫全書本)、《皇明獻實》。防止欺瞞?！肮幸粌詺v自記日行事，纖息不遺，每日陰晴風雨亦必詳記云：某日午時前晴，午后陰；某日東風；某日酉西風；某日盡夜雨。人初不知其故，一日民有告糧船失風者，公訐其失船為何日，午前午后東風西風？其人不能知而妄對，公一一語其實，其人驚服，詐遂不得行，于是知公之風雨必記，蓋亦公事非謾書也”(雷禮，明朝)。

2.改革稅糧運輸制度。糧食的運輸征解是田賦制度中一個十分困難與棘手的問題。明初承襲元朝的運輸制度實行過大規模的海運(10)關于明初海運的情況，詳細可見項懷誠主編：《中國財政通史(明代卷)》，北京：中國財政經濟出版社2006年版，第208頁。，特別在洪武時期，海運作為糧運的主要手段。但隨著“永樂十三年(1415年)，濬復會通河，奏罷海運”(申時行，明朝)。這一制度也成了歷史，此后，明朝廷雖有開海運之嘗試，(11)嘉靖三十八年(1559)十二月乙丑，詔行海運，轉粟入遼東((清)夏燮：《明通鑒》 卷62《紀六十二》，北京：中華書局，2009年，第2454頁。) 嘉靖四十二年(1563)十二月己酉，禁止通海遼船。初，遼東饑，暫許通登萊糴谷，已而遼商利之，私載貨物往來山東。守臣以海禁漸馳，恐有后患，疏請禁止海運，從之((清)夏燮：《明通鑒》 卷63《紀六十三》，北京：中華書局2009年版，第2507頁)。但后來很快就取消了。

一般來說，明代漕運是指將征收上來的物資通過以大運河為主的航道，向北京運送的一種制度。它經歷了三次變化：一曰支運、一曰兌運，一曰長運。永樂初，令直隸蘇、松、常，浙江杭、嘉、湖等府歲糧原坐太倉海運之數，送淮安常盈倉交收。鎮江、廬、鳳、淮陽糧送徐州廣德倉交收，徐州并山東兗州等府糧送濟寧倉交收。令里河船于會通河以三千只支淮安倉糧運至濟寧，以二千只支濟寧倉糧運至通州。每歲運四次。其天津并通州等衛，各撥官軍接運通州糧至京倉(孫承澤，1984)。這種方式就是支運。

然而，支運法存在弊端，主要體現在“民運”上，這是漕運制度從軍民共運向軍運為主轉變的重要原因。表面上看，軍運與民運只是兩種不同的運輸方式，前者靠軍隊運輸，后者靠百姓運輸，實際上差別非常大。軍運的成本低，官為打造淺船，分長、短、中三運，長運于淮安廣寧倉，中運于徐州廣運倉，短運于臨清廣積倉，支米一尖一平(雷禮，明朝)。(運軍)以軍法結為漕法，一呼百應，人莫敢犯。經各該衙門，無抑勒需求。過洪閘一錢不須，且洪夫、閘夫共與挽拽。有時豪惡之軍故將己船撞擦，微有損傷，即便蜂攢民運之船，百般挾詐，不厭其欲不止也。而民運則以田里小民供役遠道，語言鄙俚，衣服村賤，人人得而陵之(顧炎武，2011a)。自行僦船，直抵京、通倉。正糧一石，須平米二石，船錢一石。經歲往返，多失農月(何喬遠，2010)。稍與官軍漕舟相遇，勢不能敵，被其欺凌(《明宣宗實錄》卷60)。經各該衙門，動以遲違情由問擬工價，并諸雜色使用，每一處輒費銀十五六兩，少亦不下十兩。每遇一洪，用銀十余兩，過一閘，用銀五六錢，所過共三洪五十余閘，而費可知矣。至入京，攬頭之需索，入倉交納之艱難，又有不可勝言者(顧炎武，2011a)。

宣德五年(1430年)，周忱與平江伯陳瑄議請民運至淮安或瓜洲水次交兌，漕軍運抵通州?；窗彩游宥?，瓜洲又益五升。其附近并南京軍未過江者，即倉交兌，加與過江米二斗。襯墊蘆席，與折米五合。兌軍或后期阻風，則令州縣支贏米。設倉于瓜洲水次，遷米貯之，量支余米給守者(《明史》，第4213頁)。宣德六年(1431年)，定官軍兌運民糧加耗則例：每石，湖廣八斗，江西、浙江七斗，南直隸六斗，北直隸五斗。民有運至淮安兌與軍運者，止加四斗。如有兌運不盡，令民運赴原定官倉交納。不愿兌者，聽自運。官軍補數不及，仍于楊州衛所備倭官軍內摘撥(《明宣宗實錄》卷84)。而軍既加耗，又給輕赍銀為洪閘盤撥之費，且得負載他物，皆樂從事，而民亦多以遠運為艱。自是兌運者多而支運者少(夏燮，2009)。周忱實行的田糧運輸制度改革，農民既省費用又便利漕軍，達到了節制征解成本、提高了運輸效率的目的。

3.規范鹽課管理。松江鹽場的總催、頭目任期為一年，他們中富實良善者少，貧難刻薄者多，千方百計剝削灶丁。周忱請求選擇殷實良善之人長期擔任總催、頭目，在華亭、上海和蘇州的嘉定三縣，選擇行止服眾的人作為“老人”，由他們率領所在地的總甲、小甲、防守官司往來巡視。如果發現他們像之前一樣欺壓灶丁，就要將他們逮捕問罪，“但遇私販發露，必究經過河路，罪及縱容之人”(《明英宗實錄》卷47)。

(四)雜征改革思想

1.改革馬草征收方式。國初(明初)光祿寺犧牲所，御馬監并象、馬、牛、羊房等草料，俱于民間照田糧科征解納。官軍草料亦如之(申時行，明朝)。洪武三年(1370年)令應天、寧國六府近京師者，重租因一頃，輸草十六束，輕租田加倍。池州、安慶等十六府遠京師者，輸剉草，重租田一頃十八包，包十五斤。輕租田加倍(郁維明，1990)。雖然洪武二十五年(1392年)罷民間歲輸馬草。凡軍官之馬令自芻牧，各衛軍士馬匹則令管馬指揮、千、百戶各擇水草豐茂之所，率所部卒及其妻子屯營牧養(《明太祖實錄》卷217)。但是，對馬草的征收并未真正停止，而是作為正賦，與夏稅、秋糧并征(嵇璜，1988)。自宣德之后，通命在京在外軍衛有司量派軍夫采打，置場收納，與民納草相兼支用(申時行，明朝)。

地區弘治十五年馬草數量地區萬歷六年馬草數量浙江八十七萬四千三百九十一包八斤二兩三錢浙江八十七萬四千四百九十一包一十一斤一十四兩三錢山東三百八十一萬九千五百一十三束一十四斤一十四兩九錢零山東三百八十一萬九千四百六十九束六斤一十五兩三錢零山西三百五十四萬四千四百四十八束九分零山西三百六十萬二千九百九十一束零河南二百二十八萬八千三百九十六束九千九兩一錢零河南二百二十八萬一千五百三十八束一十一斤一十三兩六錢零陜西一百五十一萬四千七百一十二束一十一斤五兩二錢零陜西一百三十七萬五千六百三十四束零

周忱所在的南直隸地區馬草運付南京與北京，每包(12)明朝人在使用“束”與“包”為單位記錄馬草數量時南北不一致，如《明會典》(萬有文庫本)卷25中記錄的弘治十五年(1502)與萬歷六年(1578)的統計數據中處于北方的山東、陜西、河南、山西4個布政司與北直隸所轄八府二州皆用“束”做單位，而浙江布政司與南直隸所轄13府4州則以“包”為單位(下表僅列布政司，各府州數據類此)。明朝人“束”與“包”為單位記錄馬草數量時的南北差異如果浙江布政司所納馬草以1∶1 000來計算，顯然是不合理的。再者如《明英宗實錄》卷141，正統十一年五月乙亥，第2789頁中載：“命巡撫直隸工部左侍郎周忱以浙江湖州府烏城等六縣該徵馬草六萬余包折徵銀一千九百兩有奇解京，從民便也?！比绻麑崬?萬余包，按比例則該繳納180萬兩，用民夫90萬人，顯然不是6個縣能夠承應的。故，在實際記錄中，南方以“包”為計量單位等同于北方以“束”為計量單位。草束一千束，要使用五百料船一只、人夫十五名，而且草束在船“十壞六七，所費不貲”。于是，周忱奏請于通州草場設立官庫，每束折收銀三分，一千束止用三十兩。若南京則輕赍赴彼買納(朱大韶，1991)。

周忱對馬草征收方式的改革，不僅大大降低了運送成本，提高了運輸效率，還使原本用于運送馬草的勞動力獲得解放，減輕了人民的負擔。

2.改革布匹征收制度。當時嘉定、昆山等縣每年要將一部分正糧折納為布匹，驗收時每匹還要加收三升糧(雷禮，明朝)。三匹布兌換一石。但是，等到上解的時候，十之八九因為“縷粗”被退回。

周忱認為，布縷越細越輕，但價格也越高。如果現在又去抬高比較重的布的價值，輕的布就受到排斥。因此，他規定，布匹征收只要“長廣如式”即可，不拘粗細，此舉獲得了朝廷的許可(《明史》，第4214頁)。

3.改革驛馬供帳制度。洪武初年，由于北方受戰亂波及，人民無力買馬“當站”，于是令蘇州、松江、常州、鎮江四府“合民糧五百石以上者代出上馬一匹，四百石以上者代出中馬一匹，三百石以上者代出下馬一匹，分給北直、山東、山西、陜西驛遞”(湯斌，1991)。靖難之役，北方再次受到破壞，永樂二年(1404年)，“奉欽旨暫借南方百姓買馬當差，過二年，仍著土民買馬替他買回來。有司欽奉朝命于額糧及人丁編僉馬頭，買馬解送北直、山東、河南、固鎮、江北等處各驛”(顧炎武，2011a)。然而，朱棣的諾言并未兌現，這一政令也未隨著北方經濟的恢復而被取消。

周忱巡撫南直隸時面臨的問題是：“當編買之時，三吳民糧不敷，每馬一匹有編戶貼四五十家，多至二三百家。一夫被勾則貼戶數百，民無寧日而鋪墊之費不與焉”(湯斌，1991)、“各郡驛馬及一切供帳，舊皆領于馬頭。有耗損，則馬頭橫科補買”(《明史》，第4214頁)。于是，他對驛馬供帳制度進行改革，規定：“各地驛站所在有司俱有孳生馬匹可以選補，各驛附近衛旗軍可以當站，洪武初借編江南驛馬不過二千，若今照數拔替，占用官馬不多，可免江南數百萬家征斂勾稽之苦”，又令每田一畝收米升九合，與稅糧一并征收，驗馬上、中、下價值給米(傅維麟，1991)。這一改革使明代的馬役有逐漸編入秋糧的趨勢，而此趨勢發展至明代后期，即正式出現了“義役馬價米”的定例(郁維明，1990)。

(三)、周忱稅收思想的歷史啟示

周忱的稅收思想對當時的社會經濟發展產生深遠影響，對我國當前進行的稅制改革也提供重要的歷史啟示。

第一，稅制改革必須遵循經濟發展的基本規律。任何一個國家的稅收制度，總要植根于一定的經濟社會環境，并隨著經濟社會環境的變化而相應進行調整。當稅收制度與其賴以依存的經濟社會環境之間不相匹配時，就應當對稅收制度加以調整，否則，將對經濟發展產生不可估量的副作用。周忱的稅制改革始終遵循了這一基本規律規律，從田賦的改革、鹽課的改革、稅糧運輸的改革以及雜征改革，都遵從了經濟發展的規律，適應了形勢發展的需要，因而，一定程度上取得了改革的成功。我國自從改革開放以來，經濟社會環境也發生了翻天覆地的變化，相應地，稅制改革也適時進行調整，以便適應客觀存在經濟社會環境。

第二，注重實地調查研究。周忱注重深入百姓中進行仔細的調查研究，其“時時微行田野間與父老班荊雜坐詢時事，人不知其為巡撫也”(鄧元錫，1991)。他還在床邊放上筆墨，只要睡覺時想到了好點子，醒來時就記在木簡上，當天實行(王國楠，1991)。這些思想對我國當前進行的稅制改革也具有重要的歷史啟示。例如，對于當前比較關注的問題，諸如房地產稅的開征、減稅降費政策的實施、優化稅務營商環境等，都需要相關部門深入到實踐中進行實地調研，從而作出正確的決策。

第三，稅制改革要體現以人為本。周忱的稅制改革體現著均衡稅負思想，恤民舒困，注重制度改良。周忱根據具體情況進行賦稅改革，雖然不能徹底地解決江南重賦的問題，但也取得了相當顯著的成效。一方面，在一定程度上減輕了稅負。周忱創設的平米法、濟農倉和贍鹽倉，以及對馬草征收方式、布匹征收制度和驛馬供帳制度等雜征的改革，其最終目的都在于減輕百姓稅收負擔，起到了均衡稅負的作用。另一方面，周忱對稅糧征收和運輸制度的改革，客觀上提高了稅收征收效率，降低了稅收征收成本。在周忱擔任巡撫期間，江南地區“國富民安，(人民)身享太平之?！?鄧球，1991)，不僅免于逋欠，還有盈余進行地方公共建設。周忱之后的幾位繼任者只要改變其方法就會遭到失敗，沿用其方法則國民兩利。如李秉改定周忱的耗羨則例使“吏不勝煩擾”，最后，只能“悉如忱舊”(《明史》，第4339頁)；劉孜“首訪忱遺積，斟酌行之”，使民稱便(《明史》，第4340頁)；樊瑩在賦役上“循周忱舊法，稍為變通，民困大蘇”(《明史》，第4339頁)。

第四，稅制改革要與時俱進。周忱的稅制改革在賦稅方面，周忱所實施的馬草折銀，賑災時稅糧折銀和折色等折征措施，使得原有的實物田賦轉化成了價值更高、便于運輸的銀、布、絹。一方面，節約了耗米，提升了賦稅運輸的效率；另一方面，也推動了賦稅的貨幣化，促進賦稅的白銀化。雖然周忱的改革僅實現了部分折銀，但在一定程度上促進了賦稅的貨幣化，具有一定的歷史進步意義。