在城鄉建設領域落實可持續發展相關議題

■ 張曉彤

自從國家主席習近平在2015年聯合國大會上同全球百余位國家元首共同通過2015年后發展議程《改變我們的世界：2030年可持續發展議程》（以下簡稱“2030年可持續發展議程”）以來，可持續發展理念進入了普通公眾的視野。中國是承諾并踐行可持續發展最早也是最為積極的國家，很多工作形式和地方經驗已經成為了各國學習的先進范式。值此新中國成立70年之際，筆者和大家共同回顧中國在聯合國可持續發展各項議題中的應對做法以及筆者對于中國在城鄉建設領域落實2030年可持續發展議程的一些思考。

一、21世紀議程時期

1992年是當代可持續發展事業的一個重要原點，聯合國環境與發展會議于當年6月在巴西里約熱內盧召開（此次會議被稱為“里約會議”，在此后的2002年和2012年分別在南非約翰內斯堡和巴西里約熱內盧召開了“里約+10”、“里約+20”會議）。這次會議通過了《關于環境與發展的里約熱內盧宣言》《21世紀議程》《關于森林問題的原則聲明》等具有歷史意義的重要文件，并開放簽署了《氣候變化框架公約》和《生物多樣性公約》，充分體現了國際社會解決環境與發展問題和解決全球重大環境問題的決心。尤其是《21世紀議程》，在當時成為指導各國制定和實施可持續發展戰略的綱領性文件。

中國政府高度重視里約會議和《21世紀議程》，時任國務院總理李鵬出席了會議，并表達了中國政府將認真履行應盡的國際義務的決心。里約會議不久，中國政府決定立即著手編制《21世紀議程》，并于1994年正式頒布。

《中國21世紀議程》是參照聯合國《21世紀議程》的框架結構和格式編制的。內容分為四個部分，共20章、74個方案領域。四個部分依次是“可持續發展總體戰略”“社會可持續發展”“經濟可持續發展”以及“資源與環境的合理利用與保護”。其中，“人類住區可持續發展”和“人口消費與社會服務”“消除貧困與可持續發展”“衛生與健康”“防災減災”五章共同組成了“社會可持續發展”部分的主體內容。

與此同時，中國認識到了城市單元是踐行可持續發展理念的本地化核心力量，在“科技引導社會發展綜合試點”（此項工作可以追溯到1986年，此后原國家科委與原國家體改委于1992年決定在綜合試點工作基礎上，開始了“社會發展綜合實驗區”建設，并成立了由原國家科委、原國家體改委、原國家計委等23個部門和團體組成的協調領導小組）的基礎之上，選擇有一定基礎，具有典型性、代表性和推廣意義的農村鄉、鎮、中小城市和大城市的行政區作為經濟、社會和自然界協調與持續發展的實驗區，其實驗內容包括各經濟領域、環境保護、資源再生與綜合利用、社會服務和社會保障等，通過制定規劃和政策、科技引導、總體設計、實施、評審、驗收等階段，完成實驗過程，并通過示范向更廣大的地區推廣，國家可持續發展實驗區（以下簡稱“實驗區”）就此誕生。

此項工作一直延續至今。截至2019年底，目前全國已有189個國家可持續發展實驗區，在經濟、社會、環境協調發展方面起到了積極的推動作用。如安吉、毛集、江陽、山亭、恭城等實驗區都針對自身條件特征，梳理出因地制宜的可持續發展路徑，為全球提供了中國的地方實踐經驗。

此外，在《中國21世紀議程》的引導下，1993年 ～1994年前后，在時任原國家科委社會發展司司長甘師俊、原建設部科學技術司司長聶梅生和時任中國建筑技術發展研究中心主任葉耀先等多位前輩的積極倡導和運作下，“中國可持續發展研究會人居環境專業委員會”及其依托單位“國家住宅與居住環境工程技術研究中心”先后成立。這些機構也在后續的近30年時間里為引領中國落實人居環境可持續發展各項議題、向地方城鄉建設實踐提供國際化的展示推廣平臺起到了關鍵作用。

二、千年宣言時期

2000年9月，世界各國領導人在聯合國千年首腦會議上通過了《聯合國千年宣言》，在此基礎上，就消除貧窮、饑餓、疾病、文肓、環境惡化和對婦女的歧視等問題，商定了一套“千年發展目標”（MDGs）?！扒臧l展目標”包括8項具體目標和48項指標，所有目標的完成期限是2015年。雖然千年發展目標的8項具體目標里并沒有城市和住區（其被包含進了“可持續的環境”目標框架下），但聯合國人居署啟動了有關千年發展目標地方化的相關項目，邀請地方當局和其他有關利益方參與制定實現千年發展目標的地方行動計劃，并建立地方監測體系，用于跟蹤在實現地方千年發展目標過程中取得的進展。在千年發展目標框架下，這一階段全球在城鄉建設領域的工作重點主要是改善極度貧困人口的居住條件。通過各國的共同努力，2000年 ～ 2014年發展中國家居住在城市貧民窟的人數占比由39.4%減少到了29.7%。

這一階段也恰逢中國快速城鎮化進程最為顯著的時期，快速發展和要素制約在這一時期的矛盾尤為突出：人口過度膨脹，城市病集中爆發，經濟增長與宜居性背道而馳；城市面貌千篇一律，土地型資本運作難以持續；城鄉“二元社會”問題正演變為城市內定居群體與流動群體“二元社會”問題。這一時期中央政府頒布了《關于促進房地產市場平穩健康發展的通知》《關于推進國家創新性城市試點工作的通知》《關于開展低碳省區和低碳城市試點工作的通知》《關于做好住房保障規劃編制工作的通知》《關于做好城市和國有工礦棚戶區改造規劃編制工作的通知》等一系列政策，并通過專項試點的方式來嘗試應對這些“城市病”；力爭加強城市規劃與管理的科學化、緩解地域中心城市的人口壓力、創新農村居民點用地管理制度、實現城鎮化與新農村建設的有機統一。

盡管千年發展目標為全球發展貢獻了巨大的推動作用，但全球在實施千年發展目標的許多方面仍存在巨大差距，且取得的進展很不均衡，一些新的挑戰逐漸凸顯。另外，從千年發展目標自身看，很多專家和政府官員也認為其在總體設計上也存在許多缺陷。

三、2030年可持續發展議程時期

完成千年發展目標未竟事業、彌補千年發展目標自身缺陷，在2010年后就成為國際社會對2015年后發展議程的共同期待。為此，聯合國大會在2013年9月召開了專門會議，呼吁國際社會面向未來，以普適性為基本原則，制定“一個發展框架，一套發展目標”。2014年7月，可持續發展目標開放工作組在經歷一年多的政府間磋商后，形成了關于全球可持續發展目標的建議，該建議包括17大目標，共169個指標。2015年1月，聯合國大會就2015年后發展議程召開特別會議，通過了A/69/L.49號決議。聯合國可持續發展目標和稍后于2016年10月在聯合國第三次住房和城市可持續發展會議（簡稱“人居三”）上通過的《新城市議程》共同構成了在2030年前引領和指導全球城鄉建設領域可持續發展的綱領性文件。

可持續發展目標（SDGs）共確立了17大目標、169項具體指標，這些目標的實施期限是到2030年或2020年，17大目標分別為（以下皆為簡寫）：1. 消除貧窮；2. 可持續農業；3. 健康；4. 教育；5. 性別平等；6. 水環境；7. 能源；8.經濟和就業；9. 基礎設施；10. 平等發展；11. 城市與住區；12. 可持續消費和生產；13. 氣候變化；14. 海洋資源；15. 陸地生態；16. 包容性社會；17. 全球合作。

城市與住區自《21世紀議程》之后，重新作為核心主題之一出現在了統領全球可持續發展的重要文件之中。在SDG11“建設包容、安全、有抵御災害能力的可持續城市和人類住區”目標下，具體包含的指標包括：11.1. 到2030年，確保人人獲得適當、安全和負擔得起的住房和基本服務，并改造貧民窟；11.2. 到2030年，向所有人提供安全、負擔得起、易于利用、可持續的交通運輸系統，改善道路安全，特別是擴大公共交通，要特別關注處境脆弱者、婦女、兒童、殘疾人和老年人的需求；11.3. 到2030年，在所有國家加強包容和可持續的城市建設，加強參與性、綜合性、可持續的人類住區規劃和管理能力；11.4. 進一步努力保護和捍衛世界文化和自然遺產；11.5. 到2030年，大幅減少包括水災在內的各種災害造成的死亡人數和受災人數，大幅減少上述災害造成的與全球國內生產總值有關的直接經濟損失，重點保護窮人和處境脆弱群體；11.6. 到2030年，減少城市的人均負面環境影響，包括特別關注空氣質量，以及城市廢物管理等；11.7. 到2030年，向所有人，特別是婦女、兒童、老年人和殘疾人，普遍提供安全、包容、無障礙、綠色的公共空間；11.a. 通過加強國家和區域發展規劃，支持在城市、近郊和農村地區之間建立積極的經濟、社會和環境聯系；11.b. 到2020年，大幅增加采取和實施綜合政策和計劃以構建包容、資源使用效率高、減緩和適應氣候變化、具有抵御災害能力的城市和人類住區數量，并根據《2015-2030年仙臺減少災害風險框架》在各級建立和實施全面的災害風險管理；11.c.通過財政和技術援助等方式，支持最不發達國家就地取材，建造可持續的、有抵御災害能力的建筑。

2016年9月，中國發布了《中國落實2030年可持續發展議程國別方案》，是全球最早發布國別方案的國家。在具體針對城鄉建設領域對標SDGs的內容中，中國政府鄭重地向全球承諾：到2020年，基本完成現有城鎮棚戶區、城中村和危房改造任務；2020年初步建成適應小康社會需求的現代化城市公共交通體系；通過城市群、中小城市和小城鎮建設優化城市布局，努力打造和諧宜居、富有活力、各具特色的城市；保障公眾的基本文化服務，滿足多樣化的文化生活需求；按照全面規劃、統籌兼顧、預防為主、綜合治理、局部利益服從全局利益的原則做好防洪工作，大幅減少洪災造成的死亡人數、受災人數和經濟損失；制定城市空氣質量達標計劃，到2020年，地級及以上城市重污染天數減少25%。城市建成區綠地率達到38.9%，人均公園綠地面積達14.6平方米等一些列具體指標。

相較于千年發展目標，可持續發展目標更加強調地方實踐的重要性，這與中國政府在這一周期內的舉措不謀而合。2016年國務院69號文“國務院關于印發中國落實2030年可持續發展議程創新示范區建設方案的通知”要求具有國家可持續發展實驗區工作基礎的城市，可以申報建設中國落實2030年可持續發展議程創新示范區（以下簡稱“示范區”）。該示范區須緊密結合落實2030年可持續發展議程，以事實創新驅動發展戰略為主線，以推動科技創與社會發展深度融合為目標，以破解制約我國可持續發展的關鍵瓶頸問題為著力點，集成各類創新資源，加強科技成果轉化，探索完善體制機制，提供系統解決方案，促進經濟建設與社會事業協調發展，打造一批可復制、可推廣的可持續發展現實樣板。原則上，“十三五”期間，我國將建設10個左右示范區。

通過近3年的工作，目前已經有2批共6個城市成功獲得國務院批復，開始了示范區的建設工作。其中，深圳市以“創新引領超大型城市可持續發展”為主題、太原市以“資源型城市轉型升級”為主題、桂林市以“景觀資源可持續利用”為主題、郴州市以“水資源可持續利用與綠色發展”為主題、臨滄市以“邊疆多民族欠發達地區創新驅動發展”為主題、承德市以“城市群水源涵養功能區可持續發展”為主題。據悉，目前仍有十余個城市正在積極籌備申報第三批示范區。

中國落實2030年可持續發展議程創新示范區已經成為了中國城鄉建設智慧走向國際舞臺的又一張靚麗的名片。我國城鄉建設可持續發展受到國際社會的廣泛認可，通過試點、實驗區、示范區等多種綜合示范的形式，以城市建設為主體單元，以國際視野凝練了地方實踐，展現了中國智慧，講好了中國故事。

四、幾點思考

作為致力于城鄉建設可持續發展的從業者，筆者認為城鄉建設是地方可持續發展事業最為核心的實踐內容，可持續發展也同樣深刻而長遠地影響著各地城鄉建設工作，主要體現在以下三點：首先，可持續發展以其系統的工作方法切實促進了地方城市建設過程中經濟和社會發展的協調性；其次，通過可持續發展議程的實踐，實實在在促進了可持續發展理念在民眾中的普及，增加了城鄉建設的參與性和包容性；最后，可持續發展議題作為國際化的溝通橋梁，發揮了地方實踐向全球展示中國地方城鄉建設成就、經驗、智慧的關鍵作用。

為了更好地在城鄉建設領域落實2030年可持續發展議程，筆者認為還需要從以下幾點進行深入探索：首先，城市建設要以可持續發展的三重底線為原則，即城市發展應該強調經濟、社會、環境三個方面的和諧，需要進行整體性規劃，才能有效設計、實施和運行可持續的和適應性較強的城市、社區系統；其次，城鄉建設的主體要關注公私合作，城市發展既要有自上而下的政府規制，又要有企業、NGO組織和社會公眾自下而上的參與，需要通過包容、可參與的政策和技術手段，鼓勵和容納更多利益相關者積極參與到城鄉建設的決策過程中；再次，要突出城鄉建設的特征化，以促進各地的互補性，突出各地的差異和比較優勢，以便加強聯系；最后，也是最為重要的，人永遠是城市的主體，也是可持續發展的主體，如何提升人在可持續城市和住區的規劃、治理能力依然是重中之重。

中國城鄉建設是世界城市可持續發展的關鍵，未來十余年世界城市的可持續發展在很大程度上要看中國城市化的版本升級。與針對城鄉建設可持續發展的全球議題對應的是中國當前的新型城鎮化，中國的城鄉建設需要與2030年可持續發展議程進行互動，這既是中國發展模式本身的鳳凰涅槃，也是全球可持續發展的殷切期待。