雄安新區戰略定位及建設創新

史華非

【摘 要】雄安新區的設立是千年大計、國家大事，具有很強的現實邏輯和戰略價值。建設初期，雄安新區面臨經濟發展程度低且基礎設施落后，易受傳統城市發展模式慣性思維影響，市場培育、要素支付和制度創新成本壓力等主要制約因素。建設雄安新區關鍵在于創新，由此可通過堅持創新發展基點，貫徹落實新發展理念，構建新型創新體系，打造創新發展新高地，創新發展模式，走高端型產業發展引領等路徑，將雄安新區建成創新驅動發展引領示范區。

【關鍵詞】雄安新區；京津冀協同發展；非首都功能

2014年2月26日，習近平總書記在北京考察工作時明確提出京津冀協同發展重大戰略。2017年4月1日，中共中央、國務院印發通知，決定設立河北雄安新區，這是黨中央深入推進京津冀協同發展，集中疏解北京非首都功能作出的一項重大決策部署和歷史性戰略選擇，是進一步深化市場經濟和推進供給側結構性改革的重大試驗窗口，是千年大計、國家大事。雄安新區國家發展戰略提出后，社會各界圍繞雄安新區的戰略定位、主要制約因素和創新發展路徑，引發熱議，并展開熱烈的討論和研究。

一、雄安新區設立的現實邏輯和戰略價值

雄安新區是繼深圳特區和上海浦東新區之后又一個具有全國意義的新區，是2015年《京津冀協同發展規劃綱要》獲批后深入推進京津冀協同發展的重大決策安排。設立雄安新區有很強的現實邏輯和非常重要的戰略價值。

設立雄安新區是具有其必要性和現實邏輯的，是多維度考量的結果。首先，北京巨大的人口壓力伴隨著嚴重的“大城市病”。2016年北京已達2172.9萬人，這與2030年北京總體規劃人口2300萬相近。與人口壓力相伴而來的是交通擁堵、房價高漲、資源超負荷消耗等“大城市病”問題。其次，設立雄安新區是服從于首都城市戰略新定位的重大舉措。2014年2月，習近平總書記提出要明確北京城市戰略定位，堅持和強化首都作為全國“政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心”的核心功能。但相關數據表明，1952年北京市經濟規模分別占到全國、東部地區、京津冀地經濟區的1.30%、3.00%、12.89%，截至2016年底，北京經濟規模區域占比分別提升到3.34%、6.13%、33.37%，這一數據表明北京依舊占領這全國經濟中心的地位。但北京市長期作為全國經濟中心并不符合首都城市戰略新定位，并且還激化了金融地產資本的擴張，各種資源的過度集中儼然成為影響京津冀協同發展的結構性矛盾。再次，打造京津冀世界級城市群需要雄安新區為其服務。以深圳特區和浦東新區為例，兩個特區的設立和崛起，使其成為帶動珠三角、長三角城市群發展的引擎。雖然目前來講，京津冀城市群與長三角、珠三角城市群是我國發展最為成熟的三大城市群，但河北省經濟發展、工業化進程與京津地區存在階段性差異，產業結構優化程度略低，缺乏新舊動能轉換新引擎。

設立雄安新區是千年大計、國家大事，具有深遠的歷史戰略意義。第一，設立雄安新區的首要任務是疏緩北京非首都功能，破解北京“攤大餅”現象和“大城市病”問題。第二，補齊河北省經濟社會發展短板，特別是產業發展和基礎設施短板，提升河北省經濟社會發展質量和水平，與北京城市副中心共同形成北京新的“兩翼”，增強對接和融入京津冀城市群發展的能力，成為京津冀城市群發展的新引擎和有力支點。第三，在首都以南設立雄安新區的意義在于建立一個相對于北京的“反磁力中心”，打全國創新驅動發展的新引擎和造新的首都經濟圈，使其成為我國改革開放的新地標，加快推進京津冀世界級城市群的形成和發展。第四，新中國成立后，我國區域經濟發展戰略經歷了區域均衡-區域不平衡-區域統籌發展的演變。從區域經濟角度看，設立雄安新區是在歷史關鍵節點上又一次“以點帶面”的改革實踐，將成為我國南北區域經濟協調發展、實現南北平衡的突破口，由此帶動北方區域經濟發展。

二、雄安新區建設面臨的主要制約因素

（一）經濟發展程度低且基礎設施建設落后

2016年深圳特區經濟規模達1.95萬億元，是1979年設立之初的9949倍，占廣東省經濟規模的24.52%，二三次產業結構演變為39.5∶60.5，第一產業占比不到0.10%，人均GDP為16.74萬元；浦東新區經濟規模為8732億元，是1990年設立之初的145倍，占上海經濟規模的31.79%，產業結構以服務業為主導，第三產業占比高達70.50%左右，人均GDP為117.32萬元。這表明，深圳特區和浦東新區經濟社會發展已進入后工業化和高收入水平發展階段，深圳特區花了37年時間，浦東新區花了26年時間。

2016年河北省經濟規模為31827.9億元，三次產業結構為11∶47.3∶41.7，產業結構優化程度低于全國、京津地區、深圳特區和浦東新區，第二產業特別是重工業比例過高，造成區域資源、能源消耗量大，生態環境惡化。顯然，京津冀協同發展最薄弱的地方在“冀”。雄安新區的設立為加快和帶動河北省經濟發展提供了千載難逢的機遇，但相對于深圳特區和浦東新區，雄安新區經濟發展程度低，經濟規模偏小。數據顯示，2016年雄安新區經濟規模只有200億元，其中雄縣、安新縣、容縣分別為101.14億元44.01億元、59.40億元，僅占河北省經濟規模的0.64%，保定經濟規模的6.58%，相當于北京經濟規模的1%；人均GDP為2萬元。按世界銀行收入劃分標準，雄安新區目前還處于低收入發展階段。

（二）易受傳統城市發展模式慣性思維的影響

傳統城市發展模式按照等級化的城市體制，以非市場化的手段推進高等城市發展和盲目擴張，以高投入、高消耗、高排放、過度開發、“攤大餅”的方式實現城市高速增長，這必然帶來城市能源、土地和原材料耗散，金融地產資本快速擴張以及對國家政策的過度依賴。在這種城市發展理念下，房價形成機制與“攤大餅”城市發展格局之間構成了難以拆解的高度相互依賴關系，成為我國經濟“脫實向虛”的主要象征，成為我國經濟實現結構性調整難以逾越的一道經濟與社會心理的“大關”。

雄安新區不僅與通州北京城市副中心成為破解北京“大城市病”問題的“兩翼”，與張北地區形成河北新的“兩翼”，而且更是整個北方經濟和京津冀城市群發展的新引擎，是我國進一步深化市場經濟改革的重大試驗。顯然，雄安新區的戰略定位決定了雄安新區的規劃建設需要規避傳統城市發展模式的慣性思維，謹防傳統等級化城市體制，以及由此因金融地產資本的擴張對雄安新區規劃建設的擾動。

（三）面臨市場培育、要素支付和制度創新成本的壓力

雄安新區在貿易節點和腹地市場上沒有深圳特區和浦東新區設立初期的優勢。雖然深圳特區和浦東新區為雄安新區的建設提供了可以借鑒的經驗，但是與深圳和浦東不同，雄安新區不是貿易口岸，沒有通過貿易中心來培育和發展相關產業和市場的條件和優勢。在這種情況下，如果單純依靠市場的作用力來培育和發展貿易節點和區域市場，成本很高，且尚需一定的時間。

將雄安新區建設成為創新驅動引領示范區，需要匯集高端產業、人才、服務，需要創造高端生產、生活環境，需要具有創新的發展理念。目前雄安新區缺乏支撐創新驅動發展的高端產業、人才、服務、環境和理念，以及匯集這些創新要素的基礎。不同于深圳特區和浦東新區設立初期，雄安新區建設的各種要素成本上漲、地價增長、能源和商品價格走高。雄安新區肩負著我國城市發展、經濟和行政體制改革創新的使命，體制和制度創新是雄安新區戰略目標實現的核心。另外，一項新制度的制定到完全發揮作用需要時間，所以除了考慮制度制定本身的成本外，還要考慮制度制定到制度發揮作用期間的交易成本和“貼現成本”。

三、加快推進雄安新區建設的新思維、新舉措

（一）借鑒深圳特區和浦東新區成功經驗，探索雄安新區發展的新路子

國家綜合配套改革試驗區、國家級經濟技術開發區、國家新區、自貿區、經濟特區的建設發展為雄安新區建設提供了經驗借鑒、問題規避和解決思路。深圳特區創造了城市發展的奇跡，一是受惠于特區開放政策，背靠香港資源；二是受惠于歐美發達國家制造業的空間轉移。浦東新區有面對太平洋、面向全世界的區位優勢，且正處于經濟發展的中高速騰飛階段。深圳特區和浦東新區的成功表明，新區建設發展必然要有一個強大的驅動中心和腹地，同時要順應全球經濟發展趨勢。雄安新區沒有深圳特區和浦東新區設立之時所擁有的強大驅動中心和腹地經濟，且經濟發展正處于新常態，全球經濟加速轉型和重構。加快推進雄安新區建設，關鍵在于推進新一輪的改革，探索人口經濟密集地區優化開發新模式，堅持先謀后動、規劃引領、整體打造、分步實施建設模式，走承接非首都功能疏解“輸血型”路徑與區域自我成長“造血型”路徑并重的雙引擎發展模式。

（二）優化城市空間結構，做好城市功能分區

設立雄安新區及建設通州北京副中心是調整京津冀城市空間結構的重大舉措。隨著城市發展階段和環境的演變，我國特大、超大城市發展動力逐漸由以向心集聚為主導向以離心擴散為主導演變，由單中心向雙中心、多中心漂移。目前，城市中心漂移主要還是通過政府政策作用力的推動，市場力和社會力隨政府力量而跟進。河北省經濟社會發展相對落后，優化京津冀城市空間布局，打造京津冀世界級城市群，光依靠市場的力量不夠，還需要利用政府和市場雙向力量帶上去。雄安新區建設是一項復雜的系統性工程，應分階段推進。

雄安新區作為京津冀的腹地，也是未來河北省新的經濟增長極，建設雄安新區要加強與京津及河北其他地區的合作，做好城市功能分區《北京城市總體規劃（2016-2030年）》，將北京城市空間結構定位為“一核一主一副、兩軸多點一區”，改變了原有的單中心聚集，放棄了“攤大餅”城市發展模式，將雄安新區納入北京城市空間格局。為此，應認真做好區域規劃研究、土地和房地產管控，用先進的理念和國際一流的水準規劃、設計、建設，積極探索與現行體制協調、聯動，實現新區城市空間的優化。

（三）夯實雄安新區建設基礎，培育內生增長動力

雄安新區與京津地區經濟社會發展差距顯著，存在基礎設施、公共服務和制度創新等主要制約因素?；A設施是區域經濟發展的基礎，建設雄安新區首先要加快推進基礎設施建設。由于基礎設施建設對資金需求的規模巨大，所以雄安新區早期基礎設施建設需要更多的國有企業投入和社會資本的參與，這更有利于集中調動各類資源，加快投入與建設進程。

雄安新區的教育、科技、文化、醫療、衛生等高質量公共服務資源稀缺，供給能力不足，其中教育和醫療方面表現更為突出，是建設雄安新區的一大制約因素。為此，建設雄安新區要將公共服務，尤其是以教育和醫療為主導的公共服務列為優先發展目標，通過城際交通建設把京津地區教育和醫療資源疏解到雄安新區。

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