綠色理念下揚州市河長制實施情況調查報告

蔣雯曄 華星妍 金琦 賈祎欣

【摘 要】十八大以來，黨中央提出了“創新”、“協調”、“綠色”、“開放”、“共享”五大發展理念，而“河長制”的推行是貫徹“綠色”發展理念的重要舉措?！昂娱L制”實施幾年來，凈化了各地水資源及河流湖泊的環境，提高了人們的環境保護意識，從長遠意義看，它對于地區及整個國家的經濟發展和生態保護極為重要。本課題主要針對新時代河長制在綠色發展理念下在揚州市邗江區的實施情況進行研究，對于改善這一地區河長制實施情況，探究適應綠色發展理念的，可以普遍推廣的河長制實施辦法等都有重大的意義。本課題將在實地調研與文獻整理的基礎上，認真分析河長制實施的時代背景、在揚州市邗江區的實施現狀，探索出現問題的原因并尋求解決方案，最后力圖尋找到一條適應新時代綠色發展的河長制實踐的普遍規律。

【關鍵詞】綠色發展；河長制；揚州；生態建設

一、調研背景

水是人類發展的生命之源，而我國河水湖泊眾多，水系交錯縱橫，所以如何治理好這些資源，同時合理的利用水資源來推動當地的經濟以及生態文明建設，顯得尤為重要。

最近近年來，全國各地積極響應政府號召，全面開展河長制的管理方法，各地水源有了明顯的改善，生態文明的建設都有了長足的進步。

（一）自然背景

1、我國地貌走向由西向東逐漸變低，且地形復雜，這導致我國水系多樣，水資源廣泛分布在全國各地，水資源跨行政區分部成為常態。長江干流分部了我國11個地區，支流途徑了8個地區，總計遍布我國19個地區。

2、水資源的擴散性，水自高向低流動，這種特性導致水資源受到污染后會迅速擴散，2005年的松花江水污染事件就是如此。而湖泊這種相對封閉的水資源污染則會在整個湖泊蔓延，并對下游產生一定的影響，江蘇太湖藍藻爆發就屬于此種污染。

3、近些年來，個別地方的政府一味的追求經濟上的飛速發展，忽略了河流的保護工作，這導致了很多河流干涸，個別水質受到了極為嚴重的影響，讓人們的生活受到了很大的困擾，所以，如何全面推廣河長制的實施方法已經迫在眉睫。

（二）中共治理理念

1、十八大召開以來，黨中央、國務院高度重視綠色經濟的發展任務。習近平總書記反復強調，河川之危、水源之危是生存環境之危、民族存續之危，要大力發展水資源的管理工作，以及保護意識，從而全面建成小康社會、實現中華民族永續發展的戰略高度，重視解決好水安全問題。[1]

2、同時，十九大的報告中也反復強調了，當今的經濟文明建設，必須要堅持人與自然和諧共處的原則。建設生態文明是當今乃至以后每一代人都應該全力躬行的偉大工作，同時綠水青山就是金山銀山這一治理理念應該深入每一位管理者的心里。各級政府應該統一治理當地的河水湖泊，嚴格按照黨中央的指示，制定出一系列符合當地生態環境的治理方法，并嚴格實施。

二、調研基本情況

（一）研究目的

面對日益嚴重的環境壓力，與此同時，隨著人們環保意識的不斷增強，社會的發展逐漸從只注重經濟提升轉變成為了綠色經濟發展。著力于解決水資源問題的“河長制”推行十幾年來，它究竟起了哪些作用，它是否很好的解決了人民的實際問題促進國家的長遠發展，同時它又存在哪些問題，這些都是值得我們關注的。

因此，本次調研的主要目的是為了了解揚州邗江區河長制的實施現狀，調查十九大以來對于五大發展理念中“綠色”發展理念在邗江區基層人民中的發展情況，通過了解的相關資料以及實際情況深入了解河長制的不足以及需要完善之處并嘗試提出合適的解決方案。

（二）調研方法

1、文獻綜述法

實踐調研過程中，在揚州市圖書館查閱有關“河長制”以及“綠色發展”理念的書籍資料，做好資料整理工作。同時，利用中國知網檢索相關學術論文，對已有關于“河長制”研究的理論作進一步了解，并就當前有關“河長制”研究的學術成果進行評析以供借鑒；

2、問卷調查法

把要了解的有關群眾對“河長制”和“綠色發展”理念的問題設計成問卷，通過發放紙質問卷以及網上問卷，用這種控制式的測量對所研究的問題進行度量，便于掌握所要研究的問題。

3、觀察法

通過對調研目標的實地觀察，從中搜集“河長制”實施情況的資料。在實踐調研中，我們實地觀察了寶帶河，新城河，荷花池，二道河等一些河流，觀察了這些河流的治理情況。

4、以小見大法

根據對揚州市邗江區的一部分河流的實地調研以及對相關“河長制”負責人的訪談獲得的第一手的資料，從局部問題出發，通過資料整理和組內討論，概括總結出揚州市邗江區河長制實施過程中對綠色發展理念仍然存在一些問題。并力爭總結推導出揚州市可能出現的共性問題。

（三）調研過程

在調研前期，我們小組成員在揚州市圖書館查閱有關“河長制”和“綠色發展”理念有關資料。首先，我們將所有有關的書籍、知網文章以及相關資訊都集中起來；其次，我們對這些資料進行大致瀏覽并篩選出與我們調研主題相關聯的內容進行重點整理，這其中就包括了“河長制”的發展歷程、“河長制”的運行機制、“河長制”實施以來取得的成效以及目前存在的問題、“綠色發展”理念的提出和豐富發展……這些文獻資料的搜集整理工作，為我們的實踐調研活動的進行打下了基礎。

根據這些資料我們理清思路，決定接下的實踐活動從問卷調查以及實地考察兩方面進行。問卷調查我們可以從網絡問卷以及現實發放問卷這兩方面同時進行，這有利于我們比較全面的了解人們對于“綠色發展”理念的了解程度還有對于“河長制”實施的態度看法。所以，接下來另一方面，是進行實地考察。在進行實地考察的過程中，我們選擇了幾條揚州市邗江區的幾條河流進行考察。與此同時，我們也走訪了揚州市邗江區水利局河長制辦公室。在調研最后時期，我們整合了前期的資料還有問卷調查的結果以及實地考察的收獲，對這個課題進行總結探討，撰寫報告。

三、調研結果

“河長制”的推行是貫徹“綠色”發展理念的重要舉措。河長制的運行主要是通過在河流的各個區域設立各級河長，層層收集整理資料再反饋給社區級的河長進行管理的一個過程。[2]

經過調查，我們總結出以下河長制的幾大關鍵點。

1、實施河長制最重要，也是最難在實際行動中真正實施的，就是“河岸同治”。河流治理不應該也不可能僅限于對河流的治理，“河岸同治”很好地概括了河長制治理的要點和難點。以河流污染為例，想要治本的話必須要控源截污，這是必須要做的第一個工作，只有減少新污染的產生才能還我們一個山清水秀。就目前而言，相關部門已經對發現的工廠污水排放、居民生活垃圾、河流漂浮物聚集河段定期檢查并通報審核結果，并且不斷更新新的污水排放標準。與此同時，政府也對岸上水源附近的工廠、居民進行環境教育，出臺生態政策規劃，進行綠色文化的宣傳。居民們已經能夠對身邊河流中的污染有了一定的警覺，不再對河流的污染袖手旁觀。只有“河岸同治”，只有在人民意識中樹立“河岸同治”的觀點，才能真正完成治理河湖的目的。[3]

這幾年來，邗江區區委，積極響應政府的綠色發展理念，著手于河長制的落實工作，從完善體制，到優化河長制管理，合理進行河長工作，為老百姓提供了很多優質生態產品。作為揚州市河流治理的重點區域，邗江區的河長經驗十足。

針對瓜洲水源地區域環境問題，邗江區的整治步伐不斷加快，先后拆除了位于一級保護區的木屋、養殖漁棚，移除了20余輛露營房車，并拆除了相關設備、設施。同時，加強與海事部門溝通協調，將位于一級保護區內的海事碼頭遷至瓜洲汽渡下游1000米處，及時關停了觀光碼頭。同時，為推動江淮生態大走廊生態環境修復、改善邵伯湖水質，沿湖村根據上級黨委政府的部署要求，確立了“三年任務、兩年完成”的工作目標，堅持掛圖作戰，靠前指揮，扎實推進。

2018年，邗江區將持續推進退養還湖工程，確保年內持證養殖減少6600畝。同時，邗江區對所有流入邵伯湖、大運河、長江的河流組織實施截污控污、生態修復工程，嚴格控制入湖排放量，到2018年底主要入湖河流水質已經不低于Ⅳ類水標準。

雖然河岸同治在一些細小的方面還有著不足，在一些角落還有管理不足的地方，但是邗江區的河長們已經能夠在管理區域熟練地進行工作，和各級河長進行交流合作，相信在將來，河岸同治會成為邗江區河流治理邁進的一大步。

2、政府保證有足夠的資金投，河長制的實施不僅需要大量的人力來完成，也需要足夠的資金保障，邗江區政府制定了一系列相關政策方法，明確了資金的來源以及用途，減少了不規范使用資金的途徑，將資金的使用規范化，建立了以區財政投入為主，以鎮級投入為輔的水環境整治和河道管護經費保障機制。

邗江區政府在保證充足的資金投入時，還對資金的用途進行監管和透明化。資金作為保證河長制實施的第一道保障，不能簡單地發下去就了事。河長制辦公室備有完備的資金流動記錄，完備的資金流動紀錄要能夠體現資金的來源，資金使用的多少，資金使用的方向等，這不僅是為了保證資金的充分使用，更是為了對下一步的河湖治理指出正確方向。

3、為實現河長制的河“長治”必須要有完善的責任監督機制，要把河長們相互監督，河長工作透明化，上級監督等途徑作為責任監督的合理手段。在這個方面，邗江區委、區政府將水環境整治和河道長效管護納入鎮級績效綜合考核和農業農村專項考核。水環境整治工作實行區長掛圖作戰模式進行督辦，確保每周有情況匯報、每月有工程進展。

“河長制”不僅僅是邗江區全面推進“強富美高”新邗江建設的工作重點，同時也是積極響應政府號召的的綠色發展理念的重要舉措。今后，邗江區將堅持以持續改善城鄉水環境質量和不斷提高河道管護成效為重點，做優、做實、做長“清水活水”和“水美邗江”工程，努力打造綠色水生態文明建設的先行區。

四、存在問題

2010年，揚州市開始在市區推行重點河道河長制管理。自2013年全面推行河長制以來，河流污染情況有了很大的改善，但經過進一步的調查我們也發現了以下幾點的不足之處：

河湖水域岸線和水利工程治理分權分不明確，處于交叉地帶的河流流域難以得到合理治理。同時這些難以劃界的區域影響著周邊一大片河流，在執法管理難度大的情況下，河流更加得不到合理的治理。而在已經確認管理權限的部分，很多土地也被周圍群眾用來耕種或者違規建造房屋。這些土地不付出一定補償金又很難收回，對水利部門造成了很大壓力，也對河流治理產生不小的難度。[5]

跨區域河流管理缺乏協調配合，管理難度較高。揚州市河湖眾多，其中較多的是跨境的中小河流。其中河長的管理職責以區域劃分，因此左右河流常常分屬不同的河長來管理，從而形成了管理標準的不同。[6]在這樣的情況下，整條河流的治理方向很少能夠統一，上下游污染也不能同時兼顧?！昂娱L制”劃分相應的義務，相關人員相應地行使權力，但管理標準的不統一甚至混亂的現狀，會使管理人員容易陷入人員調配不清，職責不明的尷尬處境。

在河長制市級辦公室專業人員不足尤為明顯。對于河流眾多，河流污染情況繁雜的揚州市來說，地方政府和社會組織的合作尤為不足，需要更多的專業人才滿足河長制辦公室的人員調配，才能制定出符合河湖實際的綜合治理方案，才能夠在實現正常運轉的基礎上為今后的治理作出貢獻。[7]

河長制在環境治理方面依然存在局限性。中國環境保護有法不依執法不嚴的重要原因是公眾參與度過少。要想公開公正透明地實現河長制的作用， 需要管理程序的公平，也需要群眾人民的積極響應和參與。這也是需要人們樹立“人人都是治污者”的原因。[8]在政府主導之下，河長制取得了有效作用。但在對揚州市河長制實施狀況進行調查的過程中，調查顯示，群眾對河長制，環境治理以及綠色發展等方面知之甚少。首先，調查者通過制作問卷的方式來調查群眾對于河長制的了解。為了使被調查者的年齡，職業，學歷分布在不同層次，調查者選取了人流量較大的地點，并盡量擴大調查對象的范圍。在整理調查問卷后，結果反映出，無論是哪種職業，哪種群體，乃至于學生，都對河長制的了解較少。群眾是參與者，也是問題解決中重要的一環。他們對河湖的保護是河長制實施的基礎，只有基層進行正確的信息，市河長辦才能作出正確的規劃。河長制只有讓民眾真正參與進來才能夠發揮最大的活力。從中可以看出，國家對河長制的重視和人們對于河長制知識的缺乏是相矛盾的，怎樣讓居民了解河長制，了解河長的職業和義務，需要進一步的措施。

五、解決建議

通過一系列的實地考察、對民眾采訪以及揚州市相關部門的走訪調查我們總結出了以下幾點建議，旨在通過以下幾點建議以及建議的落實使得邗江乃至揚州及全國的河長制工作能夠更好，更高效的進行。

（一）強化認識，進一步完善長效機制

1、理順河長制責任體系，河湖庫方面的治理對地方經濟發展有著重要的意義，因此政府部門應該配合鎮、村兩級河長加強河長制在民眾中的宣傳力度，由上至下一級監督管理一級。按照河流劃分，自上而下構建流域總河長負總責、水利部門牽頭負責、流域上下游河長分段負責、各責任部門共同參與的綜合管理體制。

2、提高社會民眾的意識，進一步加大社會輿論的宣傳。我國當前“河長制”建設主要依靠政府內部進行改革，社會力量并未參與其中。要全面推進“河長制”，若缺少公眾的支持，政府的工作難度提高，造成行政資源的浪費；另一方面政府的行為沒有公眾監督，容易使得行政權力被濫用或懶政，損害環境利益。因此，全面推進“河長制”，需要社會參與，讓社會成員加入到水環境保護的建設里來。[9]在社會民眾參與方面，需要充分的利用好各類媒體做好宣傳，大力推廣河湖庫保護工作的的重大意義，形成全民關注水環境治理的氛圍；同時也要充分動員各類社會團體以及民間組織等力量積極參與到河湖庫的治理工作中，形成保護河湖庫人人參與的良好社會風氣。

（二）抓住關鍵，進一步加快重點工作

一方面政府部門應該加強相關河長制的建設。各地的相關部門應該積極配合，各個職能部門以及項目責任單位要牢牢把項目抓在手中，制定一層層的項目完成計劃。另一方面是要加大治理力度以及解決突出問題的效率。各級部門按照制定的“一河一策”方案，統籌進度，加快推進，同時應該加強河道、沿岸管理，對河湖庫進行清雜管護，及時拆除河道阻止阻礙泄洪的漁網以及水面垃圾和漂浮物。同時政府應該安排專門人員對河流進行監管、巡查，及時發現問題并盡早處理。

（三）落實責任，進一步加強領導組織

各部門要堅持統一領導，自覺配合工作，主動承擔責任。同時還要落實河長制實施的相關經費問題，保證對水資源的保護以及相關項目的資金及時投入，形成長效，穩定的河湖庫管理保護投入機制。最后需要清晰各部門的權責，健全管理隊伍，也強化激勵機制，使各部門更嚴格的要求自身進行河長制工作。

（四）嚴格監督，進一步進行檢查和考核

政府應該出臺專門的河長制監督制度，并安排專門的人員進行考察，對于考察中發現的問題進行分項整理，同時要求各級河長針對本流域的問題，進行進一步的考察，并制定出相關的解決措施。同時應該及時反饋問題解決進度。同時對由于相關責任人的疏忽而造成生態環境損害的，嚴格按照有關規定追究責任?？山⒚耖g河長，因為民間河長大多就住在河邊，生活在河邊，對河道的關心、關注及愛護程度更加高一點。民間河長能在第一時間發現問題，并積極的參與到解決問題中來，從而提高了群眾的參與度與認識度，也更加貼近民眾，可以更好的走進民眾，接受民眾的監督。

（五）拓寬渠道，進一步提高效率和效益

首先，打造“互聯網+”河長制平臺，通過互聯網平臺以及手機平臺如微信微博等介紹或展示河長制工作進程，例如主動開發河長APP、微信公眾號等形式，在告示牌上添置二維碼，方便群眾通過手機掃碼的方式了解更多關于“河長制”工作的內容，也可以通過掃碼舉報相關的違法行為，更社會民眾便捷愉快的加入河湖的管理。

（六）加強合作，進一步優化河湖管理保護

社會各階層各職業都可加入其中進一步保護河道湖泊。首先公安部門可進行分級分段設立河道警長，對河長制工作進行護航，促進河湖管理保護的長效化和規范化；聘請村民擔任村級綜合管理員，兼顧河、林、路等管理職責，統一管理主體，統一工作標準，統一考核機制，統一財政資金，真正發揮群眾在河道治理、鄉村治理中的主體作用，提升管護成效[10]；也可多與在校大學生進行合作交流，尤其是相關專業在校學生，組織與河長制相關的活動，在豐富大學生在?；顒拥耐瑫r也給河長制的運行灌輸了新鮮的血液，在交流中增強河長制的創新。

推廣“河長制”是實現邗江區全面推進“強富美高”新邗江建設的工作重點，同時也是響應國家推行“綠色理念”的重要舉措。貫徹落實河長制，保護水資源，促進可持續發展，今后的邗江區必將堅持以持續改善城鄉水環境質量和不斷提高河道管護成效為重點，努力打造生態文明建設，成為積極響應綠色發展的先行區。

六、調研總結

我國作為水資源較為豐富的國家之一，水資源卻又面臨著地區分布不均、人均占有量較低、污染嚴重等問題。南水北調工程的開展一定程度上緩解了其空間分布不均的狀況。人均水資源占有量的提升則需要長期的規劃和努力。因此，水污染治理成為當前水資源保護的重中之重。在這一背景下，河長制登上了歷史舞臺。江蘇無錫為治理太湖，最先推行河長制，隨后在江蘇省、全國鋪開。河長制的推行使得每一條河流有“長”可依。治河責任更加明確，治理措施更富效率。五大發展理念提出后，在綠色發展理念的指導下，在習總書記“綠水青山就是金山銀山”的倡議下，河長制進入了細化推進階段。在這一階段中，治河工程取得了顯著成果，但確實也暴露出一些問題?；谶@一情況，結合揚州市較早開展河長制的實際情況，我們小組以揚州市邗江區為研究視閾開展了調研。

邗江區政府大力響應國家的號召，較早就推行了河長制，投入充足的資金，基本建立了完善的責任監督機制，使河長制的施行更加透明化。河岸同治工作穩步推進，努力向著水清岸綠的目標邁進。與此同時，針對在河長制深入推進階段出現的各種問題，我們小組也提出了具體的具有可行性的建議。

在調研過程中，除了總結邗江區治河成功經驗、梳理存在的問題并提出可行性建議，我們小組在深入調查中還有了更深層次的體會：

首先是河長制的推行不單單只是治理河道，與漁民等特殊群體利益相關，甚至與普通民眾生活息息相關。在我們調查過程中，遇到過一位環衛工人，她用質樸的語言向我們描述了河長制推行后她的直觀感受：因為河長制的推行，她在清掃衛生時再也不聞到附近河流淤塞傳出的臭味，工作心情效率也得到了提升。這樣一件小事已經充分反映了河長制每一個人息息相關，它離大眾并不遙遠，絕大多數人自覺不自覺地受到它的影響。

基于這一認識，我們小組認為河長制要想發揮出最大作用，除了政府的領導職能，還要充分宣傳，廣泛發動群眾，使民眾真切地感受到治河的重要性而投入到河長制建設中去。站在廣大人民的立場上，河長制的推行必定事半功倍。

最后是揚州市政府在推行河長制過程中，要把握個性與共性的統一，在借鑒先行者如無錫成功經驗的同時，結合揚州市實際情況。每一條河流都是有生命的，揚州市政府可以結合每一條河流的具體情況，私人訂制“個性化”治河方案，推行具有“揚州特色”的河長制實施模式。后期取得重大成果后，可總結出河長制實施“揚州經驗”，供其他地區借鑒，為中國治河事業的成功貢獻力量。

【參考文獻】

[1]陳雷，《落實綠色發展理念全面推廣河長制管理方式》，2017年02期.ISSN，1005-4774

[2]《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》 ，2017—02—21

[3]揚州水利，《關于全面推行河長制的意見》，政策解讀 ，2017—12—05

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[5]李強，《河長制視域下環境分權的減排效應研究.產業經濟研究》，2018年03期.ISSN：1671-9301.中文核心期刊

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[7]田家華、吳銥達、曾偉，《中國行政管理.河流環境治理中地方政府與社會組織合作模式探析》，2018年11期.ISSN：1006-0863，核心期刊

[8]史玉成，《流域水環境治理“河長制”模式的規范建構——基于法律和政治系統的雙重視角》，現代法學，2018年06期.ISSN：1001-2397，中文核心期刊

[9]龔仲穎、肖隱瓊，法治化背景下“河長制”的實踐探究，2018年09月（下），法制博覽

[10]市委統戰部，關于進一步推進落實河長制的建議，2018-07-16