農村養老保險實施現狀、問題及對策研究

張珺茹 徐榮磊 趙馳

【摘 要】近年來，由于農村人口眾多，隨著人口老齡化的不斷加劇，農村養老問題受到越來越多的關注。本文以鎮江市下蜀鎮為例，旨在分析我國農村居民的養老現狀、現行農村養老保險制度所存在的問題，以及農村衛生院和養老院的設施及服務現狀，并針對這些問題，結合國內外經驗，提出相應的對策及解決方法。

【關鍵詞】農村；養老保險；養老意識，對策建議

近年來，越來越多的國家開始出現人口老齡化的問題。根據國家統計局發布的數據，2016年我國60周歲及以上人口高達23086萬人，占總人口的16.7%；65周歲及以上人口高達15003萬人，占總人口的10.8%。我國老齡人口數和人口老齡化速度居全球之首。隨著中國人口老齡化的日益加重，人們也越來越關注養老問題。

我國從20世紀90年代初就開始探索實施社會養老保險制度（簡稱老農保），但當時的養老基金主要依靠農村居民個人繳納，財政沒有資金投入，無法有效解決農村居民的養老問題。針對老農保實施過程中的問題，從2009年起在全國范圍內開展了新型農村社會養老保險試點（簡稱新農保）?？捎捎谖覈L期存在的二元化經濟結構，導致了城鄉發展不平衡。相比于城鎮而言，農村地區人口老齡化速度更快，養老問題更為嚴峻。根據預測，到2050年農村65歲及以上老人的比例將達到32.7%。目前，我國已經實現了城鄉居民養老保險全覆蓋?？捎捎谖覈r村經濟水平滯后，農村社會養老保險制度十分不完善，我國農村養老保險仍存在著共濟性差、覆蓋面小、層次低、個人繳費水平低等問題。

新型農村社會養老保險制度推行以來，收到了國內外的廣泛關注。岳家聲、徐莎莎等人（2016）在《新型農村社會養老保險政策滿意度調研報告》中以遼寧省農村居民為研究對象，針對新型農村社會養老保險制度滿意度進行調查。最終通過調查分析得出，新型農村社會養老保險滿意度主要受對未來的預期、對政策及執行的認可度和對操作層面的認可度共三方面的影響。岳巖（2017）在《我國農村養老保險制度發展與完善——基于德國、日本的經驗》中，通過借鑒德國、日本農民的養老保險制度的優點，指出我國農村居民養老保險制度的不足。對完善我國農村養老保險制度提出對策建議。李琳（2018）在《我國農村養老保險運營機制研究》中通過對鞍山農村養老保險運營機制的研究，并充分結合國外經驗，討論適合中國農村發展的保險模式和不同地區的體系建設，并提出相應的解決措施和改進方法。相似的，戴穩勝（2015）在《農村城鎮化進程中解決農村養老問題研究》中，以農村城鎮化為大背景，提出了多渠道扶持家庭養老、探索家庭、社區與社會養老相結合的思想。而有的學者更是從農民工的角度出發，切實討論農民工群體如何跨越“半城鎮化”，如何更多更公平地分享改革發展成果（胡杰成，農民工養老保險現狀、問題與對策，2018）。由此可見，農村居民養老保險制度越來越受到人們的廣泛關注，隨著社會的發展，這成為了一個亟待破解的重要問題。

一、句容市下蜀鎮農村居民及農村養老保險概況

（一）句容市下蜀鎮農村居民概況

以鎮江市句容市下蜀鎮為例，下蜀鎮全鎮面積152平方公里，人口6.3萬人，下轄3個集鎮、2個社區、9個行政村。句容市是江蘇省鎮江市的一個縣級市，而下蜀鎮作為江蘇省重點鎮，是江蘇省句容市的唯一的沿江鎮，擁有3.75公里長的長江深水岸線。

據調查顯示，至2018年底，下蜀現有總人口35652人，60周歲以上老人10979人。老年補貼參保人數2799人，城鄉居民養老保險參保人數8552人，其中退休人數4476人，在職人員4076人。城鄉居民養老保險現參保費用為每人每年600元，財政補貼每人每年50元。低保、五保，殘疾二級以上人員由財政繳費，繳費標準為100/年。

1.農村老年居民人口數

2.農村居民的養老意識及觀念

通過對下蜀鎮居民的走訪調查，以調查問卷和訪談兩種方式相結合進行調查。下蜀鎮居民養老意識受“養兒防老”觀念，文化水平，經濟發展水平和現行養老保險制度四方面因素影響。

①傳統“養兒防老”觀念

從古至今，傳統“養兒防老”的觀念深入人心，所以大多數的農村居民仍然傾向于這種養老模式，認為老年之后的生活應該依靠自己的子女，“百善孝為先”，子女有責任、有義務完成對父母的贍養。下蜀鎮經濟相對欠發達，33%的居民為60周歲以上的老年人，其子女多在地市級城市打工。下蜀鎮的老年農村居民所居住的房子，大多為拆遷安置房，除去住房上的花銷，平時的生活費基本來自子女供養。據調查，68%的60歲以上的老年人口不止擁有一個子女，所以他們更傾向于傳統的家庭養老方式。

②文化水平

文化水平是影響農村居民養老意識的重要因素。文化水平較低的居民，傳統思想根深蒂固，并且無法在短時間內接受新事物。以養老為例，他們更愿意相信自己子女對自己履行的贍養義務，而不愿意通過養老保險的方式，解決今后的養老問題；而文化水平越高的人，受教育程度更高，會自覺關注最新的政策，并且具有獨立的判斷能力，面對新型的養老方式則會更加理性、更加容易接受。

③經濟發展水平

一個地區的經濟發展水平一定程度上決定了當地的文化水平和消費水平，進而影響了人們的養老意愿。經濟發展水平更高的地區，當地居民的消費能力相對較好。除了日常開銷之外，人們會更愿意將資金投入到醫療保險、養老保險上，經濟能力更強的居民甚至會購買商業保險。而經濟發展水平落后的地區，人們的消費能力較差，大部分或全部收入都用于日常生活，對社會保障缺乏最基礎的認知，這時就只能依靠政府幫助以及子女供養。

④養老保險

我國自2009年以來，在全國范圍內開展了新型農村社會養老保險試點。但由于我國長期存在的二元化經濟結構，導致了城鄉發展不平衡。相比于城鎮而言，農村地區人口老齡化速度更快，養老問題更為嚴峻。新型農村養老保險是保障農村居民老年基本生活的社會養老保險制度，是社會保障的主要形式之一。不同居民的養老意愿與要求不同，而養老保險制度的狀況很大程度上影響了農村居民的參保意愿。所以當前農村養老保險存在的籌資水平較低、無法實現保障基本生活目標等問題直接影響了農村居民對養老保險的選擇。

（二）句容市下蜀鎮農村養老保險運營概況

據調查，下蜀鎮居民養老保險由政府財政支持、村集體幫助和個人繳費三方面組成。至2018年，參保費用為每人每年600元，財政補貼每人每年50元。除此之外，低保、五保，殘疾二級以上人員由財政繳費，繳費標準為100元/年。

（三）農村衛生院和養老院現狀

通過在下蜀鎮的實地調查得知，下蜀鎮現有一家衛生院和一家養老院。衛生院位于下蜀鎮中心，交通方便，現有員工128人。下蜀鎮養老院共有床位50張，收費為500-1000不等。下蜀鎮中心衛生院與下蜀鎮養老院經常開展志愿活動。下蜀鎮中心衛生院的志愿者們會為老人們開展健康知識講座和義診活動，定期為老人們做健康檢查并建立個人檔案，對需要隨診的老人定期上門服務，進而形成家庭醫生管理服務。通過這種方式不僅為下蜀鎮養老院的老人們提供了健康醫療保障，更是為出行不便的老人們解決了就醫難題。

二、農村養老保險運營存在的問題

（一）當前養老保險共濟性差，覆蓋面小，層次低

當前基本養老保險共濟性不足，擴大了群體間、地區間初次分配的差距。同時，過大的個人賬戶比例會削弱養老保險的共濟性。而養老保險的覆蓋范圍與共濟和制度的可持續性是密不可分。但是當前農村養老保險的覆蓋面小，層次低，會制約其發揮社會保障功能，并且無法保障公平性。同時，在農村養老保險制度運行過程中一些政府官員缺乏積極性和主動性，缺乏準確到位的深度宣傳，所以文化水平較低的農村居民無法及時了解最新的制度，更不了解養老保險對自身的重要性，從而很大程度上影響了農村居民的參保積極性。此外，養老保險統籌層次低是養老保險問題的根源所在。

（二）養老保險存在基金缺口問題

在我國現行的農村養老保險制度中養老基金主要來自個人繳納，村集體補助以及政府補貼，用以保證農村居民養老保障的最低水平。但當前養老保險存在較大的基金缺口問題。鄉鎮在給予補助時，短缺的財政收入無法將大量資金投入到集體補助和政府補貼之中。除此之外，參保的部分農村居民收入較少，因此個人繳納方面的投入較少，進而加重了政府補貼和集體補助的壓力。并且農村養老保險的保障范圍有限，因病致貧的情況較容易發生。

（三）養老保險相關法律制度不完善

目前，我國關于農村養老保障方面的法律不夠完善，現存的法律法規缺乏針對農民養老保障的具體措施和方法。關于養老保險的籌集、使用和管理等各環節缺乏嚴格的監督機制，導致少數不規范、損害農民利益的行為得不到應有的管理和懲罰。同時，各級政府在農民養老保障方面的權責劃分不夠明晰，最后傷害的還是農民。農民最基本的權益受損，自然無法提高其參保的積極性。

三、解決措施及建議

（一）提高農村居民養老意識，加大養老保險覆蓋率。

我國農村居民養老意識受傳統“養兒防老”觀念、文化水平、經濟發展水平和養老保險制度四方面因素的影響。以下蜀鎮為例，據調查顯示，大約54%的老年居民更愿意選擇依靠子女養老、度過晚年，他們對于養老保險的認知還很欠缺。要解決這一問題就要從根本上加強農村居民的養老意識。當地政府要深入了解最新制度政策，并加大宣傳力度?？梢酝ㄟ^在鄉鎮開辦宣講會，設立專門的養老保險信息咨詢點，對咨詢人員進行專業的培訓。對于行動不便的老人可以安排專人上門進行一對一的咨詢服務，并建立信息檔案，方便管理。運用這些方法讓農村居民真正參與其中，充分了解之后才會產生興趣。農村居民的養老意識提高了，參保興趣也隨之提升。從根本上改變農村居民的傳統觀念，不僅可以為自己今后的老年生活提供一份保障，也可以一定程度地減輕子女的負擔。

另外，針對共濟性差的問題，最主要的解決方法就是擴大養老保險的覆蓋范圍，有限的養老保險覆蓋面會影響養老保險發揮社會保障功能，同時會導致不公平現象的發生。因此擴大養老保險的覆蓋范圍會更有利于共濟和制度可持續性。

（二）彌補養老保險的資金缺口問題

首先，以加大資金投入的方式，確保政府對農村養老保險制度的投入。各級政府職責明晰，嚴格管理資金的籌集與分配，杜絕不規范的行為發生。適當提高基礎養老金補助標準，加大政府資金投入。其次可以為居民提供不同檔次的繳費標準，并提出多繳多得的激勵機制，鼓勵農村居民在條件允許的前提下選擇更高檔次的養老保險，以此彌補養老保險的資金缺口。

（三）完善養老保險相關法律法規

針對農村的養老保障必須制定完備的法律法規，對政府和集體的行為進行監管，避免不合理、不規范行為的發生，并對損害農民利益的行為進行嚴懲，防止權力的濫用和誤用。其次對農村居民進行監督，避免不交、遲交保險費用的行為出現。農村養老保險制度需要擁有完備的法律法規，才能使其發揮最大的作用。通過建立完備的法律，保障養老保險制度公平有序的運行，從法律角度保障農村居民的根本權益，做到這真正的惠及于民。

四、小結

農村養老保險建立的根本目的是為了保障廣大農村居民的老年基本生活需要，本文基于對農村養老保險的實施現狀進行研究，以鎮江市下蜀鎮為例分析其目前存在的問題，并由小及大，提出適合全國推廣的對策及方法。在人口老齡化的大背景下，為農村居民提供更加合理、更加完善的養老保險制度，使其可以真正地惠及人民。

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