山東省農村土地流轉問題分析和優化思考

李曉夢

摘要：近年來，隨著社會經濟的發展和城鎮化進程的加快，土地作為基本的生產資料，流轉現象日益普遍，流轉模式不斷創新。從農村經濟長遠發展形勢來看，土地流轉已成為大勢所趨，但是在具體實施過程中出現了許多矛盾和問題，若不正視并解決，必將成為制約城鄉融合發展的影響因素。文章以農業大省——山東省為研究對象，通過對山東省農村土地流轉出現的流轉行為不規范，流轉規模小、時間短，流轉機制不健全和監督管理不到位等問題進行分析，借鑒日本土地流轉的成功經驗，結合鄉村振興戰略，提出山東省農村土地流轉優化建議，包括：建立健全相關法律制度，加強對違法違規行為的監督和處罰；加快土地流轉交易平臺搭建，積極培育規范化土地流轉市場；深入推進體制機制改革，完善土地流轉相關社會保障體系。

關鍵詞：土地流轉；鄉村振興；日本；山東省

農業農村農民問題是關系我國國計民生的根本性問題，其中土地問題一直是“三農”問題的核心。新中國成立以來，我國不斷探索和完善農村土地制度，致力于切實保障農民利益，調動其生產積極性，促進農業健康可持續發展。從廢除封建土地所有制，建立農民私有土地制度，到推行家庭聯產承包責任制，實現所有權和承包經營權“兩權分離”，再到建立農村土地承包經營權流轉機制，實行集體所有權、農戶承包權和土地經營權“三權分置”，我國已逐漸形成具有中國特色的農村土地制度，農村土地流轉的實踐探索也隨之發展。

近年來，隨著社會經濟的發展和城鎮化進程的加快，土地作為基本的生產資料，流轉現象日益普遍，流轉模式不斷創新，經營主體逐漸從過去單一的承包農戶向專業大戶、農民合作社、農業企業等多元化、多形式轉變。從農村經濟長遠發展形勢來看，土地流轉已成為大勢所趨，但是在具體實施過程中出現了諸如強迫流轉、擅自更改土地用途等問題，若不正視并解決這些問題，必將成為制約城鄉融合發展的影響因素。

山東省位于我國東部沿海地區，地理位置優越，自然資源豐富，是我國的農業大省。從泰山之巔到黃渤海之濱，從田間勞作到耕海牧漁，山東省涵蓋農、林、牧、漁等多種產業形式，具有一定的典型性和代表性。本文通過總結山東省農村土地流轉的現存問題，借鑒日本土地流轉成功經驗，提出山東省農村土地流轉優化建議，旨在以小窺大，為深化農村土地制度改革提供助力。

一、當前山東省農村土地流轉存在的主要問題

（一）流轉行為不規范，農民利益缺乏保障

近年來，山東省農村土地流轉工作一直走在全國前列，隨著土地制度改革，催生了農村綜合產權流轉交易市場和農村金融市場的發育。但是，由于部分農民法律意識淡薄或熟人之間礙于情面等原因，在土地流轉過程中，仍存在流轉雙方不遵循規定的程序進行交易，簽署手續不規范、條款不完備的書面協議等不規范的行為，從而導致農民流轉權益難以保障，流出戶流轉積極性降低，土地流轉進程緩慢。例如流轉雙方忽略了簽訂合同的重要性，只進行口頭協定，雙方利益均缺乏法律保障；或者即使簽訂了合同卻未對雙方的權利義務及違約責任進行明確規定，一旦出現糾紛無法追責。

（二）流轉規模小、時間短，流轉效益提升受阻

當前，山東省土地流轉方式已由早期的親戚鄰居間代耕代種向出租、轉包、股份合作等多元化方式演進。但是，由于農村地區尚未建立完善的社會保障制度，相較于一般性財產來說，土地對農民具有重要意義，很多農民仍把承包地看成是“活命田”和“保險田”。加之在農村土地流轉過程中，土地價格因地質地貌不同而有較大出入，通常是由流轉雙方協商決定，有的地區因流轉收益過低，造成部分農民產生即使是讓土地荒蕪，也不愿意將其流轉的思想，從而導致農村土地流轉比較零散，規模小、有效周期短，多在小戶之間進行，既阻礙農村土地流轉效益，又對農業集中化、規?；l展造成影響。

（三）流轉機制不健全，流轉信息渠道不暢

齊魯農村產權交易中心完成了在濰坊市的“市、縣、鎮（街）”三級交易服務體系建設，標志著山東省土地經營權流轉市場化交易平臺搭建工作取得階段性成果。但是縱觀全省，迄今為止仍未形成一個成熟、健全的土地流轉市場機制，各級政府缺少對流轉雙方需求的深入了解和相關配套體系的完善。從目前實際情況來看，山東省土地經營權流轉市場化的平臺剛剛起步，土地流轉信息不對稱、不通暢，未能實現全域網絡化管理；缺少中介組織和調節服務機構，引導、調節能力有限；并且價格形成機制不完善，沒有統一標準，導致農民對土地流轉價格存有質疑，由此導致農業規模經營面臨著自然和市場的雙重風險。

（四）監督管理不到位，土地收益缺乏保障

隨著現代農業的深入發展，農村土地流轉帶來的社會效益和經濟效益十分明顯，然而土地流轉過程中隨意改變流轉土地用途的問題也不容忽視。雖然我國土地用途管制制度中明確規定，土地流轉應當嚴格按照“產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理”的原則進行，但是由于土地管理部門、鄉鎮和村委會對土地用途的監督管理不到位，導致農村土地流轉的租種方隨意改變土地用途。例如，有一些地方借著土地承包經營權流轉的名義，打著發展休閑農業園區、觀光農業園區的幌子，規避我國土地管理法規要求，實際上是私自改變土地的農業用途，大搞房地產開發。此外，土地流轉周期短也會助長租種農戶的掠奪性生產經營，導致土地肥力難以得到保持，土地長久收益缺乏保障。

二、國外相關經驗借鑒——以日本為例

（一）日本土地流轉基本情況

日本位于亞洲東部、太平洋北部，國土面積37.8萬平方公里，人口約1.27億人，是一個高度發達但土地資源極度缺乏的國家，全日本只有12%的土地可以耕種，人均耕地面積為0.05公頃。在自然資源如此匱乏的狀況下，日本憑借著大力推動土地流轉，提高土地利用效率和農業增長率，實現了農業現代化發展。

日本土地流轉主要經歷了三個階段：

1945～1959年，建立自耕農體制，土地開始真正流轉。第二次世界大戰后，日本開始對土地制度進行改革。1946～1950年，日本政府采取強硬措施購買地主的土地轉賣給無地、少地的農戶，并規定國家可以進行土地買賣。通過土地改革，日本基本確立了自耕農體制，并且每個農戶的土地規模均在3公頃以內。1952年，通過制定《農地法》對農業用地的通途進行限制，鞏固土地改革成果，從此以后日本形成了以小規模家庭經營為特征的農業經營方式，土地所有權和使用權相結合。

1960～1980年，放寬對土地流轉管制，提倡集中連片經營。20世紀60年代以來，日本通過修改《農地法》和制定《農地利用增進事業法》、《農業經營基礎強化法》等法律，放開土地所有權限制，取消農戶占地最高限額規定，并增設“農業經營代理制度”、“農用土地信托事業”等新的制度，鼓勵農民將土地委托給從事農業的農事組合法人、有限公司或合作社代耕。1980年，日本政府通過頒布《農用地利用增進法》提倡以土地租佃為中心，促進土地經營權流動；組成農用地利用改善團體，促進農地的集中連片經營和共同基礎設施的建設。截至1980年，租賃農地達3萬公頃，比1970年增加了30多倍。

1990年至今，土地流轉向“認定農業生產者”集中。20世紀90年代，日本政府相繼制定實施《農業經營基礎強化促進法》和《新農業基本法》，進一步推動規?；洜I。2005年在《農促法》的框架下，開設了“特定法人出租事業”允許非農生產法人參與農地流轉，逐步放寬對農地權的限制。2009年，通過對《農地法》進行法律修訂，解決土地撂荒問題，促進土地集約利用，鼓勵企業通過土地租賃參與農業。

（二）日本土地流轉的成功經驗

1. 完善土地流轉制度，推進農地規模經營

日本人多地少，人地矛盾比較突出。日本政府通過對土地制度進行多次改革嘗試，促進了以土地租賃為主要形式的土地流動，改善了農村土地的規模結構和經營模式，使土地向種田大戶以及有限公司、合作社等機構集中，為土地規模經營提供了前提和條件。

2. 建立完善的中介服務機構，保障農村土地流轉

各級基層政府和農業組織共同合作成立“農業合作經濟組織”，承擔農村土地流轉中介功能，出租土地的農民從農業合作組織中獲得土地資金，既保障了農民出讓土地經營權的權益，又加強各級政府對土地整體情況的把握，對促進農村土地規?；洜I，進一步提高農村土地的使用效率起到積極作用。

3. 實施認定農業者制度，確保土地流轉方向

通過實施“認定農業者制度”，對那些在改善農業經營效率和擴大規模上有積極性的農業經營者進行選擇和認定，從專業能力、綜合素質、信用狀況、生產業績等多方面綜合考評，為其提供專業培訓和優惠政策，并對其目標計劃進行考評，以此促進土地流轉穩定持續，并且避免了流動方向的隨意性。

4. 實行土地用途管制，切實保護耕地

由于日本人多地狹，耕地資源極其緊缺，所以政府將保護耕地作為土地用途管制的首要目標。通過頒布《農地法》將農業用地依照質量、規模等綜合評價指標進行分類，并對其用途進行嚴格限制，切實保護農用地，確保實現土地價值的有效利用。

（三）日本土地流轉對山東省的啟示

基于上文對日本土地流轉基本情況和成功經驗的分析可知，在日本進行土地流轉的過程中，政府一直發揮積極主導作用，無論是宏觀層面上的政策制定，還是具體實施過程中對中介組織和農民的扶持和保障，以及土地流轉后對農業用地用途的監督管理，政府的角色都不容忽視。同樣，健全的法律制度和完善的土地流轉平臺搭建也非常重要，它們是土地流轉能夠有序進行的靠山和橋梁，使土地流轉無論是速度上還是效率上都得到了質的提高。

三、新形勢下對山東省農村土地流轉優化的建議

隨著我國進入全面建成小康社會的決勝階段，農村作為可大有作為的廣闊天地，迎來了重要的發展機遇。黨的十九大報告明確指出，實施鄉村振興戰略，“要鞏固和完善農村基本經濟制度，深化農村土地制度和集體產權制度改革，保障農民財產權益?！薄巴晟妻r業支持保護制度，發展多種形式適度規模經營，培育新型農業經營主體，健全農業社會化服務體系?！笨梢?，鄉村振興戰略為完善山東省土地流轉制度，優化土地資源配置，推動農業農村現代化指明了目標方向，也為促進經濟發展方式轉變，推動城鄉一體化發展提供了根本遵循。在此新形勢下，針對山東省土地流轉問題，借鑒日本成功經驗，提出優化建議如下。

（一）建立健全相關法律制度，加強對違法違規行為的監督和處罰

為了加快土地流轉推進土地集約化、規?；洜I，必須根據土地流轉實踐中碰到的各類問題和現實發展需要及時對相關法律法規進行完善，加緊修訂土地流轉相關法規和實施細則，并建立威懾機制、懲戒機制、援助機制、糾紛解決機制和對監管機構的監督機制。首先要落實“三權分置”要求，對土地流轉的規模、期限、方式以及中介資質、條件、權利義務關系作出細致要求，提高經營權的靈活性和穩定性；其次探索土地集體所有權、個人承包權的退出機制、補償機制和保障機制，讓農民享有自主選擇權；加強對土地流轉全過程的監管力度，強化事前審查力度和事中監督檢查，建立多元監督體系，減少土地流轉中違法違規行為；最后加大對侵害農民土地承包權、破壞耕地用途等違法違規行為的處罰力度，保證土地流轉市場健康有序發展。

（二）加快土地流轉交易平臺搭建，積極培育規范化土地流轉市場

要加快農村土地流轉進程，提高土地流轉效率，必須搭建公開、規范的土地流轉交易平臺，為租賃雙方提供政策咨詢、供求信息、價格評估、資質鑒別、合同簽訂等一系列服務，有效促進土地要素合理流動和優化配置。首先要建立多層次土地流轉交易平臺體系，自上而下促進土地流轉專業化、規范化；其次加強土地流轉交易平臺軟、硬件建設，為租賃雙方提供高質量、高效率的土地流轉服務；最后充分利用互聯網技術和大數據平臺，打通線上線下互聯互通，實現土地資源“零距離”流轉。

（三）深入推進體制機制改革，完善土地流轉相關社會保障體系

要促進土地長期穩定的向規模經營主體流轉，必須完善相關配套制度和保障體系，既要提高農村社會保障機制建設，解決農民流轉土地的后顧之憂，又要健全土地流轉的金融服務體制和激勵機制，為經營主體提供基礎性服務和保障。首先要加強對農民職業技能和創業能力的培訓，培育潛在新型農業經營主體；其次健全農村養老、醫療、教育、失業保險等社會保障體系，減少農民對土地“保障”功能的依賴；加快融資專業中介機構建設，為新型經營主體發展創造有利環境；最后提高對土地流轉相關專業項目的財政支持，要兼顧各類經營主體利益，形式多樣、競爭充分的經營主體與農戶個體并存發展的局面。

四、結語

習近平總書記強調，土地流轉和多種形式規模經營，是發展現代農業的必由之路，也是農村改革的基本方向。在土地流轉實踐過程中，只有充分發揮政府的主導作用，因地制宜、循序漸進，不斷完善土地流轉相關法律法規和社會保障體系，搭建規范、高效的交易平臺，才能促進農業機械化、規?；洜I和土地、資金、信息、管理、勞動力等生產要素的優化配置，從而真正激發農民農業生產積極性，提高農業產出效益和比較收益，實現農業農村經濟高質量發展。

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（作者單位：山東建筑大學）