地方政府執行力弱化的因素分析

袁鵬飛 周碧華

摘要：地方政府執行力的強弱直接影響著治理的效果，而行政職能履行的好壞又是衡量政府執行力強弱的一個重要標準。 地方政府在職能履行方面存在著執行的速度及力度缺乏、監督機制不健全、政務信息不透明等問題，往往目標是龍，結果是蟲。筆者分別從利 益視角、政治文化視角、執行主體能力視角、制度視角等分析了執行力弱化的成因，提出：制定合理的績效考評制度，樹立“以人為本”的環境政策執行理念，優化政策執行主體，綜合運用選擇性激勵機制等方法來解決地方政府執行力的弱化。

關鍵詞：地方政府；執行力弱化；原因分析；防治對策

中圖分類號：F20 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2019）01-0012-03

地方政府在環境政策的執行中發揮著越來越重要的作用且成效顯著，但地方政府在執行行政職能時也存在著一些問題，探其原因，地方政府執行力的弱化是其重要原因。黨的十九大報告明確提出：“提升政府的公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府”，該報告的目標包含了對地方政府執行力的明確要求。影響地方政府執行力的因素有很多，而行政職能履行的強弱就是其中一個重要因素。本文從地方政府部門行政職能履行的方面來探究地方政府的執行力，對提高地方政府執行力具有重要意義。

一、地方政府執行力弱化困境分析

地方政府執行力是地方政府執行的效能和能力，是地方政府貫徹執行黨和國家的路線、方針、政策以實現既定目標的實踐能力。[1]執行的效果是地方政府執行力的體現。根據地方政府各職能部門目前行政職能履行的現狀來研究政府的執行力是現實的依據，對于提升地方政府的執行力起到至關重要的作用。

河南省新鄉市環保局是新鄉市政府的行政部門之一，內部職責分工明確，但卻在職能履行過程中還是存在著一些影響執行力的問題。2015年6月河南省環保廳組織進行對全省已安裝自動監控系統的重點污染企業專項排查，在排查中發現新鄉市的河南世紀新峰水泥有限公司出現自動監控設施使用不正常的違法違規行為。經過省環保廳研究決定，把世紀新峰水泥有限公司的情況交由新鄉市環保局依法查辦，但很長時間過去后，新鄉市環保局依舊沒有上報，也沒有在環保局的官方網站公示查處的結果。同時，新鄉市在檢查中還發現了其他一系列環保問題，這些都是市環保局平時監管不力的體現。

在2015年6月的環保事件發生后，新鄉市環保局并沒有引以為戒，對上級要求的環境治理充分重視，又發生了接下來的事件。2016年7月新鄉市鳳泉區大塊鎮小塊村的東風造紙廠私下同當地村委會簽訂協議，用未經處理的造紙廢水澆灌農田，造紙廢水屬于污染非常嚴重的工業廢水，是不能澆灌農田的。據當地村民反映，由于東風造紙廠為當地帶來了可觀的經濟效益，地方政府睜一只眼，閉一只眼，沒有上報這種情況。在記者的走訪觀察中，也發現有群眾多次向市環保部門反映當地的造紙廢水污染問題，卻依然沒有得到有效解決，直到河南省的大河報把當地造紙廢水非法排放農田的問題公之于眾，各大網站也爭相報道，引起社會的廣泛關注后，有關部門領導才重視起來。據當地村民反映，類似工業污水隨意排放，灌溉農田的問題，并非個例，大塊村也有，只不過沒有被曝光罷了，這種不曝光不治理的現象應該引起有關環保部門的警示。

上述實例清晰地反映出地方政府在職能履行過程中出現執行力弱化的現實情況，主要表現在如下四個方面。

（一）衙門作風嚴重—執行“速度”緩慢

時效性是檢驗任何部門執行力強弱的標準之一。地方政府有些執行人員的門難進，臉難看，架子十足，對待群眾反映的事情能拖就拖，辦事效率低下。如果環保部門的職能能夠得到及時有效的發揮作用，就可以很快的解決民眾所關心的問題，也得到人民的認可。 從上述實例中發現：新鄉市環保局在職能履行過程中對于省環保廳交辦的對河南世紀新峰水泥有限公司的查處任務，沒有及時去處理，上報。在污水隨意排放事件中也沒有及時對群眾反映的問題予以重視，等到被各大新聞報道后才采取措施治理，產生了不良的社會影響。這樣，一方面會造成民眾對政府“為人民服務”的理念產生質疑；另一方面這種職能執行的低效率，勢必會影響到地方政府的治理效果。

（二）有法不依，有令不行—執行“力度”不夠

有法不依，有令不行，有些地方政府部門“官本位”思想嚴重，從局部利益出發，對不合意的就置若罔聞，不理不睬，上面批示時，就重視一陣子，隨后就冷下來，表現為執行打折扣，虎頭蛇尾。 新鄉市環保局部門內部分工明確，但對于群眾多次反應的問題卻依舊存在，沒有得到切實解決；地方明令禁止的污染問題得不到有力整治，大大降低了職能履行的實效。職能履行力度不全面、不到位，弱化了地方政府執行力的執行效果。

（三）天高皇帝遠—執行“行為”走樣

目前，對我國公共政策執行過程的監管相對不夠重視，主要側重于追懲性質的事后監督，這樣浪費大量的資源不說，直接導致了許多公共政策的執行不力，損害公眾的利益。法國著名社會學家孟德斯鳩認為：每個有權利的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人往往使用權力一直到遇有界限的地方才休止。[2]”監督機制不健全，為地方政府的消極行為或不作為提供了溫床。 新鄉市環保局在其職能履行過程中，對省環保廳要求的對重點污染企業依法依規查處并沒有做出及時的響應， 說明了政府職能部門履行過程中監督機制不夠健全，沒有督促其認真完成任務。因此，為了避免政策實施過程中走樣，弱化，必須對政策實施全過程進行實時監督，對提升政府的執行力有很大幫助。

（四）木不鉆不透—執行的“角度”不注意

角度即方法，就是政府職能部門在執行時要選擇好的方法。 比如：政府信息公開。政府信息公開是指國家行政機關根據法定程序和形式，主動將政府信息向社會公眾或依申請而向特定的個人或組織公開的制度。新鄉市環保局官方網站是社會公眾了解政府部門信息，了解相關問題進展情況的重要途徑，但新鄉市環保局在職能履行過程中，未按照省環保廳要求完成對企事業單位環境信息的公開， 造成了政務信息不透明，地方政府執行力的提升受到了阻礙。

二、地方政府執行力弱化成因解析

新鄉市環保局各部門職能履行過程中出現了執行力弱化的情況，產生了不良的社會影響。出現執行力弱化情況的原因是復雜多樣的，結合新鄉市環保局在職能履行過程中出現的種種問題，本研究主要從以下四個方面來分析出現執行困境的原因。

（一）從利益視角分析地方政府執行弱化成因

地方政府對上級指令的執行可以看作是地方政府為達成一定時期的目標所做的所有努力過程的總和。某一項指令能否有效執行達到預期的目標，在很大程度上取決于對指令的執行會對目標群體的既得利益或者預期利益造成怎樣的影響，而這種利益群體之間博弈將決定目標的最終結果。英國著名的經濟學家亞當·斯密提出的“經濟人”假設，認為人都是自利的，一切行為的目的都是為了最大限度的滿足自身的利益。[3]根據這一理論假設，政府部門的工作人員也具有“經濟人”的特征。新鄉市環保局對于上級移交的對污染企業的治理，出于地方政績考慮，與上級的指令進行博弈，造成了執行力的弱化。

（二）從政治文化視角分析地方政府執行弱化的成因

美國政治學家加布里埃爾·阿爾蒙德認為：“政治文化是一個民族在特定時期流行的一套政治態度、信仰和感情。這個政治文化是在該民族的歷史和當前的社會，經濟和政治活動進成中形成的。政治文化影響著各個擔任政治角色的行為，政治要求和他們對法律反應的態度?！盵4]正如阿爾蒙德所言：“無論新的法則在其制訂者看來是多么的合理，政府行政機構都會發現很難在短時間內沖破并克服傳統的社會規則?！盵5]改革開放以來，舊的政治文化仍頑固的以各種新面孔出現。政策執行者存在嚴重的官本位思想和人情意識，缺乏民主和法制意識。 新鄉市環保局受官本位思想和人情因素影響，對于上級的指令執行遲緩，才產生不佳的執行效果。

（三）從執行主體能力視角分析地方政府執行弱化的成因

執行主體的執行能力是執行成敗的關鍵，執行主體掌握著執行的資源、方法和手段。官本位意識逐漸演變為地方政府只對自己、小團體或親屬負責，而對人民利益不關心。為了謀取“仕途升遷”，熱衷于達標工程、形象工程、政績工程，甚至弄虛作假；即使是問題暴露，也想方設法的去隱瞞，而不是及時處理，問題發展進一步惡化，政策執行弱化也得不到有效的控制。[6]新鄉市環保局所關注的是與自己的烏紗帽相關的“政績”和“維穩”，對于與人民自身利益相關的環保事件，則采取一貫的哄、拖、推、壓等方式，產生不好的社會影響。

（四）從制度視角分析地方政府執行弱化的成因

如美國“憲法之父”麥迪遜所言：“如果人人都是天使，就不需要任何政府了；如果是天使統治人，就不需要對政府有任何內在的或外在的控制了。[7]”這就是著名的“麥迪遜命題”。從側面反映出制度建設的必要性。事例中充分說明了沒有明確的法規制度，政府就會出現“不作為，亂作為”的現象，公眾的合法權益易受到損害。無論是日常生活中的霧霾到對奧運藍、閱兵藍，兩會藍等的懷念，總結原因時，環保部門有沒有環保治理規范抑或按照環保法律治理，呈現出的結果是完全不同的。如果說能對環保處理前、中、后的速度和結果有一部完善的法律來規范，地方政府的執行力和公信力可以大大提升。

三、地方政府執行力增強對策

影響地方政府執行力出現弱化的因素繁雜多樣，提高政府的執行力任重而道遠。地方政府職能部門履行的效果與政府的執行力息息相關，提升職能履行的合法性和有效性可以有效抑制地方政府部門工作人員的“亂作為”和“不作為”現象。如果地方政府執行力弱化，不僅不能達到預期目標，還可能讓問題變得更加惡化。針對新鄉市環保局執行力弱化的成因分析，本研究主要從以下四個方面探討提升政府的執行力。

（一）制定科學合理的績效考評制度

政績考核指標體系的設置必須全面反映經濟、社會和人的全面發展情況。地方政府也不能做單純追求經濟增長的“經濟人政府”。制定績效考評制度時應將眼前和長遠目標，“顯項”和“潛項”指標有機結合起來，指引地方政府合理競爭和博弈。[8]以往對地方政府政績的考評中，習慣性的唯GDP論，這也給地方政府樹立了一個不好的行為導向。地方政府往往把發展經濟放在第一位，而忽略環境的發展。正如周黎安等提出的晉升錦標賽模式，認為在我國的集權式政治體制之下，經濟的增長是上級官員考核和提拔下級官員的依據，這種導向給下級官員帶來了強大的動力發展地方經濟以求換來政治上的升遷。因此制定科學合理的績效考評至關重要，并為考核暫時落后的個人和組織制定針對性的改善措施，提升他們職能履行的效果，以達到提高地方政府執行力的目的。

（二）樹立“以人為本”的環境政策執行理念

堅持“以人為本”，用科學的方法和原則來指導環境政策的執行，強調對人民的關心是地方政府環境政策執行的基本要求和根本目的，努力改變地方政府在環境執行方面的各種不足。 在執行環境政策的過程中，應把人民的利益作為政策執行的首要因素，尊重人民的尊嚴，維護人民的各項權益。只有這樣，才能在執行環境政策的過程中贏得人民的支持，最終實現環境政策的實施目標。

（三）優化政策執行主體

執行主體是政策落實、職能履行的核心。任何政策目標的實現與該部門執行人員的認真執行密不可分，因此提高執行人員的職業素質和個人素養是增強地方政府執行力的關鍵一環。首先，地方政府各職能部門的領導在執行力方面發揮著關鍵作用。[9]領導者在整個地方管理中起到過渡的作用，加強對各職能部門領導隊伍的建設對于實現政府的社會經濟發展目標起到很重要的作用。領導者本人在部門內部積極營造為民服務的氛圍并積極踐行服務人民的理念，有利于提升領導者本人以及內部人員為民服務的責任感。[10]其次，執行人員也要重視培養職業道德，加強自身建設。對于環境保護局各部門的工作人員，定期組織了解有關環境保護的最新法律法規，熟悉和模擬處理問題的過程，最大限度地發揮他們的潛力，促進地方政府的實施。

（四）綜合運用選擇性激勵機制

地方政府各部門人員由于受官本位思想的影響以及缺乏責任意識，作為一個集體在共同解決問題時，就出現一些人想要不勞而獲，選擇“搭便車”的行為。曼柯·奧爾遜在他的著作《集體行動的邏輯：公共利益和團體理》中提出了選擇性激勵機制，來解決不勞而獲或消極的“搭便車”行為。[11]選擇性激勵機制即面對同一工作，對于付出較少甚至不付出成本的人采取懲罰措施，對付出較多成本的那一部分人采取獎勵等激勵手段。對于業務水平低、為民服務意識差的工作人員，可以做出適度的懲罰，對于部門內部能夠積極有效解決人民群眾所關心的問題的那部分工作人員， 適當地運用激勵手段。 新鄉市環保局可以借鑒選擇性激勵機制來提升地方政府的執行力。

參考文獻：

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[責任編輯：龐 林]