中小城市交通綜合治理能力提升策略

張益邦，過秀成，張小輝，朱震軍，呂 方

(1.東南大學，江蘇南京211189；2.江蘇省城市規劃設計研究院，江蘇南京210036)

0 引言

2018年中國中小城市科學發展指數研究成果指出，截至2017年底中國中小城市直接影響和輻射的行政區域面積達934萬km2，占國土面積的97.3%；總人口達11.77 億人，占全國總人口的84.67%；經濟總量達70.24萬億元，占全國經濟總量的84.92%[1]。中小城市是中國經濟社會發展的重要支撐，是推動國民經濟發展的重要力量[2]?！秶倚滦统擎偦巹?2014—2020年)》也明確提出“把加快發展中小城市作為優化城鎮規模結構的主攻方向”，中小城市及縣域發展必須向更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的方向前進[3]。

黨的十九大報告中提出建設交通強國的目標。要建設交通強國，必須圍繞現代化社會經濟體系的要求，構建政府、市場、社會等多方共建共治共享的現代交通綜合治理體系，形成有利于推動交通高質量發展的體制機制、政策法規、治理標準、設施規劃建設、交通管理和能力評估等體系。

對中小城市交通發展的認知須從根本上轉變。在規劃思路上從解決簡單的工程問題轉向協商復雜的社會問題；在研究對象上從單一的機動車交通系統轉向考慮多種交通方式的綜合網絡；在空間層次上從以往單一的城市空間轉向思考市域、都市圈、城市群等多空間層次；在供需關系上從需求導向轉向雙向動態調控供給與需求；在技術手段上從工程可行性為主轉向應用多元融合技術等[4-6]。本文通過分析中小城市交通供給與需求特征，厘清制約交通高質量發展的重點問題，構建適應中小城市可持續發展的交通綜合治理體系，提出交通綜合治理能力提升策略。

1 中小城市交通供需特征

1.1 步行和非機動車交通主體地位無法得到保障

在中小城市交通結構中，步行和非機動車交通方式占主導地位，出行分擔率約為65%～85%(見圖1)。相比于大城市，中小城市規模小，職住分布較為集中，居民活動半徑較小，選擇步行和非機動車交通方式出行的居民較多。但是，城市規模擴張和社會經濟發展使得機動化出行需求增加，有限的道路空間資源在路權分配中往往偏向機動車，使得步行和非機動車交通路權得不到保障。

1.2 公共交通發展定位不準確

優先發展城市公共交通是提高交通資源利用效率，緩解交通擁堵的重要手段[7]。中國大多數城市也一直堅持公交優先以實現城市集約化發展、道路資源有效利用、節能減排、可持續發展等目標。但是由于城市尺度和人口密度等因素的制約，中小城市不應盲目地追求公共交通優先發展。通常情況下，公共交通出行的優勢距離為3～10 km，而中小城市居民出行距離短使得公共交通不能充分地發揮其出行優勢，加之近年來小汽車、電動自行車(助力車)等交通方式對公共交通的沖擊，公共交通出行一直在中小城市居民交通方式選擇中占較小比例。盲目地追求公交優先，不僅不能有效控制小汽車發展，緩解交通擁堵，反而容易占用步行和非機動車交通的空間資源，影響城市交通系統的合理結構。

1.3 新老城區道路級配存在差異

新老城區道路級配的差異反映交通組成的差異性。中小城市老城區建設時間較早，支路網、街巷道路豐富，其長度約占道路系統的40%～45%，居民出行的主要方式為步行和非機動車交通，出行時間和出行距離較短；新城區建設較之老城區往往空間尺度大，主、次干路網發達，居民出行方式中公共汽車和小汽車比例上升，出行時間和出行距離較長(圖2)。

1.4 停車設施和管理水平滯后

社會經濟發展和城鎮化水平提高使得小汽車快速進入家庭，快速增長的機動車保有量導致停車與行車的矛盾日益突出，給城市管理帶來巨大壓力。中小城市建成較早的建筑配建停車場不足，路外公共停車場的建設相對滯后，很多道路受寬度限制不具備路內停車條件，造成市區停車難，停車秩序混亂。相比于大城市，中小城市的停車成本幾乎可以忽略，過小的停車成本助長了小汽車擁有率和使用率的增長。同時，中小城市停車管理較為分散，收費標準、路內停車、人行道違法停車歸不同行政部門管理，缺乏綜合協調管理部門，管理力度不強，導致違?，F象嚴重。

2 交通運行存在的問題

中小城市交通運行問題可以歸結為三類交通運行不穩定點：交通運行秩序亂點、交通運行擁堵點和交通事故黑點。交通秩序是交通系統運行的基礎，無序的交通引發交通擁堵點的產生，交通擁堵進一步擾亂交通秩序，形成惡性循環，甚至引發交通事故。

圖1 中小城市交通結構Fig.1 Travel mode share in small-medium cities

2.1 交通運行秩序亂點

中小城市交通運行秩序亂點主要發生于客運樞紐地區和新老城銜接點?？瓦\樞紐地區人員和交通方式構成復雜，交通秩序通常較為混亂。新老城銜接點土地利用功能分區不清，土地混合利用度較低，增加了不必要的出行；過境交通量較大，有明顯的潮汐現象；加之道路網結構不合理，主干路承擔過多的集散功能，交通設施匱乏，靜態交通嚴重影響動態交通的運行。

2.2 交通運行擁堵點

中小城市交通擁堵的出現一般不是因為整體上交通量過大。交通運行擁堵點大多集中在舊城區，通常是行政、商業中心、醫療、學校等公共設施相對集中的用地，導致交通流過度集中于主要干路，不僅中心城區道路網容量與需求不匹配易引發擁堵，還由于自然或人為原因出現的交通屏障，如鐵路、高速公路、河流等，跨越屏障的通道設置不足也易出現交通運行的擁堵點。

2.3 交通事故黑點

中小城市的交通事故黑點一般出現在城鄉接合部，主要原因是城市道路和公路建設標準規范的差異以及交通特性的差異。城鄉接合部的道路既承擔過境交通，也為沿線居民服務，交通服務對象構成復雜；機非混行、客貨混行，相互干擾很大；城市道路與公路的標志系統、控制方式、交通環境不一致等都會引發交通事故黑點的出現。

3 交通綜合治理體系

3.1 綜合治理的內涵與目標

圖2 中小城市不同城區道路級配Fig.2 Road grading in different urban districts in small-medium cities

城市群是新型城鎮化的主體形式，城市群內的中小城市面臨發展的動態性、時空不確定性。中小城市的內生動力和外部影響并存，居民個性化出行需求日益增長，多種交通方式共存，機動化交通占用道路空間的比例呈上升趨勢，交通狀態與城市形態、產業業態互動特征明顯。

中小城市交通綜合治理應適應人的需求，綜合運用法律制度、經濟杠桿、社會管理和現代交通技術，融合跨學科的研究思維、方法等，合理調整出行權益，優化路權和資源配置，為人民提供公平公正、高效暢達、安全可靠、綠色健康的高品質出行服務。

3.2 交通綜合治理體系

1）交通體制機制。

建設和完善交通體制機制是推進中小城市交通綜合治理，實現治理能力現代化的基本制度保障。當前中小城市交通綜合治理在體制機制方面主要存在職能分散、長效性不足、缺乏統一決策平臺等特征。應從規劃監督、管理運行、投融資機制、公共服務改革、政策法規等方面入手，完善中小城市交通綜合治理體制機制，建立一個統一決策、綜合協調的交通委員會，并輔以交通綜合治理決策支持系統，使城市交通發展從規劃、建設、管理、運營全方位得到體制機制保障。

2）交通政策法規。

中小城市交通綜合治理需堅持“有法可依、有章可循、依法治理”的基本社會理念。當前中小城市在交通治理實踐過程中，參與治理方案編制的政府部門和規劃設計機構通常會面臨一系列不利因素，導致治理工作得不到有效開展，治理目標難以實現，究其原因是交通治理本身缺乏相關的政策法規支持。因此，中小城市交通治理迫切需要交通政策和相關法規的出臺。交通政策法規的制定需要切合中小城市實際需求，更具實踐意義，既需要相關法律規制明確交通治理機構的權限分工和法律責任，也應輔以相關政策，包括步行和非機動車交通空間保障政策、機動車發展政策、停車發展政策等。

3）治理標準體系。

由于城市人口規模、專業人員數量、規劃編制經費等因素的限制，中小城市在交通規劃編制的過程中通常無法達到標準化和規范化要求，交通綜合治理的科學合理性和落地性也難以得到保障。因此，中小城市應建立交通綜合治理標準體系，促進城市交通規劃規范化、治理標準化，挖掘治理特色，提升中小城市交通綜合治理能力和質量。

4）設施規劃建設體系。

中小城市交通基礎設施規劃建設體系的構建應從兩個方面入手。在城市群協同發展方面，中小城市應積極參與國家及區域重大交通基礎設施的建設，在城市群主體發展形態下共建共享，承擔中小城市應有的責任；在城市個體發展方面，中小城市應結合自身發展需求，以基本服務均等化為目標，謀劃有利于城鄉一體化統籌、社會經濟水平提升、綜合交通體系完善的中小城市交通綜合治理路徑。

5）交通管理體系。

交通管理體系是保障交通系統規劃建設落實的關鍵。中小城市交通管理體系需從精細化管理體系設計、規范化管理手段執行、智能化管理技術運用等方面入手，提升交通管理水平，并充分應用于城市道路交通管理、城市公共交通管理、城市停車管理等交通綜合治理環節。

6）能力評估體系。

中小城市交通綜合治理能力評估體系是檢驗中小城市交通綜合治理實施成果的必要手段。治理能力評估體系應從社會治理公平公正、城市區域高效暢達、居民出行安全可靠和交通系統綠色健康四個方面建立一套完善的指標體系，動態評估交通系統發展能力，反饋交通綜合治理方案實施的適應性和有效性(見表1)。

4 交通綜合治理能力提升策略

4.1 城市群交通服務協同發展

《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》提出按照統籌規劃、合理布局、分工協作、以大帶小的原則，發展集聚效率高、輻射作用大、城鎮體系優、功能互補強的城市群，使之成為支撐全國經濟增長、促進區域協調發展、參與國際競爭合作的重要平臺[3]。中小城市應借力區域交通基礎設施建設，通過區域重大交通樞紐和走廊的共建共享，主動融入區域一體化發展，為城市群交通資源戰略布局做出應有貢獻的同時，也從中獲取自身的發展機遇。

4.2 全域公共交通優先發展

根據中國國情，大力發展公共交通是絕大部分城市交通發展的必然趨勢和發展方向，其本質必然要求實現公交優先以及步行和自行車友好。應在全市域范圍內確立公共交通發展在交通發展中的優先地位，同時保障友好的步行和自行車出行環境。

重視對公共交通系統發展規劃的研究，保障公共交通系統的可持續發展。在規劃布局、設施建設、技術裝備、運營服務和財政投資等環節充分體現公交優先。以公共交通整體服務水平和能力的提升促進公共交通競爭力的提升。同時，政府應將城鄉公共汽車的發展納入政府公益事業、納入城市公共財政體系，享受與城市公共交通相同的扶持政策和補貼，逐步縮小城鄉差距，著力解決公共交通服務不平衡、不均等的問題。

步行和自行車交通方面，應與城市空間和土地利用相協調，建立完善的步行和自行車交通網絡，與公共汽車網、綠道網形成良好的銜接，提倡公共交通+步行的綠色出行模式。加強交通整治管理，確保步行和自行車交通空間的連續性和安全性。

4.3 中心城區道路交叉口群優化

中小城市中心城區通常為小街區、密路網的格局，存在相互影響的交叉口群。單點交叉口的時空資源優化難以改善片區交通運行狀況，應從交叉口群的整體效益出發，對道路網中的關鍵路徑進行時空資源協調優化，改善道路網整體運行狀況(見圖3)。

表1 中小城市交通綜合治理能力評估指標體系Tab.1 Evaluation indicators of transportation comprehensive governance in small-medium cities

圖3 交叉口群交通運行優化遞階集散協同實施模式Fig.3 Cooperative implementation for improving traffic operation t intersection groups

圖4 交叉口群交通運行優化分層Fig.4 Hierarchies for improvement of traffic operation at intersection groups

交叉口群的交通運行優化總體上分為交叉口群優化層、關鍵路徑優化層和單點交叉口優化層(見圖4)，形成分層遞階式的交叉口運行優化協同實施模式。優化實施的路徑為：以道路網中道路交通負荷最高的目標交叉口為基點，以交叉口間關聯度指標為依據，對外尋找其影響范圍，形成目標交叉口群，優化交叉口群內的客流與車流組織模式；結合網絡拓撲結構、路段車流運行特征、設施配置條件及城市用地分布情況等，識別交叉口群中的關鍵路徑；關鍵路徑的交通治理應與兩側用地類型及分布相適應，優化沿線各路段交通設施配置、信號協調控制及其與周圍道路網的銜接關系，形成高效、暢達的交通走廊；從渠化設計、信號控制、行人過街設施等方面，優化關鍵路徑沿線各交叉口的時空資源配置，維護節點交通運行秩序。

5 結語

中小城市是國家新型城鎮化的重要組成部分，提升中小城市交通綜合治理能力是推進治理能力現代化、實現交通強國建設目標的關鍵所在。中小城市的交通特征與大城市不同，不能直接套用大城市交通綜合治理的理論與方法，應重視對中小城市交通問題病理、病灶的剖析，關注其政策、系統建設模式上的區別，抓住中小城市自身發展的特征和需求，構建完整的交通綜合治理體系，以推動中小城市交通高質量發展。