全域旅游背景下區域旅游能力建構研究
——以安徽省黟縣為例

李雨軒

(安徽大學 商學院 安徽 合肥 230601)

一、引言

全域旅游是新時期我國旅游發展的總體戰略，作為一種新的發展模式，全域旅游將特定區域作為完整旅游目的地進行整體規劃布局、綜合統籌管理、一體化營銷推廣，促進旅游業全區域、全要素、全產業鏈發展[1]。全域旅游是旅游領域研究的熱點。厲新建，張凌云，崔莉構建了全域旅游的基本框架，提出全域旅游“四新”核心理念[2]，2016年我國262個市縣作為首批國家全域旅游示范單位開始創建，標志著我國正在進入全域旅游的新時代[3]。在此背景下，各創建單位積極實踐全域旅游發展理念，探索如何創建全域旅游示范區。黟縣是首批國家全域旅游示范區之一，目前正處在旅游高質量發展新階段，在旅游新階段迫切需要轉型升級，如何全面提升旅游發展能力，使其在周邊縣市的競爭中脫穎而出，是當前黟縣迫切需要解決的問題。因此，本文以黟縣為案例地，試圖構建全域旅游發展能力體系，帶動全域旅游發展。

二、黟縣全域旅游發展能力體系的構建

全域旅游發展是一種供給側旅游發展“路子”，而不是簡單的旅游發展的“牌子”。全域旅游發展這條道路，考驗一個地方旅游發展主體的發展能力。黟縣全域旅游發展有必要研究自身全域旅游發展的能力，找出全域旅游發展能力方面的問題與不足，解決黟縣旅游發展能力的問題，以真正的保障發展目標的實現。

基于李柏文,曾博偉,陳曉芬提出的區域旅游理論[4]，即全域旅游是在一定區域范圍內，通過加強旅游要素充分自由流動和優化相關配置，提高旅游生產率，釋放旅游生產力，構筑和諧旅居社會為目標的旅游主導型區域包容性發展思想與模式，本文構建了全域旅游六大發展能力，分別是：理念認知能力、組織協調能力、人才建設能力、投資融資能力、市場治理能力、持續發展能力。

(一)認識能力建設

發展旅游業，首選需要進行認識能力建設。對于旅游業發展的價值認識、規律性認識和門檻性認識，有利于我們走上一條科學的旅游發展道路。認知全域旅游的概念、內涵、外延、背景、路徑、理念、價值等具體內容，理解全域旅游規劃與旅游總體規劃、旅游項目規劃、城市總體規劃、土地利用總體規劃等不同類型規劃之間的關系，在旅游發展實際過程中走全域旅游道路的堅定程度與應用深度。

1.認識旅游業發展的規律

發展旅游業，需要“因勢制宜”、“因時制宜”、“因地制宜”、“因市制宜”。發展旅游業，不能悖逆旅游發展形勢，不能脫離特定發展階段，不能偏離本地發展實際，不能違背市場需求。因勢制宜：發展全域旅游要認識發展形勢，新時代背景下，國家提出并實施了很多重大發展戰略，旅游業發展必須主動結合經濟社會發展全局。因時制宜：旅游業發展必須充分考慮地方所處的經濟社會發展階段，旅游業發展必須充分考慮地方的基礎條件。近幾年，黟縣交通格局發生了重大變化，黟縣旅游需要在空間形態、政府角色、市場主體等方面進行轉型。因地制宜：旅游業發展必須充分考慮地方的基礎條件，結合地方的資源稟賦，結合地方的旅游發展現狀。因市制宜：旅游業發展必須緊密結合當地的市場條件，研究客源市場的結構，內生市場與外生市場相結合。

2.認識旅游業發展的門檻

旅游投資具有諸多的門檻，而且門檻較高。本文提出旅游投資門檻有資金門檻、市場門檻、智力門檻(理念、人才)、技術門檻、管理門檻、政策門檻等。不同的項目，需要不同的用地條件，需要遵循相關環保政策，認真解讀相關旅游發展政策進行選商。不同的項目，需要不同的市場門檻，需要考慮市場的規模、市場的類型(等級層次、內生外生)、市場競爭。資金門檻：在全域旅游投資過程中，要根據旅游各個領域的需求進行投資，防止投資過度。政策門檻：發展旅游業，要嚴守生態紅線，發展旅游業要重視生態、環保等方面的政策。市場門檻：在全域旅游發展過程中，需要根據不同的市場需求，開發不同的項目，要做好旅游項目的目標市場定位。智力門檻：在全域旅游發展過程中，旅游投資商需要加強對旅游的理解，形成完善的商業模式。

(二)組織能力建設

1.建機構

成立領導小組：成立黟縣全域旅游發展工作領導小組，統籌推進與全域旅游相關工作。設立工作機構：要在各個鄉鎮設立全域旅游工作機構，確定專人負責，推動黟縣縣全縣上下同步創建全域旅游發展，形成一種工作合力。多部門聯動：將宣傳部、發改委、教育廳等各部門納入全域旅游工作領導小組，多部門聯動，進行全域旅游管理體制的構建與改革。

2.理機制

全域旅游發展的工作機制應順應全域發展要求，機制應具備整合、融合、協同、聯動、共享等功能，可以建立旅游聯席會議、旅游項目聯審、旅游投融資可研論證、旅游規劃公眾參與等機制。

3.建制度

強化政府的政策引導和扶持。各級政府機構應該以全域旅游發展目標為建立制度的依據，頒布相應的支持政策，并加強政策的落實；黟縣財政局、黟縣自然資源和規劃局、黟縣土地管理局、黟縣稅務局、黟縣人力資源和社會保障局等各個政府部門出臺配合全域旅游整合、融合的相關政策；制定和完善相關規章規范：依據黟縣實際情況，制定并完善相關旅游條例?？梢灾贫ㄡ槍в畏展?、游客集散中心、旅行社、旅游區(點)，賓館飯店等制定管理辦法，明確旅游者、旅游經營者、當地居民應的責任和權利。

(三)投融資能力建設

1.爭取外部大型戰略投資商

爭取外部大型戰略投資商是必要的，在加強黟縣徽黃集團的主導地位的基礎上，爭取其大型旅游項目投資或者其他大型文旅投資商的戰略投資，通過外部大型企業的戰略投資，打造精品景區，開展營銷活動，深度開發旅游市場，提升服務質量，提高黟縣整體旅游檔次。擴大投資規模，增加大型旅游集團的投資比例，推動旅游投資向高質量發展的方向轉變。充分發揮政府優質旅游的推動者、市場投資的引導者的重要作用。

2.爭取相關平臺戰略資金

鄉村振興：爭取鄉村振興平臺的資金助力黟縣全域旅游的發展。黟縣可以借助鄉村振興的相關資金，推動黟縣旅游基礎設施、農田水利設施、“廁所革命”、村容村貌提升等工程的建設，促進黟縣全域旅游的發展。農業資金：爭取農業相關資金，建立旅游與農業統籌整合長效機制，構建形成農業與旅游業相互協調發展的局面，助力黟縣全域旅游的發展。水利資金：引入水利方面的資金參與到全域旅游建設，將水利工程與旅游風景區建設結合起來，通過爭取水利資金的支持，加強旅游資源的保護開發，促進全域旅游發展。

3.設立全域旅游發展專項基金

設立全域旅游產業發展專項基金，對標全域旅游示范區導則，在財政預算中單列全域旅游發展專項資金。專項基金需要對全域旅游重點發展區域以及符合全域旅游發展方向的優質旅游項目給予支持，包括西遞遺產小鎮、宏村藝術小鎮、高端度假酒店以及精品民宿、奇墅湖自駕車房車營地、宏村印象旅游演藝、養老養生等新型旅游項目，同時對優質旅游本底資源的并購整合。

4.做大做強黟縣徽黃旅游集團

以徽黃集團作為旅游產業的投融資平臺，實現黟縣全域的資源整合、產業融合、區域聯動、成果共享，促進各類產業基金，向具有發展潛力，較強帶動能力，較好預期效益的旅游項目傾斜，大力推廣和運用PPP等模式，激發社會資本加大對旅游產業投入。切實尊重市場作用的發揮，通過提供融資平臺來促進投資合作雙方關系的實質達成。通過投融資平臺進行項目發布和撮合交易，打造綜合性投融資平臺。

(四)人才能力建設

通過引進一批旅游營銷策劃、旅游信息化等重點領域的旅游精英，培育一批鄉鎮旅游分管干部、鄉村旅游帶頭人、鄉村旅游經營管理者、一線從業人員，將“請進來”和“走出去”相結合，壯大黟縣旅游人才隊伍。在壯大黟縣旅游人才隊伍的同時，通過制定一系列人才激勵政策和管理方案，提高黟縣旅游人才隊伍的整體素質和服務水平，營造良好的工作環境，為黟縣全域旅游的發展儲備各種旅游行業精英人才。

1.人才引進

引進高層次人才。提高條件和待遇，圍繞旅游營銷策劃、旅游信息化等重點領域，鼓勵支持旅游企業引進高層次，對其中符合高黟縣層次人才引進政策條件的，按規定享受有關待遇。注重人才引進靈活。鼓勵各用人單位采用柔性的引才方式吸引人才。實施人才“雙帶動”工程，鼓勵人才創新創業，培育生態，筑巢引鳳。推進招商引資與招才引智相結合，實施旅游人才“雙帶動”工程。

2.人才培養

培養旅游行政管理人才。需要打造一支高素質的文化旅游行政管理人才隊伍，來適應黟縣旅游全域發展、融合發展的需要。培養旅游企業經營管理人才。圍繞提高現代企業經營管理能力，聚焦打造一支高素質的旅游經營管理人才隊伍。培養服務技能人才。聚焦提升旅游服務質量和游客滿意度，提升技能人才的職業能力和服務水平。培養專業導游人才。以優化整體結構、擴大高層次導游人才規模為重點，打造一支形象良好、能做表率的導游人才隊伍。

3.人才激勵

鼓勵旅游企業探索由生產要素市場決定的報酬機制，采取多種形式獎勵有特殊貢獻的旅游人才，逐步實現人才薪酬水平與市場接軌。支持科研人員開展旅游研究，每年設立若干項重點科研課題，對有價值的科研成果予以獎勵。樹立一批旅游領域不同行業人才優秀典型，重視對旅游人才的激勵。

4.人才管理

建立旅游專業人才信息庫，將區內旅游人才信息數據化后入庫，充分運用大數據手段對旅游人才進行管理；完善旅游行業“紅黑榜”制度，對“黑導”、“黑社”、“黑車”相關人員記錄在案；加強旅游執法一線人員的法治教育，組織旅游執法一線人員參加省市旅游執法業務培訓；建立統一的旅游投訴熱線，對被投訴較多的旅游從業人員可吊銷其相關從業資格證。

(五)治理能力建設

通過完善治理體系、健全治理機制、創新治理方式等來提高黟縣全域旅游綜合治理能力。

1.完善治理體系

《全域旅游示范區創建工作導則》的亮點之一，是體系完備，囊括了旅游業現代治理的組織、制度、運行、評價和保障體系。對標《全域旅游示范區創建工作導則》，黟縣全域旅游治理體系應對治理的組織、治理的制度、治理的運行、治理效果的評價及治理的保障進行設計。

完善治理體系包括全域旅游治理的組織體系：建立縣領導為首的全域旅游組織領導機制+旅游企業+旅游行業協會+社區居民+旅游者+旅游志愿者的“1+N”全域旅游治理的組織體系。全域旅游治理的制度體系：包括生態環境保護、旅游秩序與安全、市場管理、投訴處理、文明旅游、旅游救援、旅游誠信等。全域旅游治理的運行體系：實行“一崗多責”制度，即將相關的旅游市場監管工作也納入自身的工作職責中。全域旅游治理的評價體系：建立健全“社區居民+游客+旅游行業協會+社會公眾+網絡媒體”為主的全域旅游治理的評價體系。全域旅游治理的保障體系：招募平安旅游志愿者；建立與旅游、市場監督、行政執法、巡回法庭等部門的協作聯調機制，共同化解在景區中的矛盾糾紛。

2.健全治理機制

健全治理機制包括旅游行業協會聯合會：民宿協會+酒店協會+戶外露營房車協會等，進行行業服務和自律管理，促進行業良性競爭、合作共贏以及建立監督平臺鼓勵全域全民參與旅游環境治理工作，例如，建立游客暗訪機制，讓游客也成為市場監督者，治理層出不窮的亂收費、變相宰客現象。目前，全國有多個省區市的旅游管理體制的綜合改革已經完成，一些地方建立了旅游巡回法庭、旅游警察和旅游工商分局。黟縣縣可以結合自身實際創新旅游綜合管理方式，通過進一步重責、明責、查責、問責，增強統籌旅游業發展的能力；通過完善投訴體系，使旅游亂象不僅有法可依，還“投訴有門”。

3.創新治理方式

使用“互聯網+”、云計算、大數據等現代信息技術，為黟縣政府治理數字化轉型提供支持。如通過大數據平臺對各類數據信息進行自動分類、整理、分析，實現氣象災害、重大安全事故的智能預警、精準評估。運用大數據技術對旅游市場進行監管、推動景區智能管理，第一時間發現重要情況，及時處理。旅游服務熱線和政府服務熱線并線運行，疏通政府旅游治理管理的渠道。為游客提供咨詢、投訴、舉報等“一站式”便捷服務，實現投訴有落實、舉報有響應、咨詢有答復、建議有回音、處理有結果。積極組建各級各類微信工作群，群里開會、群里協調，應時應景調度指揮解決問題。

(六)持續發展能力建設

始終堅持“保護第一、合理利用”的原則，加強遺產地保護、文化和生態資源的保護。結合美麗鄉村建設、新安江生態保護、傳統村落保護利用、鄉村旅游扶貧等重點工作，強化全域環境整治，將景區連接線、旅游步行道、旅游公路打造成黟縣美景，豐富全域旅游景觀。

1.提高生態保護意識

提高生態紅線意識，對生態紅線內的項目，本著“能融則融”的原則，充分利用閑置房舍、空心村等閑置資源進行項目建設。通過開展生態環保教育專題講座，觀看生態環保教育視頻，舉行生態環保經驗交流會等方式，讓各級領導干部、黨員率先樹立起正確的自然觀、資源觀、可持續發展觀。定期開展生態保護公益活動，保護生態環境。

2.加強政府部門監管

加強與現有規劃及省市主體功能區現狀相銜接，落實“黨政同責、一崗雙責”要求，統籌推進環保工作。監督“水十條”“土十條”“氣十條”、農村“三大革命”落實情況，持續加大對環境違法行為的查處力度，不斷推進農村環境三大革命。

3.持續發展當地文化

創建徽文化研究中心，以高校為牽頭單位，聯合國內徽文化研究、保護和傳承的主要單位，共建“徽文化傳承與創新中心”。高校參建單位主要依據學科特色和人才優勢，從事徽文化的形態研究、傳播與產業化研究；政府參建單位主要承擔徽文化傳承保護工作，推動徽文化產業化進程，給予協同創新體政策和智力支持。堅持定期舉辦“非遺進校園”特色活動，展現優秀傳統文化的生機與活力。

三、結論

近年來，各地在創建全域旅游示范區過程中，更多集中在全域旅游發展路徑的探索上，對于旅游能力的關注較少，沒有形成完整的全域旅游發展能力體系。本文主要對全域旅游背景下區域旅游發展能力展開了分析，同時構建了全域旅游發展的能力體系，即理念認識能力、組織協調能力、人才建設能力、投資融資能力、市場治理能力、持續發展能力，通過旅游發展的能力體系的建設，能夠為全域旅游的發展奠定相應的基礎，豐富了全域旅游理論體系，同時也可以為相關區域發展全域旅游提供實踐指導。