我國房產稅制度改革的問題與思考

程相宜

(中央財經大學法學院 北京 100089)

一、我國房產稅制度改革的背景

房產稅是以房產為征稅對象，依據房產價格或房產租金收入，向擁有房屋所有權和使用權的主體征收的一種財產稅。其課稅對象為房產，并在房地產的保有環節進行課征，歸屬于財產稅的范疇。1986年9月15日，國務院頒布了《中華人民共和國房產稅暫行條例》(以下簡稱《房產稅暫行條例》)，并于同年10月1日施行?！斗慨a稅暫行條例》是我國最初實行的房地產稅法規。根據其規定，房產稅是以營業性房屋作為征稅對象，同時以房屋的余值和租金收入作為計稅依據的一種財產稅，其稅率分別為1.2%與12%。

我國當前的房產稅可以被歸納為個別財產稅，是指對納稅人擁有的房產進行征稅。我國目前的房產稅制度具有一定的局限性。此局限性主要體現在房產稅的征收對象方面，房產稅僅僅只在城市、鄉鎮、建制鎮等地區進行征收，也就是說，農村房屋并不屬于房產稅征收的范圍，除了農村房屋之外，個人自住的房屋也不在此范圍。另外，對某些擁有房屋但自身沒有納稅能力的單位，如國家撥付行政經費、事業經費和國防經費的單位自用的房產也被排除在征稅范圍之外。個人出租的房屋與其他房屋的征稅方式有所不同，其是以房屋租金作為納稅依據的，納稅人應當是房屋的所有人。在此背景下，進行房產稅制度改革對于增加政府稅收渠道和財政收入有所助益，對地方財政收入結構的優化和購房者、地方政府權益的保障也多有利處。地方政府還能夠通過房產稅本身所具有的調節稅收的能力，加強對房地產市場的管理，規范市場秩序，提升房屋使用效率。但房產稅只是財產稅中占比非常小的一種稅，與土地出讓金相比，其占比顯得微乎其微。房產稅對地方財政的積極作用是不可否認的，但仍需經過時間的檢驗以及制度的不斷完善，才能真正擔起地方財政收入的重任。

《房產稅暫行條例》這部行政法規作為我國房產稅征收的基本依據，歷時三十余年，“暫行”時間著實過長。早在2003年，房產稅改革便已被提出。但是，直到2011年1月28日上海、重慶兩地進行房產稅改革試點，才算正式拉開了中國房產稅改革的序幕。迄今十余年，房產稅問題持續引發社會熱議。人們對房產稅的認識不斷深入，同時，爭議也愈來愈大。改革要于法有據?！凹涌旆康禺a稅立法并適時推進改革”的要求在中共十八屆三中全會上通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》被提出。在2018年的第十三屆全國人大一次會議上，李克強總理所作的政府工作報告之中多次強調“保障房”、“住房制度”等與房地產有關的問題。在2019年第十三屆全國人大二次會議之上，李克強總理再次強調應當“集中力量落實好黨中央確定的重大立法事項”，這之中包含了房地產稅法在內的多項法律，強調穩步推進房地產稅立法。以上這一系列舉措都意味著政府對于房產稅的重視程度在不斷提升。

二、滬渝房產稅改革試點實效分析

(一)與房價調控

據有關報道，在滬渝房產稅改革開始實施之后，在一個月的時間之內，重慶僅收取了共17筆房產稅，總價值為15萬稅款，其征收對象多為外地炒房者和高檔住房所有者，獨棟別墅占少數。而同一時段，上海并沒有稅款入庫。滬渝房產稅改革實施超過三個月之后，上海僅僅只有100萬左右的房產稅款，重慶則更少，僅僅只有79萬。上海是由于受到了限購政策與房產稅的雙重影響，房地產的投資需求減少，重慶則是因為高檔商品住宅樓的成交流不斷減少。從滬渝地區開始的房地產低迷逐漸擴展到其他地區，影響了我國2011年的房地產交易，商品房成交均價相比上一年有所減少，但變動幅度較小。這意味著我國在滬渝地區實施的房產稅改革并未能取得理想之中的效果，雖然房產稅征收在一定時間之內減少了購房者的購買欲望，但其效果十分有限，購房者的購房計劃僅僅只是拖延了一段時間。特別是對于房產投資商來說，房產稅改革的稅率浮動完全是可以接受的。比如在上海，0.6%的房產稅稅率并不高；重慶地區則是因為房產稅改革的主要對象是高檔住房，這部分人群較為富有，對于所增加的房產稅是完全能夠負擔得起的。因此，滬渝房產稅改革并沒有取得實際效果。

(二)與稅收制度

從結果上來說，滬渝房產稅改革對于稅收制度也未能起到顯著的影響，雖然滬渝房產稅改革的房產稅征收范圍比之前更大，但實際上，此次的房產稅征收對象并沒有將存量房與普通住房包含在內，同時地方政府為買房者提供了多項優惠措施。稅收的征收范圍還是較為狹窄的，主要的征收對象為投資住房、新購住房以及高檔房，對于稅收的影響微乎其微。此外，在滬渝房產稅改革中，其稅收的征收是以房產的市場交易價格為依據的，相比以市場價值為征收依據的房產稅，此行為忽略了房產稅的財產稅特征，無法發揮完善稅收體制的作用。

(三)與收入分配

滬渝房產稅改革之中房產稅的主要征收對象為投資住房、新購住房以及高檔房，使得人們逐漸形成了房產保值、越早買房越好的觀念。將房產作為一種投資手段是不符合市場公平競爭的要求的。這就導致大量早期購買了存量房的投資者雖然擁有大量房產，卻不需要因此繳納房產稅。滬渝房產稅改革并沒有起到調節收入分配的作用。

(四)與地方財政收入

在2011年五月，也就是滬渝房產稅試點改革實施3個月之后，上海一共有2306套應征稅住房，重慶則有3400多棟應征稅的獨棟商品住宅，但上海僅僅只有100多萬元的入庫稅款，重慶僅僅只有70多萬。這意味著滬渝房產稅試點改革對于滬渝地區的財政收入的影響微乎其微。不過這是出于滬渝地區房產稅征收范圍狹窄、稅收規模的影響小等原因。

三、我國房產稅制度存在的問題

(一)基本立法和配套立法層級過低

稅收不僅起到穩定國家財政收入的作用，還是國家經濟調控的一種重要手段。稅收必須有法律的權威性作為支撐，才更有底氣去征收、去落實。顯而易見，當房產稅制度有明確的法律作為支撐，對執法與司法更有促進作用。我國現存立法對當前的房地產市場不能起到很好的調控作用。一方面，目前我國《房產稅暫行條例》是唯一一部直接針對房產稅的立法，而其只有11條條文，內容顯然缺乏全面性和具體性。在運行實踐中出現了諸多的問題，與當前復雜的經濟形勢已經無法匹配。另一方面，現階段我國對房產稅的基本立法層面和配套立法層級過低，以“條例”的形式出現必然影響其實施效果。除了《中華人民共和國企業所得稅法》和《中華人民共和國個人所得稅法》外，不論是《房產稅暫行條例》還是針對該條例所制定的配套性實施細則，都無法將稅收的法定性和權威性很好的體現出來，也無法保證我國稅收制度的良好、健康運行。這就給少數納稅人以鉆法律漏洞的余地。在房產稅制度的改革中，低立法層級的缺點已日益暴露，提高立法層級是解決房產稅制度改革問題的重要一步。

(二)計稅依據不盡合理

房產稅在我國存在30余年，一直根據《房產稅暫行條例》實行從價計征和從租計征兩種方式。從價計征以房屋原值的余值作為計稅基礎，對房屋進行各種方面的考量，并且在扣除了一定的百分比之后再對稅收額度進行計算，而具體扣除的百分比根據實際狀況的不同也有所不同，總體保持在10%至30%之間。房屋的原值是固定的，是其入賬時賬面的價值，但房屋實際的價值卻與其配套設施、地理位置、裝修水平等有著密切的關系。房屋價值會出現一定的減損，同時市場情況也風云變幻，房屋原值對當下的房屋價值已經無法進行準確的體現，余值價值也就無法反映房屋的真實價值，無法體現房屋的增值收益。這種計稅方式顯然不科學，也違背了價值規律，將產生實得的稅收款項小于房子價值能夠帶來的稅收的不利后果。在另一種方式從租計征中，計稅基礎是房屋的租金收入，即在承租人所交納的租金中扣除12%作為稅收額。如此一來，從租計征的賦稅繁重，于是作為納稅人的出租人開始尋求避稅之路。由于租賃合同是雙方合意達成的，許多租賃合同故意寫低租金、通過簽訂虛假協議的手段避稅，導致計稅依據也就是實際租金難以正確把握。從租計征的這一漏洞導致大量的稅款收入流失，也避免不了會產生糾紛。

(三)缺少完整的房產稅征管與監管體系

現在，我國的房產稅征管、監管體系尚未完整建立。首先，我國的房產評估機制并不完善，我國當下使用房產的歷史成本價值來作為征稅時的主要依據，這一規定已經存在了較長時間，早期建立此規定的目的是降低征稅的成本、快速開展征稅工作，但我國當前的經濟情況早已與此規則建立時不同，我國當前要求的征稅標準應當體現出房產的市場增值變化，應當與我國目前的經濟發展水平相匹配。國外發達國家普遍以定期對房產進行評估所得的價值作為征稅主要依據，這種方法對體現房地產市場的變化是有利的。雖然我國的《城市房地產管理法》針對此問題進行了規定，但我國依然未建立起完整的稅收房產評估部門與相對應的法律機制，很難對房產進行定期評估。其次，我國的不動產的登記制度是存有一定不足的。我國的《不動產登記暫行條例》于2015年3月正式實施，《不動產登記暫行條例實施細則》于2016年1月正式施行，在登記類型、登記權利、以及登記錯誤賠償等方面作出了規定，改變了以往我國不動產登記的混亂情況，但是該條例與規定的具體實施還存在一定的問題，在真正落實不動產登記之前，依然需要花費大量的時間，進行大量的實踐。同時，我國各城市尚未建立起不動產登記機構，已建立起不動產登記機構的也需要時間去適應新的不動產規則。

四、房產稅制度的改革建議

(一)提高我國房產稅的立法層次

應當提高我國房產稅的立法層次，建立起新的房地產稅法律以代替陳舊的《房產稅暫行條例》，并確定新法律的權威性，從而保證房產稅征收的效率。房產稅改革雖然并不能夠做到讓所有民眾都滿意，但依然能通過對民主意見的征求以及對公正立法程序的準確把握，提高房產稅立法的公正度與民眾的滿意程度。因此，公正、公開的立法能夠加強民眾對法律的認同度，從而實現增強民眾納稅意識的效果。由于我國的房產稅相關配套制度建設不完善，因此房產稅立法也不應過快。我們應當適時地建立健全房產稅法律制度，吸取滬渝兩地房產稅試點改革中的經驗，同時對失誤進行總結，推動房產稅制度配套機制的建立，奠定房產稅法律制度的堅實基礎。在《中華人民共和國房產稅法》出臺后，相關的配套法律應盡快完善。例如，各個省、直轄市、自治區人大及常委會應在不與基本法律相違背的前提下，同時考慮當地的實際狀況，制定符合當地情況的房產稅法；全國人大常委會、最高人民法院也要對立法進程進行實時關注，以便及時出臺相應立法解釋，以及及時整理、修訂相關立法文件。

(二)適當放寬征管權限

我國當前各個地區的經濟發展差異較大，各省市的房地產市場也存在著較大的差別。但當前我國的房產稅征收過于集中，難以發揮其職能目的。中央應該重視我國當前各省市發展差異大的現實情況，下放部分權力，針對房產稅征收的原則性條款進行規定，對房產稅進行總體監管，保障我國所有地區稅負水平的合理性。中央應授權地方政府根據該地區的實際財政收入水平、當地人民的納稅能力、房地產發展情況，對該地區的房產稅法規進行調整，包括中央規定范圍之內的稅率調整、稅收減免政策等。該措施一方面能夠促進中央對于房產稅的監管，另一方面也有利于地方政府稅收職能的發揮。

(三)擴大征收范圍

目前，上海、重慶兩個試點城市主要對非普通住房和二套以上的普通住房征收房產稅，而大部分農村房產被排除在征收范圍之外。房產稅制度比較完善的國家都將農村房產納入到征稅范圍之中，我們可以借鑒這種做法。隨著經濟的發展和城鎮化進程的加快，我國城鄉的差距正在縮小，部分沿海的城市和村鎮的經濟發展水平已經超越內地中小城市，城市、農村之間土地要素的差異也在逐漸縮小。由此看來，當前情況下，在農村開征房產稅是合理的。從反面說，如果農村的房產稅征收制度遲遲未完善，將會導致房產稅征收空白地帶的產生，從而導致高價值房產以規避稅收負擔的目的轉移到農村。當然，我們也應承認城鄉之間的現實差異，不必將城鄉的具體實施步驟同步。應先在城市的房產稅征收中積累經驗、夯實制度基礎，然后再進一步對農村的房產稅制度改革進行深入推進，這有利于發揮房產稅“寬稅基”的調整職能。

五、房產稅相關配套制度的完善建議

(一)不動產登記及信息查詢制度的完善

我國的稅務部門應當全面掌握我國房產的所有信息，具體包括房產類型、房屋產權以及房屋產權人等。這就需要完善的登記制度的支持。我國不動產登記制度當前存在的主要問題在于多部門登記、程序復雜、缺乏統一部門管理、信息不互通等。為了完善登記制度，理應讓中央與地方以及各個部門之間相互合作，履行《不動產登記暫行條例》之中的規定，在實踐過程之中不斷發現新的問題，這樣才能夠對當前的不動產登記制度存在的問題進行解決。同時，我國中央政府還應當落實全國范圍內的不動產信息查詢制度，在保護納稅人知情權的同時，為房產稅的開征奠定信息基礎，同時也能夠起到抑制腐敗的作用。

(二)房產評估機制的完善

房屋評估的工作量較大，如果我國實施以房產評估值為納稅依據的標準，那么在納稅之前，政府就需要派遣人員對個人房產進行現場測評。而對于我國的地方政府來說，是不足以派遣多余的人力完成這一工作的。因此，我國政府可以考慮將房產評估工作委托給專業評估機構。專業評估機構參與其中，能夠結合市場發展情況進行定期的評估，保證房產評估值與房屋的實際市場價值相近，從而為政府稅收提供真實的數據支持。另一方面，由于我國各省市之間的經濟差異以及房地產發展差異較大，中央應當授權地方政府決定當地的房產評估工作。同時，國家還應當出臺規范房產稅評估機制的法律法規，地方政府應該在此法規的基礎之上，制定與評估機構、評估人員等相關的詳細規定，保證房產稅評估工作的合法性與合理性。

結語

我國在滬渝兩市進行的房產稅試點改革為我國未來的房產稅改革提供了可靠的實踐經驗與教訓。從我國經濟發展的趨勢以及兩會上傳達出的信號來看，房產稅法律的出臺不會讓我們等待太久。建立不動產登記系統、進行全國信息聯網，這些都是前期的鋪墊。房產稅與居民的住房息息相關，對縮小貧富差距也有所裨益。房產稅法律制度的完善有利于促進財政收入的增長，更有利于社會主義市場經濟的平穩運行和人們的安居樂業。在中央的正確決策和社會大環境的促進下，中國的房產稅制度改革必將順利進行，取得顯著成就，更好地增進人民福祉。