突發公共事件中地方政府與社會組織協同治理行為研究

張 偉

(云南民族大學 云南 昆明 650504)

近年來，在黨和國家的鼓勵和支持下，社會組織迅速發展。截至2020年10月1日，我國社會組織總數目已經達到886126個，其中，民政部登記的社會組織數量有2277個①。隨著我國社會現代化的不斷推進，突發公共事件以不同的形式越來越多地出現。突發公共事件具有突發性、不可預測性、復雜性等特征，影響著每個人的切身利益，這也就意味著在新的環境下，傳統的政府單一治理模式已經無法滿足社會發展的需要。新形勢下倡導以政府為主導，多元主體共同參與的協同治理，強調政府與多元主體的協調與合作，有序處理公共事務，從而發揮其最優合力，達到維護社會秩序和公共利益的共同目標。

一、協同治理：應對突發公共事件的必由之路

(一)協同治理的內涵

“協同”的詞義為各方互相配合，相互協助，最早是在1971年由德國著名物理學家赫爾曼·哈肯提出來的，用以倡導系統中各要素或者各個子系統的相互合作與配合，從而促使系統從混亂無序到有序自覺的轉變②。而關于協同治理的內涵，學界并沒有一個統一的定義。相對而言，聯合國全球治理委員會的表述具有一定的權威性和代表性，即“協同治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。其中既包括具有法律約束力的正式制度和規則，也包括各種促成協商與和解的非正式的制度安排”③。

十九屆四中全會提出，要推進國家治理體系和治理能力現代化，建設人人有責、人人盡責、人人享有的治理共同體，這里強調的是多元主體的協同治理。綜上，協同治理的內涵可以概況為：以共同利益為目標，政府、社會組織、企業與民眾等多元主體之間的協助合作、責任義務，主張以政府為主導，多元主體共同參與，通過溝通、協調、整合等機制的良性運作實現對公共事務的協同治理。

(二)突發公共事件協同治理的必要性

突發公共事件的協同治理作為社會治理的模式之一，強調以政府為主導，社會組織、企業與民眾等多元主體多向度的協商與合作，能夠有效維護社會秩序和公共利益。

一方面，協同治理是應對突發公共事件的必然要求。當前，我國正處于社會轉型期。伴隨著經濟社會不斷地發展，一些社會矛盾和沖突也日益凸顯，為突發公共事件的發生埋下了潛在因素。突發公共事件具有突發性，其發生時間地點、影響深度以及發展趨向等都是無法確定的，影響和涉及的主體也比較廣泛，具有公共性、社會性。突發公共事件的特點容易導致治理過程中的救援無序、力量不足等，因此基于協商與合作基礎上的多元主體共同參與應對是應對突發公共事件的必然要求。

另一方面，協同治理是推進我國治理能力現代化的需要。隨著現代化社會進程的加快，突發公共事件頻發，影響和涉及的主體也越來越廣泛，關乎到每個人的切身利益。傳統的政府單一治理模式已經不能再滿足我國治理的需求，急需其它多元主體參與到突發公共事件發應對中，形成多元主體治理模式，彌補政府單一治理模式的弊端，也是推進我國治理能力與治理水平現代化的重要表現。

二、突發公共事件中地方政府與社會組織協同治理的困境

(一)主體困境

1.政府治理能力有待提升

一方面，地方政府組織結構權責分散。突發公共事件的應急管理工作是非常態化的管理。當前，按照《中華人民共和國突發事件應對法》，當突發公共事件發生后，由人民政府針對其性質、特點和危害程度等，組織有關部門，調動應急救援隊伍和社會力量采取應急處置措施。雖然有較強的應急協調能力，但難免產生臨時性、分散性的弊端。而且，在突發公共事件應急管理中，政府職能分散，部門之間缺乏有效溝通，難以形成合力，甚至還會出現事后責任相互推諉的現象。

另一方面，政府工作人員缺乏安全意識。隨著我國改革開放與發展，人民安居樂業，長期生活在安定和平的環境中，導致各級政府缺乏居安思危的意識，習慣于常態化管理。另外，一些地方政府及其官員更注重當地的經濟發展，在安全方面的投入較少。也存在一些政府部門為了使政府形象不受損而選擇隱瞞事情的情況，然后隱瞞事情起到的作用恰恰相反，往往會造成對社會造成不必要的恐慌。

2.社會組織建設薄弱

一方面，社會組織基礎薄弱。在我國，受傳統政府單一主體治理模式的影響，公眾在遇到困難時，第一反應是找政府。公眾普遍對新興的社會組織不熟悉、不了解，甚至對社會組織參與到突發公共事件的應對中中抱有懷疑態度。由于公眾不夠了解與信任社會組織，在社會組織參與應對突發公共事件時，缺乏公眾支持與認同度，因此，在一定程度上制約了社會組織參與突發公共事件協同治理工作的有效開展。

另一方面，社會組織參與協同治理的能力經驗不足。第一，由于社會組織內部工作人員收入低、社會福利及保障難以落實等，導致社會組織人才流動大，人才隊伍等專業化水平以及能力也相對較低。第二，自改革開放以來，我國社會組織也才只經歷了短短的四十多年，國內成功的經驗較少，西方又與我國國情不同，不能直接進行學習，因此，社會組織的突發公共事件應對經驗相對不足。第三，地方政府對社會組織協同能力建設的支持力度不夠，尚未出臺有關提升社會組織協同治理能力的辦法。

(二)合作障礙

首先，地方政府與社會組織溝通協同方面的障礙。當前，我國在中央一級和省一級的政府都已經構建起社會組織公共服務平臺，但是在大多地級市、縣區級政府中還沒有該平臺的建設，因此，政府與社會組織在信息交流、溝通以及協同方面產生了一定的隔閡。而且，在社會組織參與到突發公共事件協同治理的過程中，并沒有建立起常態性的交流對話機制，這樣就使得地方政府與社會組織雙方的行動很難持續，協調成本也變得較高。

其次，地方政府對社會組織的監督評估不到位。地方政府對社會組織在參與突發公共事件協同治理過程中進行監督與評估既有利于更好地處理公共事務，更有利于政府與社會組織的合作，促進雙方的交流。但是在實際中，地方各級政府對社會組織的監督較少，而且在監督評估的過程中也存在監管不到位的問題。比如有些社會組織騙取、挪用專項資金等，這與地方政府的監督不足是有聯系的，不利于社會組織的聲譽，最終影響地方政府與社會組織的協同治理。

三、提升地方政府與社會組織協同治理能力的建議

(一)主體層面

1.提升政府治理能力

一方面，完善政府組織結構，明確其權責，以迅速應對突發公共事件。建立分級管理，權責明確的組織結構體系。在決策層面，應統一指揮、統一領導，負責策略的制定與戰略的規劃；執行層面，應起到上傳下達的作用，注意應急信息的時效性，并協調好各部門的應急管理工作；最后是各職能部門，根據各部門所負責的領域建立專屬應急系統和應急預案。決策層、執行層與各職能部門通過緊密結合、各司其職充分發揮其合力。

另一方面，要樹立安全意識。地方政府應有目的的對有關工作人員進行不定時的安全教育和培訓，以提升其綜合素質，提升其應對突發公共事件的能力。同時，也要注重增強相關工作人員的法治意識?？梢酝ㄟ^一些會議、講座等，向其解讀相關法律條文，定時進行法律教育，以增強相關工作人員在突發公共事件應急管理中的嚴謹的法律態度。

2.培育社會組織隊伍建設

一方面，地方政府應為社會組織提供良好的生存發展環境，并適當增加其治理權限。地方政府應加強與社會組織的溝通與交流，在宣傳社會組織的同時，吸引公眾的參與，增強公眾參與的積極性，幫助社會組織在社會中樹立良好的形象，增強公眾支持度與認可度。另外，可以通過法律法規的形式規定政府與社會組織治理內容，明確地方政府、社會組織的分工以及各自職責權限。

另一方面，加大對社會組織的扶持培育力度。首先要加強對社會組織資金、教育等支持，拓寬給社會組織提供資金的方式，為參與到突發公共事件協同治理的社會組織提供一定資金方面的援助。另外，地方政府可以針對社會組織，開展類型多樣的教育培訓活動，提升社會組織參與突發公共事件協同治理的思想認識與能力，增強社會組織的專業程度；從而也能對組織成員進行教育培訓，提升社會組織成員的綜合素質和專業能力。

(二)合作層面

首先，加強政府與社會組織的協調合作。協調合作是地方政府與社會組織協同治理的關鍵，也是也是社會組織參與協同治理的中心環節。地方政府應建立起構建與社會組織的信息交流平臺，如果在協同治理的過程中出現協調與合作方面的障礙，可以在政府的主導下雙方直接展開對話。另外，可以構建政府與社會組織的協作平臺，使地方政府與社會組織在明確自身職責權限的基礎上，發揮自身最大優勢與效用，使其協同治理科學化。

其次，要加強對社會組織的監督力度。一方面，加強政府監督，加大社會組織的公開性與透明性程度，引導社會組織進行信息公開。另一方面，應完善監督與評估方法，建立科學的監督與評估體系，以達到規范社會組織參與協同治理行為的目的。

【注釋】

①中國社會組織公共服務平臺.http://data.chinanpo.gov.cn/.

②赫爾曼·哈肯(德).協同學大自然構成的奧秘[M].上海:上海譯文出版社,2005.

③彭艷,丁曉瑩,王繼.基于SFIC模型的云南省跨境經濟合作區協同治理研究[J].云南行政學院學報,2019(04):125-130.