理念、機制、能力：聯合國與全球發展治理的關系及其啟示*

鄒志強

全球發展治理是一個跨學科概念，伴隨著世界發展問題的演變而呈現為一個日趨復雜和系統的全球性挑戰。聯合國是當今世界最為權威、最具影響力的綜合性政府間國際組織，“一直是闡釋和凝聚有關人類可持續發展和安全共同利益的中心論壇”，(1)Thomas G. Weiss, et al., The United Nations and Changing World Politics, Boulder: Westview Press, 2017, p.378.為世界提供了眾多全球治理公共產品。在全球發展治理的理論與實踐演變中，聯合國承擔著十分突出的引領角色。從四個“發展十年”、千年發展目標到2030年可持續發展議程，聯合國通過持續推進的發展議程引領了全球發展治理進程，塑造了全球發展治理的面貌，在全球和各地區的發展治理中發揮著多層面的領導作用。雖然國內外學界關于聯合國參與全球發展治理的研究成果十分豐富，但針對聯合國究竟是如何引領全球發展治理的研究尚不夠充分。與此同時，當前中國正在積極涉入全球治理進程，如何提升中國在全球治理中的制度性權力是一個重大課題。聯合國無疑是新時期中國參與全球發展治理的重要平臺和有效路徑之一，而關鍵是中國應如何提升與聯合國的全球發展治理合作，如何有效利用聯合國平臺提升自己在全球發展治理進程中的地位與話語權。(2)參見張貴洪：《聯合國、二十國集團與全球發展治理》，《當代世界與社會主義》2016年第4期，第17～24頁；孫伊然：《中國參與全球發展議程：意義、舉措與挑戰》，《國際關系研究》2015年第2期，第72～84頁；孫伊然：《全球發展治理：中國與聯合國合作的新態勢》，《現代國際關系》2017年第9期，第36～43頁；張春：《中國參與2030年議程全球伙伴關系的戰略思考》，《國際展望》2015年第5期，第112～127頁；Stephen Browne, The United Nations Development Programme and System, London and New York: Routledge, 2012; Jan Vandemoortele, “From Simple-minded MDGs to Muddle-headed SDGs,” Development Studies Research, Vol.5, No.1, 2018, pp.83～89。本文嘗試從理念、機制和能力三個維度分析和呈現聯合國在全球發展治理中的核心作用，并結合“人類命運共同體”、“一帶一路”等倡議探索中國與聯合國加強全球發展治理合作的有效路徑。

一、聯合國發展議程與全球發展治理轉型

全球發展治理是國際社會為解決發展問題、發展挑戰、發展威脅而形成的各種制度性安排和實施的理念、政策與行動。從實踐來看，全球發展治理致力于解決世界各國面臨的發展難題與挑戰，涵蓋了經濟增長、消除貧困、社會公正、保障人權、發展教育衛生事業、保護環境、和諧發展等十分廣泛的議題，是一個極為龐大而復雜的系統工程。當前，全球發展治理的主要內容可以歸納為經濟、社會與環境三大范疇，這也正是聯合國2030年可持續發展議程的三大支柱。

聯合國發展議程是在聯合國框架下提出和通過的一系列國際發展倡議、承諾、宣示、決議和行動計劃等，是得到世界各國廣泛認可的發展目標、發展愿景和發展共識的總稱。其中，從20世紀60年代開始的四個“發展十年”、2000年開始的千年發展目標和2016年開啟的2030年可持續發展議程最為重要、影響最大，也形成了聯合國推動全球發展治理的三個主要階段。正是在聯合國發展議程的推動下，國際社會從主要關注經濟增長到公正與人權，再到環境與發展，從以減貧為核心到經濟、環境與社會的可持續發展。全球發展治理的方式、機制與模式也經歷了重大變化。在此過程中，全球發展治理發生了從布雷頓森林體系下的機構主導到以聯合國為中心的轉變。(3)謝來輝：《從“扭曲的全球治理”到“真正的全球治理”——全球發展治理的轉變》，《國外理論動態》2015年第12期，第5頁。

二戰后的很長時間內，西方主導的布雷頓森林體系下的機構是領導全球發展治理的核心機制，國際貨幣基金組織和世界銀行長期主導了全球發展問題，而本應作為全球治理領導機構的聯合國一度被邊緣化。發達國家在議程與目標的設定方面始終占據主導地位，知識和影響力優勢使其在全球發展目標的制定過程中掌握著制度性話語權。(4)黃梅波、吳儀君：《2030年可持續發展議程與國際發展治理中的中國角色》，《國際展望》2016年第1期，第25頁。

從20世紀60年代起，聯合國連續實施了四個“發展十年”戰略，創造性地提出和豐富了發展的概念，推動了國際發展合作與全球發展治理。聯合國貿發會議、聯合國開發計劃署等推動發展的機構陸續建立起來，聯合國在全球發展治理中的合法性得以提升，這推動了全球發展治理權力的多元化。聯合國發展理念成為推動國際合作和塑造國際關系的重要推動力。2000年聯合國千年發展峰會正式推出了千年發展目標，首次提出了系統的全球發展議程，這推動聯合國在全球發展治理中獲得了更為明確的主導地位。從2000～2015年，千年發展目標取得了突出成就，帶動了全球發展合作與治理的深入推進。千年發展目標極大地推進了全球發展治理及相關的機制建設，其成功實施也顯著加強了聯合國系統的權威與中心地位。2015年9月的聯合國發展峰會推出了空前系統的2030年可持續發展議程，致力于實現17個可持續發展目標，并細化為169項具體目標，以協調全球環境、社會及經濟三方面的可持續發展。(5)詳見United Nations, “Transforming Our World: 2030 Agenda for Sustainable Development,” https://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/21252030%20Agenda%20for%20Sustainable%20Development%20web.pdf。2030年可持續發展議程大幅拓寬了發展的范疇，以史無前例的發展指標體系推動世界在經濟、社會和環境領域取得更大發展成就，強調“不讓一個人掉隊”的可持續發展道路，更加突出公平、包容和可持續發展，把經濟、社會和環境的協調與可持續發展作為一個整體目標，將全球發展治理推向了一個新的發展階段。

在全球發展治理的演變過程中，“發展”始終是聯合國的工作重點和追求的核心目標之一，體現了聯合國發展事業的延續性，也標志著聯合國在建設全球發展共同體過程中發展理念、發展目標、發展手段的不斷超越和轉型。(6)張貴洪：《聯合國與人類命運共同體》，《當代世界與社會主義》2018年第1期，第153頁。聯合國秘書長在有關報告中指出，《2030年可持續發展議程》等成果文件建立了全球層面的總體框架，充分體現了最高政治級別的共同承諾，是聯合國的治理核心作用得以加強的重要標志。聯合國通過發展議程從根本上塑造和推動了全球發展治理的進程，成為全球發展治理的領導中心，而聯合國發展議程也成為全球發展治理的指導框架和主要目標，推動了全球發展治理理念、機制、模式的轉型。

首先，聯合國發展議程推動了全球發展治理理念的轉型，即更加強調平等、共贏的發展伙伴關系。分別于1972年、1992年、2002年和2012年召開的四次世界環境與發展會議見證了這一轉變進程。在這一過程中，發展范疇日益擴大，理念被不斷重新塑造。聯合國發展議程的核心要素——共同責任、消除貧困和可持續發展，也是推動全球發展治理的基本原則。隨著發展議程的持續推出，全球發展治理的目標日益清晰，發展理念也相應發生轉變，即從強調推動“經濟增長”到“消除貧困”，再到“可持續發展”，可持續、包容性發展等新理念日益占據主導地位，以追求經濟增長為核心的傳統發展觀被可持續發展觀所取代。2030年可持續發展議程的基本原則和價值是經濟發展、社會公平、環境可持續以及“不讓任何一個人掉隊”，為新時期的全球發展治理提供了更為科學務實的理念支撐。

其次，聯合國發展議程推動了全球發展治理機制的轉型，統籌促進各國和主要發展機構在全球發展領域的合作與伙伴關系。在治理機制上，聯合國逐漸打破經合組織發展援助委員會的壟斷，并發揮著更為重要的作用。(7)黃超：《全球發展治理轉型與中國的戰略選擇》，《國際展望》2018年第3期，第29頁。在2000～2015年，聯合國千年發展目標有力地推動了各國和主要發展機構在全球發展領域的合作，促使國際合作層次的不斷提升和合作方式的日益豐富。千年發展目標極大地推動了各方對發展中國家的援助，促使國際社會在全球發展事業上空前一致地團結起來。2030年可持續發展議程建立的新框架，使得各國之間的發展共識和國際合作平臺都得到了加強，內容更豐富、方式更多樣，全球發展伙伴關系成為推動發展治理最為重要的路徑。

最后，聯合國發展議程推動了全球發展治理能力的提升和模式的轉型。在聯合國的領導下，發展伙伴關系逐漸成為全球發展合作的核心目標，全球發展圖景經歷了重大變化，發展援助的捐助國與受援國界限模糊化，從給予援助到發展合作轉變，參與主體大量增加。(8)Rebecca Schaaf, “The Rhetoric and Reality of Partnerships for International Development,” Geography Compass, Vol.9, Issue 2, 2015, p.69.原來處于世界經濟邊緣地帶的新興發展中國家成為新的援助主體，這大大改變了全球發展治理的面貌。日益重要的新興國家行為體對與經合組織發展援助委員會密切相關的傳統路徑提出了挑戰。(9)Paolo de Renzio and Jurek Seifert, “South-South Cooperation and the Future of Development Assistance: Mapping Actors and Options,” Third World Quarterly, Vol.5, Issue 10, 2014, p.1860.新興援助主體的崛起顯著改變了過去發達國家壟斷發展援助的局面，為全球發展治理注入了新活力。這些援助主體利用自身的經濟力量將發展援助與對外貿易、投資緊密結合起來，推動了發展中國家間發展治理合作及治理能力的提升，國際發展援助的多中心化趨勢日益明顯，成為推動全球發展治理轉型的重要動力。

二、聯合國在全球發展治理中的理念、機制與能力

廣義上來說，聯合國在世界政治中主要在理念和行動兩個方面發揮作用。(10)Stephen Browne and Thomas G. Weiss, “The Future UN Development Agenda: Contrasting Visions, Contrasting Operations,” Third World Quarterly, Vol.35, Issue 7, 2014, pp.1326～1340.從千年發展目標到2030年可持續發展議程，聯合國發展議程體現出開放性、包容性、可衡量性、前瞻性等特點，在減少貧困、推動增長、促進發展、改善國家治理能力等方面取得了顯著成就，為全球發展治理轉型做了充分的理論與行動準備，得到國際社會的廣泛認可與高度支持。在聯合國發展議程的推動下，全球發展治理的理念持續演進升級，治理機制經歷創新和轉型，治理能力不斷得以提升，充分體現了聯合國在全球發展治理進程中的價值、機制與能力理性。

(一)聯合國在全球發展治理中的理念引領

規范和理念塑造公共政策，構建行為體的身份與利益，并通過嵌入具體的政策議程影響其行為方式。(11)Daniel Berliner and Aseem Prakash, “From Norms to Programs: The United Nations Global Compact and Global Governance,” Regulation & Governance, Vol.6, Issue 2, 2012, p.149.從長遠來看，聯合國系統在發展領域更重要的貢獻是推動世界就可持續發展的理念與原則達成協議，而不是在具體援助項目上的影響。(12)Thomas G. Weiss, et al., The United Nations and Changing World Politics, Boulder: Westview Press, 2017, p.302.長期以來，聯合國既是全球發展理念的重要源泉，也是發展技術與路徑的提供者，而設定發展議程是聯合國發揮理念引領作用的重要路徑。在推動全球發展事業的長期實踐中，聯合國創造性提出并推動了“發展”概念的形成與演變，并相繼制訂了日益全面系統的全球發展議程，通過倡議、談判、宣傳凝聚世界共識，引領全球發展治理的理念演變和不斷升級。從四個“發展十年”的初步探索到千年發展目標和2030年可持續發展議程的系統規劃，從聯合國環境發展大會到千年峰會、可持續發展峰會的全球矚目和一致行動，從專注于經濟增長的單一發展目標到全面協調的可持續發展目標，聯合國一路走在全球發展治理實踐的前沿，引領和塑造了全球發展治理的理念變革。在推動可持續發展成為國際共識的過程中，聯合國作為引領者可謂厥功至偉。(13)孫伊然：《聯合國發展議程的現狀和走向》，《現代國際關系》2012年第9期，第43頁。聯合國作為人類發展智慧的源泉往往被低估，實際上聯合國的許多理念改變了世界。(14)Stephen Browne and Thomas G. Weiss, “The Future UN Development Agenda: Contrasting Visions, Contrasting Operations,” Third World Quarterly, Vol.35, Issue 7, 2014, pp.1326～1327.聯合國提出和推行的發展理念不僅成為全球層面的發展共識與集體行動，也已經通過引領與制度途徑內化為世界各國的發展理念與政策，深入塑造了全球發展治理的面貌。有學者曾系統總結了改變世界的九大聯合國理念，認為這些理念對世界經濟、社會發展及環境保護產生了深遠和廣泛的影響。(15)Richard Jolly, Louis Emmerij and Thomas G. Weiss, UN Ideas That Changed the World, Bloomington: Indiana University Press, 2009. 這九大理念包括人人享有人權、性別平等、發展目標、更公平的國際經濟關系、較貧困國家的加速發展戰略、社會發展的優先權、環境的可持續性、和平與人類的安全和人類發展。雖然聯合國的發展理念和議程并不具有強制約束力，各地區、各國落實的情況也千差萬別，但這并不妨礙聯合國對全球發展理念的引領與塑造作用。

四個“發展十年”戰略體現了聯合國在全球發展治理方面的探索和努力，不僅擴大了發展的內涵，也為后來全球發展治理構建了一個豐富的話語和理念體系。千年發展目標是在四個“發展十年”戰略經驗和教訓基礎上對全球發展治理的傳承和超越。(16)張貴洪：《聯合國、二十國集團與全球發展治理》，《當代世界與社會主義》2016年第4期，第20頁。千年發展目標基本形成了全球發展治理的目標和指標體系，首次將全球各國的發展意愿與力量凝聚為一個具體而宏大的發展愿景，并通過從外而內的內化進程將新的發展理念轉變為各國的發展目標與政策，從根本上引領了全球發展的潮流，塑造了全球發展治理的方向。而2030年發展議程提出了包括經濟、社會、環境的可持續發展目標體系，推動可持續發展成為全球發展的主流理念和共識。2030年發展議程的核心概念就是可持續發展，是全球發展治理理念轉型的根本體現，代表了全球發展治理理念的科學方向。

聯合國在引領全球發展治理理念的實踐進程中，不僅提出新的發展理念，更注重落實這些發展理念。一方面，議程設置是發展議程和全球發展治理的關鍵環節，而聯合國是全球發展治理議程設置最為權威的平臺。無論是發達國家主導還是發展中國家主張的發展議程，最終都需在聯合國框架內加以設定和推動，以獲取合法性。在發展議程的制定過程中，聯合國通過廣泛聽取各方意見，努力把真正反映世界發展需求的緊迫性問題列入發展議程，站在全球發展問題的最前沿設置符合全球利益的緊迫性議程。國際社會也主要圍繞著聯合國提出的議程框架進行討論和協調，聯合國的議程設置能力與水平受到世界各國尊重和推崇。另一方面，聯合國及其發展系統積極推動發展理念轉化為世界各國的發展規劃，引領世界各國落實發展議程、轉變發展模式。例如，聯合國西亞經社理事會在推動中東阿拉伯國家發展理念的轉變和落實中發揮著突出作用。2015年12月，聯合國西亞經社理事會向成員國提出了落實2030年發展議程的全面戰略，隨后推動通過《關于在阿拉伯國家實施2030年可持續發展議程的多哈宣言》，為實施可持續發展目標設定了區域路線圖。到2018年，聯合國西亞經社理事會已制作了350多種知識產品，包括政策工具、行為準則、方法和培訓模塊，以影響阿拉伯國家發展政策的制定等。(17)詳見UNESCWA, “Annual Report 2018,” https://www.unescwa.org/sites/www.unescwa.org/files/publications/files/annual_report_layout_final_august1_web.pdf。

(二)聯合國在全球發展治理中的機制構建

構建規則制度并保障其得到執行是全球治理的核心問題。(18)戚龍飛、呂永紅：《國際組織是推動全球治理的重要力量》，《新疆社科論壇》2019年第3期，第30頁。聯合國逐步確立了在全球發展治理中的權威與核心地位，而其作用的實現有賴于不斷創造和完善協商治理平臺，優化治理效果。除了聯合國大會、聯合國經社理事會在發展規范、議程和政策制定中的領導作用之外，聯合國發展系統在國際發展實踐、業務操作等方面運用資金、技術、專業資源來促進和實施全球發展合作與治理。(19)孫伊然：《全球發展治理：中國與聯合國合作的新態勢》，《現代國際關系》2017年第9期，第37頁。聯合國發展系統包括從事發展業務的眾多專門機構、基金、方案、項目以及其他實體，是一個復雜的發展治理網絡，并憑借其豐富的資源和專業能力，成為世界各國推動發展的首選合作伙伴，是確保聯合國在全球發展治理中發揮領導作用的重要基礎。

首先，聯合國一直努力為各國推進全球發展治理構建機制與平臺。聯合國通過長期持續推進全球發展議程而樹立了在全球發展治理中的權威地位。從20世紀60年代起，聯合國推動了貿發會議、開發計劃署等國際發展機構的建立。冷戰后聯合國圍繞全球發展議題舉辦了世界環境與發展大會等一系列全球性會議，推動了可持續發展全球共識的形成。為落實千年發展目標，聯合國推動建立了大量發展合作機制，努力構建全球發展伙伴關系。在2030年可持續發展議程的擬定和落實過程中，聯合國建立了“四軌并進”格局的治理框架，即聯合國大會、開放工作組、可持續發展高級別政治論壇和政府間可持續發展融資專家委員會。(20)黃梅波、吳儀君：《2030年可持續額發展議程與國際發展治理中的中國角色》，《國際展望》2016年第1期，第22～23頁。全球發展議程特別是可持續發展議程認可以價值為基礎的聯合國作為唯一普遍性的國際組織，它能夠將滿足人類需求和確保安全、人權、司法和健全的治理結合起來。(21)Stephen Browne and Thomas G. Weiss, “The Future UN Development Agenda: Contrasting Visions, Contrasting Operations,” Third World Quarterly, Vol.35, Issue 7, 2014, p.1326.聯合國發展系統的數十家相關機構作為發展伙伴和治理機制廣泛參與到發展議程的落實進程中，推動成員國制訂相應的國家戰略并向聯合國報告進展情況，聯合國也定期發布年度評估報告等，為各國推進發展議程提供參照。

其次，聯合國利用自身機制優勢推動國際協調和發展議程的落實。全球發展問題涉及的主體、利益以及技術問題十分廣泛，并隨著治理實踐的深入推進而日益復雜。相對而言，只有聯合國可以應對全球發展治理中紛繁復雜的利益關系、相互交織的多元主體、不斷加劇的相互博弈，最終取得最大公約數，達成讓各方都能接受的全球發展議程。例如，在“后2015年發展議程”的協商中，聯合國以及開發計劃署在100多個國家開展一般性磋商和主題性磋商活動，成立了多個工作組和咨詢機構，整個聯合國系統內部的力量都在經社部和開發計劃署的牽頭下通過工作組而調動起來，(22)吳紅波：《2015年后的國際發展合作——聯合國的視角》，《國際展望》2013年第3期，第7頁。推動國際社會最終達成了2030年可持續發展議程。在地區和國家層面，聯合國針對不同環節利用多種機制推動發展議程的落實。一是廣泛參與世界各國的發展議程磋商，積極推動發展議程進入各國的發展規劃和優先議程。如聯合國各區域經社理事會和開發計劃署區域辦事處等機構參與各國發展議程的磋商和國家發展規劃的制定。二是聯合國專門機構在具體的議程領域建立組織協調機制，達成發展綱要或行動計劃。如聯合國環境規劃署與地區國家在環境領域建立落實發展議程的溝通協調機制，聯合國教科文組織積極與各國達成教育發展路線圖。三是通過跟蹤和評估機制建立地區國家發展議程的落實監督機制。如聯合國統計司對有關各國發展議程的數據進行匯總分析，各專門機構持續推動各國對發展問題的關注、提高國家履約水平等。

最后，聯合國既注重全球層面的發展機制構建，也注重區域內相關發展機構和力量的整合?？傮w上來看，聯合國發展事務通常由一位聯合國副秘書長負責，并由開發計劃署和經社部相關負責協調與發展事務的機構共同參與，規劃聯合國發展系統的整合圖景。聯合國對以各地區經社理事會為代表的地區發展委員會在落實2030年可持續發展議程中的作用提出了要求，并將之歸納為七個方面。(23)這七個方面包括：1)將可持續發展目標融入各國的發展規劃和財政政策框架之中；2)促進各國政策與聯合國發展目標的一致性、連續性和協調性；3)加強各國落實2030年可持續發展議程的數據統計能力；4)明確和提升發展融資的有效方式和來源創新；5)利用科學、技術和創新支持2030年可持續發展議程；6)提升南南合作和地區伙伴關系；7)將有效的地區經驗和模式轉化為全球公共產品。詳見United Nations, “Implementation of 2030 Agenda for Sustainable Development: The Role of Regional Commissions,” http://www.regionalcommissions.org/Agenda2030p.pdf。具體到地區層面，一般由地區經社理事會和地區發展委員會負責該地區發展事務的協調，秘書長還任命有大使級協調員；成立區域發展聯合工作組，推動發展議程進入地區各國的發展規劃和優先議程；各專門機構在具體的議程領域構建組織協調機制，與地區組織或對象國達成中短期發展綱要或行動計劃；通過跟蹤和評估機制建立地區國家發展議程的落實監督機制；致力于地區發展伙伴關系建設，為地區國家落實發展議程提供協商、籌資、援助等多元化平臺。

(三)聯合國在全球發展治理進程中的能力提升

聯合國作為最廣泛、最具權威的政府間國際組織，在全球發展領域積累了崇高的國際威望和豐富的治理經驗，在理念塑造、議程設置、發展融資和貫徹執行等方面的治理能力沒有其他組織或機構能夠與之相比。聯合國不斷提出發展問題的折衷方案、設定議程、制定規范以及在各方之間建立共識，嘗試彌合成員國之間的分歧，向它們提供有效信息和知識并希望借此影響其內外政策。(24)Thomas G. Weiss, et al., The United Nations and Changing World Politics, Boulder: Westview Press, 2017, p.277.聯合國尤其重視各地區發展機構的能力建設和作用發揮，通過構建現代治理框架、提升信息技術利用、完善發展融資以及豐富國際發展伙伴關系等多種方式，從外部推動各地區的發展議程順利落實，并努力培育和提升地區國家實現可持續發展的內生動力。

首先，聯合國推動各國構建開放透明的發展治理架構，不斷提升發展融資能力。一方面，聯合國利用自身的理念引領和議程設置能力，主動塑造地區國家的發展政策和議程，提供發展治理的指導性思路，推動符合各地區國家發展需求的緊迫性問題列入發展議程，提升各國發展治理機構的地位，幫助建立更權威和開放的發展治理架構，推動政府治理能力的現代化。另一方面，聯合國積極創新發展援助和籌資機制，提升自身以及各地區國家的發展融資能力。發展議程推出之后，聯合國要求地區各國制定、公布和反饋本國的執行情況，建立和完善落實評估與監督機制。在發展融資能力的建設中注重“援助有效性”，增強援助接收國的自主發展能力與政策操作空間。聯合國各地區經社理事會牽頭組織地區國家召開部長級會議、專家研討會等，推動各國落實發展承諾，根據國家優先議程和2030年可持續發展議程的要求制定發展融資戰略和提升國內資源配置能力。當前，聯合國發展系統正圍繞可持續發展議程推動改革，推行問責制，致力于提升發展融資能力。

其次，努力構建多元化發展伙伴關系，提升各國發展治理能力。2030年可持續發展議程的第17項目標(G17)著力于構建全球發展伙伴關系，這也是發展議程得以實現的重要保障。聯合國各地區經社理事會和開發計劃署與地區國家開展參與主體廣泛的一般性磋商和主題性磋商活動，成立多樣化工作組和咨詢機構，注意發揮各種國際組織和行為體的能力優勢，建立和強化政府、非政府組織、國際組織多層面的全球地區發展伙伴關系。在政府層面，聯合國各地區經社理事會致力于推動各國政府提升治理能力和落實發展議程的能力。例如，聯合國積極支持地區國家加強統計機構和數據系統的能力，以便能獲取及時可靠的優質分類數據，推動以透明和負責任的方式加強公私合作，有效利用地球觀測和地理空間信息等各領域數據，同時確保各國在支持和跟蹤進展過程中享有自主權。(25)詳見United Nations, “Transforming Our World: the 2030 Agenda for Sustainable Development,” https://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/21252030%20Agenda%20for%20Sustainable%20Development%20web.pdf。在民間層面，聯合國與地區私營部門、民間社會組織等機構加強合作，培育更具包容性、可持續性的社會發展力量。在國際組織層面，聯合國通過與其他全球性與地區性國際組織的伙伴關系，共同為提升各國的發展治理能力而努力。聯合國一直努力加強全球可持續發展伙伴關系，以多利益攸關方伙伴關系作為補充，調動和分享知識、專長、技術和財政資源，以支持所有國家尤其是發展中國家實現可持續發展目標，鼓勵和推動建立有效的公共伙伴關系、公私伙伴關系和民間社會伙伴關系。

最后，聯合國不斷提升貫徹執行能力。聯合國堅持探索落實發展議程的有效途徑，其貫徹執行能力在千年發展目標開始落實以來得以不斷提升。例如，為了更好地跟進和監督千年發展目標的落實情況，聯合國定期發布《千年發展目標報告》等出版物，通過量化對比增強各國落實這一目標的責任感和緊迫感。2030年可持續發展議程建立了一套更為科學系統的監督、衡量和執行機制，以推進議程在各地區和國家層面的落實情況。聯合國往往通過其發展系統的專門機構、基金和項目發揮作用，其全球發展治理功能在發展系統的專業化機構身上體現得更為鮮明和突出。例如，聯合國環境規劃署在全球環境治理過程中促使國家和非國家行為體遵守環境行為規則和規范，建構全球環境治理領域的問題、議程、規范和行動，發布《全球環境展望報告》，主持和促成國際環境法規的制定，推動了環境治理理念與規則的形成，協助各國政府提高參與全球環境治理的能力等。(26)薄燕：《環境治理中的國際組織：權威性及其來源——以聯合國環境規劃署為例》，《歐洲研究》2007年第1期，第92～93頁。此外，聯合國積極開展技術援助，努力提升發展中國家利用信息技術等新技術的水平，分享最佳實踐案例，增強貫徹執行能力。

三、中國和聯合國合作參與全球發展治理的路徑

當前，中國已經發展成為具有全球影響力的世界大國，對全球治理的參與力度不斷擴大，但由于受到西方主導的國際制度和話語體系的制約，中國在全球治理中的地位與話語權仍然不高。國際組織的中立地位和全球經驗有助于中國發展理念的全球共享。(27)祁懷高：《中國發展理念的全球共享與國際組織的作用》，《國際觀察》2014年第6期，第18頁。由于聯合國在發展理念、機制、能力等方面具有無可比擬的優勢，中國在參與全球發展治理的進程中，以聯合國發展機構為平臺或合作伙伴，則將事半功倍。(28)孫伊然：《全球發展治理：中國與聯合國合作的新態勢》，《現代國際關系》2017年第9期，第42～43頁。因此，聯合國是新時期中國參與全球發展治理的理想平臺和有效渠道。

當前中國與聯合國在全球發展治理領域擁有各自優勢，合作空間和潛力巨大，正呈現出前所未有的良性互動態勢。一方面，來自中國的發展資金、技術和經驗對聯合國來說日益重要和關鍵。中國是全球發展治理的重要參與者，一向明確支持聯合國的發展治理理念，積極倡導與踐行全球發展議程，力所能及地提供資金、技術和制度援助。例如，2010年中國與聯合國開發計劃署聯合成立了中國國際扶貧中心；2015年中國宣布成立國際發展知識中心，在全球范圍內積極分享中國發展經驗。另一方面，中國通過聯合國平臺提升了對全球發展治理進程的參與水平和影響力。中國積極在聯合國平臺上闡述自身的發展理念，推出聚焦共同發展的“一帶一路”倡議，設立各類發展援助基金，這體現出中國在全球發展治理上扮演更為積極和更有擔當角色的姿態。

聯合國及其發展議程是新時期中國參與全球發展治理的重要路徑、體現中國獨特角色與大國擔當的重要載體，也有利于提升中國在全球發展治理中的權力地位。今后，中國應進一步將自身發展倡議與聯合國框架下的全球發展伙伴關系、2030年可持續發展議程緊密結合起來，利用聯合國的理念引領優勢嵌入式推廣中國的發展倡議與理念，利用聯合國的機制權威優勢合法地增強中國的發展治理權力，借助聯合國的專業能力優勢有針對性地提升中國的發展治理水平。

第一，在機制上將聯合國作為中國參與全球發展治理的核心平臺，提升與聯合國發展系統各機構的制度化合作水平。中國堅定支持以聯合國、世界貿易組織為代表的多邊合作機制，以實際行動維護其權威性與合法性。(29)吳志成、劉培東：《促進多邊主義與全球治理的中國視角》，《世界經濟與政治》2020年第9期，第42頁。作為全球發展治理的核心多邊機制，聯合國雖然面臨諸多挑戰，但具有不可替代的作用，而且全球發展治理需要一個更加強大和有效的聯合國。中國一向是聯合國機制的堅定支持者和維護者，在全球發展治理中應為維護和支持聯合國發揮領導作用，協調國際社會采取一致行動，為構建共同發展繁榮的全球命運共同體而努力。共同實現2030年可持續發展議程目標離不開聯合國的協調推動，“一帶一路”建設也要堅定地維護聯合國在全球治理中的權威性。(30)韓笑：《全球發展治理視域下的“一帶一路”建設》，《國際觀察》2018年第3期，第124頁。在近年來的聯合國可持續發展高級別會議上，中國代表多次表示，各國應共同構建新型全球發展伙伴關系，形成以聯合國為核心、南北合作為主渠道、南南合作為補充的合作格局。(31)史霄萌、王建剛：《中國代表呼吁構建新型全球發展伙伴關系》， http://news.xinhuanet.com/2017-07/20/c_1121352685.htm。未來中國應以聯合國為核心參與全球發展治理，積極為聯合國實現2030年發展議程設定的目標做出更大貢獻，以實際行動維護聯合國在全球發展治理進程中的領導地位。

近年來中國對聯合國發展治理的支持力度不斷加大，中國領導人在聯合國平臺上多次明確表達了愿通過多種途徑為全球發展治理做出更大貢獻的積極想法，并以實際行動為聯合國發展項目提供資金援助、技術支持、能力培訓。例如，中國宣布設立20億美元的“南南合作援助基金”、總額10億美元的“中國—聯合國和平與發展基金”，設立南南合作與發展學院，建立國際發展知識中心，積極分享和交流發展經驗等。這體現了國際援助和發展合作的新思路和新舉措，也預示著中國在爭取國際話語權和設置國際議程方面的突破。(32)張貴洪：《聯合國強大 世界更美好》，時事出版社2016年版，第45頁。中國在全球發展領域的承諾和貢獻日益增多，但未來仍應注意把握“以我為主”與“借力使力”的平衡。中國應借助聯合國發展系統各機構的道義權威和專業能力，將中國的發展資金和理念更為制度化地嵌入到聯合國的全球發展議程與治理行動之中，撬動更多的國際資金和各方資源參與進來，提升中國發展治理實踐的國際影響力。

第二，在理念上高舉全球發展伙伴關系的旗幟，致力于打造全球發展共同體，并通過規范和組織創新為全球發展治理注入新活力。聯合國倡導的全球發展伙伴關系與中國提出的人類命運共同體在理念和目標上深度契合，通過創新發展合作機制可以將二者有效融合起來，成為中國參與全球發展治理的重要抓手。在全球發展治理實踐中，中國不僅著力在以聯合國為代表的多邊層面推動構建新型全球發展伙伴關系，也在雙邊國際發展合作中倡導這一理念，打造命運共同體。未來中國應當充分利用聯合國在全球發展治理中的權威地位和作用，搶占道德高地，拓展雙邊和全球層面的發展治理合作，提供更為實質性的公共產品，對發展中國家作出切實的物質性承諾。(33)張春：《中國參與2030年議程全球發展伙伴關系的戰略思考》，《國際展望》2015第5期，第115、125頁。

當前，中國正在逐步由傳統規則的追隨者、融入者、接受者轉變為新規則的參與者、創造者和引領者。(34)盛斌、高疆：《中國與全球經濟治理：從規則接受者到規則參與者》，《南開學報(哲學社會科學版)》2018年第5期，第18頁。中國積極創新全球發展治理合作機制，參與構建新型全球發展伙伴關系，已經成為全球發展治理的重要推動力量。一方面，中國通過提出新的發展理念尋求規范創新，實現全球發展治理體系的增量改進。中國已成為對外援助大國，一直強調受援國自主發展能力，并在更大的國際經濟新秩序與和平發展框架下看待全球發展問題，注重建立平等互利的新型雙邊與國際經濟關系，更重視可持續的發展與安全理念，提出“新型義利觀”、“以發展促和平”、“人類命運共同體”等理念?！氨本┠Ｊ健迸c南南合作的關聯凸顯了中國在發展援助進程中作為捐助國與伙伴國的雙重身份。(35)Monica DeHart, “Remodelling the Global Development Landscape: The China Model and South-South Cooperation in Latin America,” Third World Quarterly, Vol.33, Issue 7, 2012, p.1372.另一方面，中國通過建立新的發展合作機制實現組織創新，成為新時期全球發展治理的驅動和領導力量。2013～2016年，中國連續發表了三份有關“后2015年發展議程”和2030年發展議程的政府立場文件，積極推動全球發展議程的塑造，并通過中非合作論壇、金磚國家領導人峰會、77國集團等多邊外交平臺倡導全球發展伙伴關系。中國主動牽頭成立亞投行、金磚國家開發銀行、絲路基金、南南合作援助基金等一系列新型合作機制，不斷創新全球發展治理的形式與機制，推動國際社會構建新型全球發展伙伴關系和全球發展共同體?！耙粠б宦贰背h提供了具有廣泛包容性的發展平臺，建立共商、共建、共享的發展伙伴關系，成為推動全球發展治理的“中國方案”。共商、共建和共享共同構成了中國參與全球治理理念的有機體系。(36)張宇燕：《全球治理的中國視角》，《世界經濟與政治》2016 年第9期，第8頁。而這些理念的全球共享需要嵌入到聯合國的權威平臺之中，尤其需要融入全球發展伙伴關系的構建進程中。

第三，在實踐中推動2030年可持續發展議程與“一帶一路”倡議的進一步融合，不斷提升中國在全球治理中的能力與地位。當前，落實2030年可持續發展議程是全球發展治理的核心任務，也是國際社會的共同責任。各國都在積極將2030年可持續發展議程同本國發展戰略進行對接，使本國發展目標與全球發展議程相融合，實現相互促進、共同發展。中國應就實現2030年可持續發展議程的目標作出更為明確的承諾，并通過聯合國平臺擴大國際發展援助與合作力度，為其他發展中國家落實2030年可持續發展議程提供務實援助。

“一帶一路”倡議與2030年可持續發展議程的主旨深度契合，二者均緊緊抓住發展這一核心問題，在不同層面推進全球和地區發展治理進程，因此加強與聯合國的發展治理合作是順利推進“一帶一路”的重要途徑。中國通過“一帶一路”框架下日益廣泛的國際發展合作，為沿線國家實現可持續增長提供新的動力，也在理念和實踐上有力地響應和推動了2030年可持續發展議程。2017年5月，聯合國秘書長古特雷斯指出，“一帶一路”倡議與聯合國2030年可持續發展議程相輔相成，為沿線國家擺脫經濟困境、實現2030年可持續發展議程目標提供了現實路徑。(37)李秉新、李曉宏：《聯合國秘書長古特雷斯：“一帶一路”為應對全球性挑戰提供新機遇》， http://world.people.com.cn/n1/2017/0512/c1002-29269790.html。隨著“一帶一路”倡議取得日益突出的發展成就，聯合國也更加重視“一帶一路”倡議在推動2030年可持續發展議程和全球發展治理中的積極效用。推動“一帶一路”倡議與聯合國2030年可持續發展議程積極對接，通過多種合作方式使雙方發展理念實現機制化的融合共振，可以有效增進國際協同效應，使中國特色的發展理念與聯合國發展議程有機結合起來。2016年9月，中國與聯合國開發計劃署簽署關于共同推進“一帶一路”建設的諒解備忘錄；2016年11月，聯合國大會首次在決議中寫入中國的“一帶一路”倡議，呼吁世界各國參與這一倡議；2019年4月，中國與聯合國亞太經社理事會簽署關于推進“一帶一路”倡議和2030年可持續發展議程的諒解備忘錄。古特雷斯多次表示聯合國認同并支持“一帶一路”倡議，將之作為落實可持續發展目標和實現綠色發展的重要機遇；中國也表示聯合國是共建“一帶一路”的重要合作伙伴。這充分顯示出中國的發展治理理念與實踐得到聯合國的高度認可，顯著提升了中國在全球發展治理體系中的聲譽和地位。未來，隨著“一帶一路”倡議在推動沿線國家發展和2030年可持續發展議程上取得更大成效，中國在全球發展治理體系中的地位和話語權也將隨之提升。

結 語

聯合國成立75年來，其地位與作用一直受到世界各國政府和學界的高度關注和討論，而全球發展治理是一個最能體現聯合國權威、地位和作用的重要領域。應該看到的是，聯合國在當今國際體系中的能力是有限的，在全球發展治理中表現出理念貫徹困難、治理結構松散、治理能力不足等問題。而且聯合國發展議程并不具有強制性，缺乏強有力的監督和執行保障，各國的優先議程也并不完全一致，協調治理的難度很大。但正是因為發展問題所具有的全球性、緊迫性、整體性和不可分割性，聯合國在全球發展治理領域獲得了更大的權威和道義優勢，全球發展治理是需要聯合國更加有所作為的重要領域。雖然聯合國在應對很多全球性挑戰上難言成功，但其使命中蘊含的偉大理想使之擁有領導建立一個可持續發展的世界及全球治理框架的潛力。(38)參見Ken Conca, An Unfinished Foundation: The United Nations and Global Environmental Governance, New York: Oxford University Press, 2015, pp.215～216。

新時期，中國和聯合國之間的相互需求度與合作水平正在日益提升，全球發展治理已成為中國與聯合國深化合作的重要領域。未來中國應更為積極地借助聯合國平臺推動中國的發展理念、機制和政策走出去，提升中國在全球發展治理進程中的地位與影響力。通過聯合國這一權威、系統和專業化的治理機制與平臺，中國參與全球發展治理的有效性將得到更大提高。這既有利于排除西方國家的各種質疑和干擾，也有利于消除來自發展中國家的疑慮和誤解，避免政治紛爭，以更為客觀中立的身份，名正言順地參與全球和各地區發展治理，嵌入式推廣中國特色的發展理念、政策和公共產品，助力“一帶一路”倡議的順利實施，進而提升中國在全球治理體系中的地位與話語權。