城鄉融合背景下特色小鎮的發展路徑探索

蒲立峰

【摘要】城鄉融合發展是推進我國經濟高質量發展的重要戰略部署，落實這一戰略部署必須實現發展要素在城鄉之間合理配置。發端于浙江的特色小鎮利用特色產業和服務多樣化，把生產、生活和生態功能融為一體，致力于提升小城鎮吸引力和競爭力，縮小城鄉經濟發展差距。如何構建與發展具有鮮明特點、生態與產業協調發展的特色小鎮引發了國內眾多學者的討論。本文基于特色小鎮的發展現狀與發展困境，探索在城鄉融合背景下的發展路徑，助力我國特色小鎮向好發展。

【關鍵詞】特色小鎮;城鄉融合發展;路徑探索

一、城鄉融合發展與特色小鎮

（一）城鄉融合發展理念的提出

習近平總書記的《把鄉村振興戰略作為新時代“三農”工作總抓手》文章中指出，在現代化進程中，如何處理好工農關系、城鄉關系，在一定程度上決定著現代化的成敗。而當前我國城鄉發展不均衡問題仍然突出，大城鎮以其豐富的就業機會、優越的教育醫療等資源，聚集了大量人口;而鄉村則處于弱勢地位，產業體系、基礎設施的不完善都降低其吸引力。為協調城鄉發展，消除鄉村發展的不充分和城鄉發展的不平衡，“城鄉融合發展”作為重要的指導理念在黨的十九大報告中首次被提出。城鄉融合發展強調城鄉之間的雙向互通，能夠有效破解不平衡不充分的發展難題，從而確保社會經濟實現高質量發展。

（二）城鄉融合背景下特色小鎮發展的意義

而實現城鄉融合發展的眾多實踐中，特色小鎮以獨特實施路徑形成特色的地域生活資源，統籌協調城鄉之間生活資源的充分自由流動，正成為破解城鄉融合發展瓶頸的有力抓手、加速城鄉融合發展的創新引擎和實現城鄉融合的重要載體。從2015年發布的《浙江省人民政府關于加快特色小鎮規劃建設的指導意見》到2016年國家三部委聯合發布的《住房城鄉建設部、國家發改委、財政部關于開展特色小鎮培育工作的通知》，特色小鎮建設得以從浙江省開始，順利鋪展到全國范圍。通知中指出：特色小鎮是具有豐富特色的，將傳統文化、現代科技、休閑旅游、產業與生態融合于一體的多元化的小鎮。特色小鎮不同于產業園區與行政區劃單元，它是以政府為主導，企業為主體，以其特色文化形成的特色產業為支撐，建設擁有明確產業定位、文化內涵、旅游特征和豐富社區功能的綜合開發項目，是城鄉之間的紐帶及鄉村產業的支點，是發展經濟的重要載體之一。因此，在城鄉融合背景下探討特色小鎮的發展路徑具有重大的現實意義。

二、城鄉融合背景下特色小鎮發展的現狀診視

（一）我國特色小鎮的發展現狀

根據官方公布的數據來看，在規范建設特色小鎮意見中，至2018年末，一共發布了兩批403個國家級的特色小鎮;目前國內有兩個特色小鎮的創建名單，其中有96個全國運動休閑特色小鎮，隸屬于國家體育總局，50個森林類特色小鎮，隸屬于國家林草局。此外，國家體育總局將會依據特色小鎮的發展現狀，對部分小鎮進行淘汰或者整頓，至此僅有62個特色小鎮依然存在。在全國范圍內，各個省規劃淘汰和要求整頓具有問題的特色小鎮也達到了385個。

縱觀我國403個特色小鎮的分布情況，特色小鎮的建設和發展逐步演化成各個省市各個地區經濟發展的熱點問題。例如我國首都北京市，住建部在2016年公布了127個首批建設的特色小鎮，至2017年公布276個全國特色鎮。浙江省在規劃建設的數量上是最多的，達到23個，山東、廣東、四川、江蘇地區也都達到了20個。且我國特色小鎮種類較為繁多，從目前特色小鎮的類型來看，包括以科技創新為主的特色小鎮、以文化旅游為主的特色小鎮、以生態農業為主的特色小鎮、以產業集聚為主的特色小鎮。其中以文化旅游為主的特色小鎮規劃建設數量位于首位。我國特色小鎮的建設與發展離不開黨中央的高度重視以及政府的大力支持，各級地方政府積極提供的財政和政策幫助，成為我國新型城鎮化、社會主義新農村建設的一大創舉。依照我國特色小鎮未來的建設目標，預計在2020年底前在全國內建成約1000個富有活力與特點的特色小鎮，引領全國各地小城鎮規劃建設和經濟的提速發展。

（二）城鄉融合背景下特色小鎮發展面臨的困境

1.存在馬太效應，地域發展不平衡

馬太效應指的是強者愈強、弱者愈弱的現象，在經濟領域中主要表現為兩極分化嚴重現象。馬太效應普遍存在于我國特色小鎮的規劃建設和發展的過程中。在實踐中能夠發現，因不同地區存在著建制鎮數量、社會經濟發展和人口規模等諸多方面的區位條件差異，中國特色小鎮的建設與發展在全國范圍內較為不平衡，地區差異顯著。以北上廣深為代表的超級城市和以成都杭州南京武漢為代表的新一線城市，與綜合實力薄弱的中小城市之間的資源鴻溝越來越大，馬太效應正在顯現。目前許多企業開始介入國內特色小鎮規劃和建設發展，但是大量投資建設的特色小鎮主要集中于經濟發達、條件優越的東部地區，反觀條件較為落后的西部地區未得到開發。

2.定位模糊，規劃科學性不強

我國多數特色小鎮在發展過程中，出現對自身的發展定位不清晰，特色小鎮區別于普通小鎮的地方就在于“特”，不僅是獨特的產業，更是獨特的文化?！疤厣煌怀觥钡膯栴}普遍存在于多數特色小鎮之中。特色小鎮的發展并沒有與當地傳統文化和產業基礎建設緊密配合，導致同質化嚴重，盲目跟風的問題顯現。且多數小鎮難以把自身發展與當地城鎮建設有效地結合起來，導致最后見效差，在同行業市場中沒有競爭力?；仡櫧鼛啄晏厣℃偟陌l展歷程，不難看出許多特色小鎮一味照搬照抄，沒有自身特色，沒有明確定位，沒有科學的規劃，難以可持續發展。

3.融資渠道不健全，發展后勁不足

特色小鎮是否能夠健康全面的發展與資金投入量是密不可分的。但是，如果僅僅依靠地方政府的財政補助，不能夠完全支撐特色小鎮的規劃建設和發展。特色小鎮在發展過程中當前面臨的主要融資問題具體表現在以下三個方面：第一，特色小鎮規劃建設與發展所需資金總量巨大，且需要保持持續供給，地方政府融資能力有限，無法如期完成任務;二是特色小鎮基礎部分以及生態環境建設過程中，具有投資回報的周期較長、收益率較低的特點，故難以吸引社會資本進行長期投資;三是在特色小鎮的建設與發展過程中往往缺乏復合型金融類人才的參與，融資渠道受阻，嚴重制約了特色小鎮的建設發展。

4.存在以“特色小鎮”之名牟利現象

部分地區企圖用一些設立意圖不清楚的項目重新運營并以“特色小鎮”之名進行包裝，但只看重眼前的利益而忽略長遠的發展，故整體運作方式混亂，缺乏科學的商業模式創新。其主要表現為：一是利用“特色小鎮”的名義進行立項建設新產業區，意在獲得審批、土地等多方面政策福利。二是存在地方政府迫切發展產業的心理被部分開發商利用，開發商與地方政府合謀，采用“特色小鎮”的概念對房地產項目進行包裝，規避國家監管的同時降低成本，獲得超額利益。三是由于許多地方政府和企業對特色小鎮的定義存在嚴重的認識偏差，部分地區在新規劃的農業、工業、生態等項目上披上特色小鎮的外套，以達到發展落后產業的目的。

三、城鄉融合背景下特色小鎮的發展路徑探索

為了準確把握特色小鎮的內涵，以特色小鎮為平臺加快城鄉融合發展進程，建立可持續發展的內生動力機制，探索在城鄉融合背景下的發展路徑，助力我國特色小鎮向好發展。為此提出如下政策建議：

（一）堅持科學規劃是發展前提

城鎮建設，規劃先行。在特色小鎮正式落地實施前，要先對其整體布局、產業分布、文化旅游、生態環保進行科學合理的規劃，才能有效避免“千鎮一面”的情況。一方面，堅持把特色標準放在首位。規劃不僅要體現獨特的產業，更要彰顯獨特的區域特色、民族文化。另一方面，注重統籌規劃，抓好特色小鎮與經濟發展、城鄉融合、土地利用等的銜接融合。發揮規劃的協調性作用，實現以規劃定空間、定產業、定項目，因地制宜打造“生產、生活、生態”三生融合的精致特色小鎮。

（二）完善基礎設施是必要條件

人口集聚對特色小鎮的繁榮發展是不可或缺的，完備的基礎設施、優越的服務資源更有益于吸引廣大企業、人才落戶。一要完善交通體系。不斷改造提升小鎮的路網布局，促進慢行交通系統與公共交通系統無縫對接，推動城市交通向特色小鎮延伸。二要堅持可持續發展。貫徹落實“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，保護生態環境，推進小鎮綠色發展。三要推進智慧小鎮建設。引進互聯網、大數據和人工智能等技術，實現交通、教育、醫療等與互聯網互相融合，全面提高小鎮的服務質量，促進小鎮生活智慧化升級。

（三）培育特色產業是關鍵之舉

發展特色小鎮，產業是根基。分析以往成功特色小鎮的案例，其成功經驗都離不開特色產業的支撐。一是立足自身資源稟賦，發展優勢特色產業。全面了解區域的地理位置、文化傳承以及人文氣息等特點，立足自身比較優勢打造特色產業和品牌，實現產業立鎮、產業富鎮、產業強鎮。二是堅持產業鏈縱向延伸、橫向聯合。不僅要重點打造支柱產業，也要關注其他相關產業的發展，推動全產業鏈上下互動、三產聯動。致力于特色產業的特色選擇、配套產業的融合發展，使特色小鎮得以持續健康發展。

（四）創新體制機制是動力之源

建設特色鮮明、產業發展、綠色生態、美麗宜居的特色小鎮，必須打破傳統思維的禁錮，創新體制機制。一是建設模式創新。首先要區分特色小鎮與傳統城鎮，明確其功能定位和發展重點，再積極探索“企業主體、政府服務”“政企合作、聯動服務”“政府建設、市場招租”等不同建設模式。二是融資模式創新。為特色小鎮設立專項基金，并完善其財政投入機制，同時做好風險防控。在強化監管的同時，積極引入各類企業和各類資金。三是治理模式創新。與以往的統一治理不同，應建立開放的治理機制，由政府、企業、居民共同組建成立治理委員會，協力管理公共事務，增強小鎮主人翁意識。

（五）加強政府監管是重要保障

雖然拓展市場是特色小鎮發展的源動力，企業是特色小鎮的投資、建設和運營主體，而企業往往以自身利益最大化作為經營目標，但為了避免“房地產式開發”、“跑馬圈地”等現象的頻繁發生，政府監管絕不能缺位。國家政府和政策方面必須加強管理、完善監督，引導特色小鎮有序良好發展。在特色小鎮規劃建設與發展的過程中，科學的管理模式是必不可少的，可以采取“三位一體”的模式，即前期計劃、中期建設、后期監管。在前期要對房地產傾向進行嚴格把控，做好用地規劃與產業計劃，提高土地的使用率;在中期應根據國家基本政策要求保護當地生態資源環境，不能打破生態底線的原則;在后期政府要主動發揮其能動性，加強對特色小鎮在建設和發展過程中各方面的監督管理，正確引導小鎮建設走正規化、合法化、生態化之路。

特色小鎮是連接城鄉之間的空間新節點，是破解空間資源瓶頸、促進城鄉融合發展的重要方式和手段。我國的特色小鎮還處于建設的初級階段，經驗的缺乏、制度的不完善都導致其發展面臨困境。在城鄉融合的背景下，要堅持科學規劃、完善基礎設施、培育特色產業、創新體制機制、加強政府監管，助力中國特色小鎮健康發展。

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