縱橫治理：關系視角下基層流域治理之道

李松有

[關鍵詞]縱橫關系 流域單元 國家治理 自主治理

歷代善治國者均以治水為重，興水利、除水害歷來是治國安邦的大事。中華民族有著善治水的優良傳統，在幾千年治水實踐中積累沉淀了豐富的經驗和智慧，對當代治國理政和治水興水有重要借鑒意義。2019年中央一號文件明確提出，推進大中型灌區續建配套節水改造與現代化建設，鼓勵將河長湖長體系延伸至村一級。黨的十九屆四中全會強調，推進國家治理體系和治理能力現代化，健全生態保護和修復制度，加強長江、黃河等大江大河生態保護何系統治理?？梢娦聲r代基層流域治理體制是傳統流域管理體制的升級，是國家治理體系的重要組成部分。推進國家治理體系和治理能力現代化，要求適應時代發展，既改革不適應實踐要求的流域治理體制，又不斷構建新的流域治理制度和體制。為此，開展基層流域治理研究，有助于破解基層流域公共治理危機，增強基層民眾自主治理能力，同時，強化政府水利社會管理和公共服務職能的創新研究，加快完善流域公共治理體系。因而，從歷史之中尋找治理策略，探究基層流域治理結構形式，顯得尤為緊迫而且必要。

一、問題的提出

相關專家及學者開展水與人類社會生存和發展的研究，成為認識治水與政治關系的一把關鍵鑰匙，特別是水資源的不足、旱澇災害防御和基層治水的具體探索?；鶎恿饔蛑卫須v來都是國家社會發展繞不開的話題，圍繞基層流域治理，吸收借鑒國外先進的基層流域治理經驗，出現豐富多樣的治理方式與機制，形成不同國家的水利治理機構形式各異，作為研究基層流域治理的理論基礎。

（一）基于政府主導的行政流域治理體制

世界各國的水利治理模式不盡相同，一般是根據本國的具體情況或歷史沿革而選擇較為適合其自身條件的治理模式。比如，聯邦所有制水體由俄聯邦政府實施管理，將一部分屬俄聯邦所有的水體的管理權限交由各州、區行政管理機構去執行。屬俄聯邦各州、區所有制的水體，由各州、區行政管理機構負責管理。在極度缺水的埃及，無論是地表水、地下水、廢水均由水資源和灌溉部實行統一管理與分配，負責全國水利和灌溉基礎設施的計劃、投資、建設、管理和維護。南非規定中央政府是國家水資源的管護機構，對水資源的管理、分配和使用以及在不同流域中調水的管理具有絕對權力，對水資源實行垂直管理，按國家、區域和地方等三級管理。土耳其的林業與水利部負責統籌管理水資源，主要職責包括制定水資源保護和可持續開發利用政策，以及協調國家水資源管理，負責洪水災害防治。以色列實行國家水資源委員會統一管理水資源，水資源是國家的公共財產，國家建立水資源配給制度統一分配水資源，任何個人或組織不得私自開采或使用。由此可見，國外基層流域治理既具有以江河、湖泊為流域單元而將水資源作為整體的自然特性，也具有被政府賦予區域單元劃分干預的行政性，還具有高度的行政管理權力。

（二）基于中央集權的地理流域治理體制

一個國家的水資源治理體制與該國的社會經濟發展水平、政治經濟體制以及水資源的供需矛盾、水資源治理的歷史沿革密不可分。威特福格爾認為，古代中國、印度、美索不達米亞和埃及等國都通過大規模的水利工程建設和管理，建構起專制集權統治的“水利社會”。魏丕信認為，在大多數亞洲國家，大規模水利工程的系統發展都是有計劃地、由政府機構推行實現的。冀朝鼎認為，水利事務是中國封建王朝最重要的經濟活動之一，如歷代抵御水旱災害以及災后需要籌建公共水利工程。當用水緊缺促使違規行為發生并危害到地方水利事務正常運作和秩序安定時，政權干預并幫忙恢復和強化用水秩序，不得不依賴官方的力量。韋伯進一步提出灌溉是中國文化發展的決定性因素，水的問題決定著官僚政治的存在。蕭正洪認為，國家政權在關中地區農田的“用水過程中始終起著主導的作用”。黃仁宇強調，黃河“時而潤澤大地、時而泛濫成災”，是促成中國要采取中央集權式的、農業形態官僚體系的三大決定性因素之一。同樣，孫金華等人總結出在中國歷史上，治國與治水始終緊密相關，中國社會治水的傳統形成了中央政府主導防洪及水利各項事務、相關各部門和地方官員各司其職的管理體制。由此可見，國內研究強調基層流域治理應以地理為單元進行，但流域不是政治和行政的管理單元，應在水利單元層次實施集權式治理。

綜上所述，基層流域治理階段屬性及其根本問題，決定了建構的“縱向一橫向”機制分析框架，在此基礎上求索中國基層流域治理之道，既符合歷史發展規律，也符合國際社會水資源治理發展趨勢。國內外研究強調已有研究關注到流域治理過程中國家支配社會的縱向一體化治理，忽視從基層社會橫向一體化開展流域治理研究，未將行政單元與流域單元相結合開展研究，規避傳統中國基層流域治理邏輯全貌。在此基于縱橫結合研究范式，將自然流域單元與行政區域單元相結合進行實證分析，將歷時性（歷史）和共時性（地理）相結合，考察中國基層流域治理。

二、關系視角下基層流域治理樣態

治水研究選擇研究單元，必須掌握水的特征。本研究對象是長江中下游流域，由長江、長江支流、湖、堰、塘、灣、埭、橋、堰、臺、壩、溝、河、溪等構成的自然灌溉體系。而且人水交互數千年，大多數村莊、鄉鎮、城市無不河網交織，構建了互聯互通的水系網絡，逐步形成與流域影響密不可分的思想、制度、觀念、風俗、習慣等，并構造基層流域與政治經濟的關系。

（一）微型流域治理樣態

為了便于生活和灌溉，先民近水而居，形成諸多與水相關的習慣。

1.相好取水。當距離水源較遠，私人在農田挖水坑儲水灌溉，或者挖泥筑臺建房時留下的水坑，用于取水生活或者灌溉菜園。這些水坑供一戶或者幾戶使用，沒有征得私人同意禁止使用。分家時，不分水坑，父親有權掌管水坑，父親去世，由長子管理，當用水出現矛盾時，父親沒有調解權，由祖父母進行調解，防止偏向任何一方。而且水隨田動，水坑和水田捆綁，水田屬于誰家的，水坑就是誰家的。在買賣田地時，田約必須注明水坑的歸屬，防止有些人玩弄筆桿子，故意不寫明水坑歸屬，導致買田過戶以后，買主在使用水坑的取水時遭到賣方阻止。不過，后來，凡是參與維修過此水坑的田主都可以使用水坑灌溉，即使發生田地買賣，這些田主仍然有灌溉的權利。比如，水分的使用遵循“低坑不管高田”的原則，即使高田不方便進行引水灌溉，周圍高田也有一定程度從水坑取水的權利。另外，禁止誰私自填埋，當水坑淤泥多、長滿水草、自流水源不暢時，若干家戶共同出工割草洗坑，保證水坑能夠正常蓄水。

2.相鄰過水。一是買田送水。買賣雙方在契約登記時交代，無水直達方同意過水灌溉。在過水時，需要買田方在他人的田中打水折子，打水折子需要請田鄰前來，查看所打水折子刻度是否與自家田水一致，符合情況則可以過水。當經過的哪家田正缺水，該田主會非常樂意過水，但是買田方過水以后，一般不會在對方田里留水。二是缺水帶水。在正常情況下，甲田需要灌溉，因沒有水路，需要途經乙田，而乙田還未灌溉或水量不足，在過水時，需要甲補足乙田之水才能過水。如果與田鄰關系好，在借田過水時，就會默認同意，可以直接從對方水田過水;如果關系不好，就不能借田灌水，需要將水路改道進行灌溉。三是過水后不退水。甲需要借乙田過水，乙田里原來有多少水，甲借田灌滿水以后，用竹片做水位記號，過水還原水位，不得造成乙田的水位降低，關系較為疏遠的田鄰之間，過水以后還會多還原一些。四是剛種不過水。勻水插秧，一般允許別人過水，不然別人沒法插秧。當別人剛插秧三天之內不能過水。因為這段時間，秧苗生長好，一旦過水導致秧苗浮到水面，容易被水淹死，影響秧苗存活率。這時，為了防止影響莊稼生長，一般私自建設和維護水坑，水坑不可用來耕種，如果在水坑里種莊稼，他人過水沖掉水坑里的莊稼，需要自己負責，所以大家也都遵守。

3.求近灌溉。當灌溉農田時，田相鄰的若干戶共用一條枧，用水權世代繼承，都可以使用枧。如果沒有枧，只能借枧灌溉，前提是與其關系好，平時給別人送點禮才能使用。對于枧的管護，需要不斷修繕，一般一年修整兩次。當待枧被淤泥堵住，無法灌溉，就需要田鄰共同出力疏通，田相鄰長者召集相關幾戶互相商量，約定時間出工，洗枧時，各家派人拿著鐮刀、鍬和鋤頭，將水草割掉、用鍬把枧撈深。一般養枧挖枧，禁止擴大枧范圍，防止因擠占農田而致損失。禁止任何填埋或者破壞水枧，妨礙他人灌溉。租種他人田，旱枧有損毀，誰種誰負責整修和管理。即使不想續租，待收完稻谷以后，把田歸還私人，也要替下一個佃戶負責整修。另外，對于沒有車路溝枧的農田買賣，在簽訂契約時，需要田鄰在場，約定載明，“平水過田”或者“買水灌救”，條約需要附近田鄰都同意，按上手印生效，待農田過戶才能就近取水灌溉。

（二）小型流域治理樣態

長江區域大多村民向水而居，當水域周圍都住滿，就會向外延伸，即以水域為中心形成一個個村落，與水有關的協商關聯比較多。

1.共同分水。傳統時期村落堰塘和堰渠覆蓋附近周圍農田，供本村使用，其他村落村民不得使用，尤其是干旱年成，村民必須在堰塘搭建圍欄，禁止外人偷水。每年開會，田多者、能力強者擔任會首，并會上安排來年用水計劃。用水則由抓鬮決定，順序確定以后不能更改，如果誰違背抓鬮，擾亂順序，就要受到懲罰。用水有規定，不同家戶有不同水位權，基于每戶農田面積測算，劃定每戶用水量，根據堰塘不同水位，一旦用水超過自家的刻度，就不能再用，剩下只能供其他農戶使用，剩水以三尺為限，留作防火減災，要求村民成員共同遵守。在灌溉時，依次從堰塘周邊向外輻射，從近到遠進行灌溉，即使周邊有田地，但是此戶沒有參與堰塘建設和維修，也不能使用堰塘的水源。即使發生大旱，本口堰塘水很多，也不會借給其他村的農戶。雖然用水糾紛時有發生，但是政府不輕易干預水利糾紛處理，讓會首或者村長自行幫助解決，只有在影響到農作物收成致使無法向政府完糧納稅時，政府或者保甲長才會介入。另外，堰塘按照誰受益誰負責，由村民自發管理，如果需要維修，有田或者耕種者出工。

2.共同管水。根據河流在村域覆蓋情況，自上而下將河流分成若干段，依次設置壩長負責管理，由村民推薦負責任和有文化者擔任壩長，壩長根據所管轄范圍內田地情況，將水資源進行統籌分配，按各戶種植水田面積來決定所分得用水量。各戶手持壩長簽寫的“放水條子”，便可前去放水。同時，為了促使流水直達農田，保證溝渠的暢通、堤壩安全，壩長會在農閑時節敲鑼召集用水戶前往疏通渠道，加固堤壩，按照每戶擁有或者耕種田地面積，派適當數量的勞動力，田地多，則派工多，田地少，則派工少，不出工需要出錢。在冬季護堤時，根據各戶土地多寡，分配土方數量，并進行對其進行監督。尤其是在每年汛期抗洪防險時，壩長可以調集圍區所有資源，根據當時需要，征用一切可以征用的財物，待事后補償。而且需要共同趕出水，由壩長指揮，溝長監督，要求四個人使用一架水車，一線一換，兩個人一組輪換踏水。趕出水主要依據線數記工，一般為1天1車記作20個線工，存在有車和無車之分，有水車的1車抵10個線工，只需要再完成5個線工。如果哪戶勞動力不夠，就需要請人出工，請工一般每天2塊錢或者2-5升稻米作為報酬，還要請吃三餐。另外，干旱季節，村落需要集體攔河灌溉農田，需要臨時設置兩名溝長進行協助做好相關事宜，一般推選有號召力的村民擔任。一方面，由壩長帶領村民修筑攔河擋，抬高水位，開到放水;另一方面，溝長需要將每戶村民的水車組織起來，從河中提水灌溉，自上而下地排好幾十臺提水車，一級一級提水灌溉，大家相互協作。為了防止有人偷懶，由溝長負責監督，每人輪流換班踏水，而且在田頭燒一根香，當香滅之后才換一班人合作踏水，促使大家齊心協力地踏水。

3.共同維護。為了保證村落農田水利灌溉，村民推選出一個管水員，要求是有田的本村人，主要負責溝渠的檢查、維修、疏通以及加固溝渠堤岸等，每年管水員報酬按照每畝1塊錢收取。平時小型修繕工作主要由管水員負責，比如，出工割盡雜草、疏通淤泥、撈溝、清除溝渠雜物等，還有一些小修小補也主要是由管水員獨自完成或者協調受益的各家各戶來維修，保證水流運營的正常，但是冬春溝渠的建設和大修需要溝渠兩岸有田的田主出工共同完成。一般由管水員負責協調和組織，約定時間出工，當日受益的田主攜帶工具實施修繕工作，沒有出工者，必須支付工錢，否則管水員可以不讓其用水。另外，管水員由田主共同推選任命，一般采取終身制度，除非年齡大，自愿辭去管水職務，當他沒有責任心、不再履行維修職責時，多數人共同提議，村長可以召集大家免除他的管水職務。不過，一般很少出現這種情況，因為被免職是飽受非議和沒有面子的事。

（三）中型流域治理樣態

“垸”為平原地區的特色，是一種多水地區的堤壩，傳統時期各村落一般以垸堤為分界，圍著村莊和農田，依靠整合多方力量，抵御洪水泛濫。

1.組委管垸。湖區低洼，經常發生水害，堤防成為有效屏障，對于其管護十分重要，因而該地往往建立堤委會。堤委會作為沿著湖泊、河流周圍的水利公共機構，也是超出家庭和村落的權威組織。最初，一般子垸公選垸首，垸首推選垸總，構成堤委會成員，一般由土地多、德高望重、有文化的紳士擔任，同時，歲修垸堤，實行分總輪充制度，今年該垸擔任垸總，下一屆輪到他垸擔任垸總，要求前次沒有擔任者充任。他們共同負責整個垸子防汛搶險、修繕堤壩、閘門和水到、動工起夫（派工）、差糧夫土等水利公共事務。在推選候選人之后，報縣政府備案、下發任命狀，官府不得不干預公選人物任命，防止徇私舞弊，某一大族壟斷人選。

2.征夫派糧。人力和物力是流域治理的物質基礎。堤委會有必要集中資源，按照田畝數量和等則攤派勞役和費用的方式，堅持勞七土三原則，勞役占七份，而土地占三份，而且勞役以土方形式完成，每個土方按照1丈×1丈×0，1丈計算，不論遠近，主要用于堤工會或者修防處的開支。由此可見，在垸內有田地的田戶既要承擔勞役，又要繳納土費，碰到出租給當地人耕種，則采用折價方法，要么出資請人完成土方，或者請耕種佃戶幫忙完成土方，在交租時折抵租金。而且差糧夫土都是歸出典人負責，若不需要出典人負責，則需要打合同，寫明“差糧夫土，概不負責”。同時，當差量夫土歸承典人負責，則需要注明“差糧夫土，完多少課，多少土方”，防止出工修堤或者完課時出現糾紛。如果由出典人負責墊付，那么待當期結束以后，取田時，當田者需要扣除所墊付錢款，將剩余稻谷歸還承當人。另外，對于所征收費用，不得挪用，要求專門用于水利方面，比如，支付田賦、人員工資、誤工費或者雜費，費用預留一部分在委里備用，其他存在錢莊生利息，所有經費支出，每個月都要向堤委會報告，特別大型的工程的必須在開會公議的基礎上支出工作款項，不可隨意動用錢款。而且每年土費需要制作冊子上報縣衙，通過縣長驗冊審核，并由縣衙蓋上官印，才允許執行稅賦制度。

3.聯垸趕水。除了垸首主持工作，還設監修和夫頭協助垸首管理水利工程，根據情況確定人數，根據垸面積大小，監修的數量會有所不同，監修只負責監督修繕水利工程，夫頭負責收錢派工，上交垸首管理。同樣，趕水害，按照每戶田地和勞動力分攤。趕水害時，排水線數除了跟田畝數量相關以外，還和田地高低相關。天旱之年田地高則線數多，低田線數少，當天澇時，高田線數少，低田線數多。一般1畝田需要完成16線（段）或者20線，若1畝為20線的工，則5畝田地之家需要踏完100線的水才算完成。如果家里沒有勞動力，則需要出錢請人出工。待規定好具體完成線數，由專人負責圈線記工，而且使用的工具由各家各戶自己攜帶，有誰沒有按時出工，就會被垸首嚴厲處罰，比如，捆綁示人或者游村。另外，湖垸是一個循環水利系統，當下垸水量不足時，經政府許可，也可以定時打開垸閘，開小口放水人下垸。而且垸閘主要是由集資鄉民所建，出資者有權在此垸閘中車水灌溉，以出資多少定車水數量。湖垸漲水，主要由近閘居住的人看護，遇到水大沖毀垸堤，就要趕緊組織修補，如果有人發現決口故意不報或者破壞垸閘決口，要送官治罪。而且平時遇到有人私自打開河口灌溉，也要送官府查辦。

三、關系視角下基層流域治理邏輯

（一）橫向關系下基層流域治理邏輯

基于橫向治理視角考察不同流域單元治理，形成不同社會聯結類型，主要關注利益關聯、流域規模和集體行動變量之間的關系，探尋不同流域單元的治理邏輯與規律，找到基層流域治理的有效要件。

1.微型流域治理：倫理聯結。自然之水，借助工具，輸送到田里，在輸送過程中不得任何人截流、使用，構成微型水利類型。相對于最小規模的微型水利，圍繞取水和過水等初級治水，是當事人自我事情，合作治理基本都是家戶范圍或者家族范圍之內，遵循習慣，一旦違背和破壞習慣，則會受到倫理規則的懲罰，比如，偷水行為會被長輩或者鄰居斥責、羞辱和孤立等。而且堅持誰使用誰管理的原則，水是自然恩賜，但是花費勞動就屬于私人物品，沒有參與勞動就不可分享。即使出現水權買賣，也是遵循親疏遠近原則，對于這些約定成俗和默認一致的慣習，任何人不得違背。因此，在該流域單元范圍之內，凡是參與者便能直接受益，家戶聯結意愿很高，容易產生個體之間的利益關聯，有效的集體行動強，而且血緣或者親緣關系約束多，流域治理過程容易產生家戶的倫理制約機制。

2.小型流域治理：契約聯結。相對于微型流域，關系到多方主體利益，需要協商建立契約開展流域治理。村級小型流域超出家戶范圍，圍繞共同分水、共同管水和共同維護等水利活動，主要基于利益關聯度考量，誰出力誰受益，碰到天旱之年，村落共同協作提水灌溉，如何攤派出工和資費，這些都是村落受益民眾自愿組織的行為。為了防止搭便車的投機行為，維護有效的水利秩序，有必要在協商基礎上建立共同契約，比如，取水秩序需要遵循先遠后近、先高后低的基本原則，即使田地位置有差異，也能保證一定程度上的用水公平。誰違背該契約就會遭受懲罰。比如，水利設施建設和維護，需要共同出工，誰不參加，又不肯出錢請人出工，會被禁止用水。另外，管水員任命和職責落實，都是在共同契約規范之內，而且能從中受益。因此，傳統鄉村的社會聯結是一種直接的個人合伙、合作模式。小型流域規模有所擴大，利益關聯度有所遞減，只有在多數人受益情況下，才能達成有效集體行動。不過，該流域單位覆蓋村落，事關家戶數量增多，便于發揮規模優勢，這一地緣關系便于形成村落成員約束的契約紐帶。

3.中型流域治理：制度聯結。湖垸水利的治理，管轄范圍廣，涉及水利公共事務，比如，堤防維修和汛期搶險等，由于參與者間接受益，容易出現集體行動困境。為了克服流域公共治理困境，首先要嚴格遴選公共權力主體，即成立垸民認同和國家承認的水利治理組織，負責統籌安排水利公共事務。而且僅僅依靠自生制度促使村民自覺參與流域治理基本做不到，需要外部制度加以規制，比如，嚴格勞役和資費攤派制度，不管任何人，都要按照田畝和勞動力數量平攤，誰違反制度規定，就會遭到水利組織和國家的處罰。還要制定嚴厲的征用制度，在防汛搶險時，可以隨意征用財物，甚至拆掉居民房屋，作為搶險工具，任何人不得例外。相對于微型流域和小型流域，以垸為代表的中型流域，已經跨越村落范圍，而非單個家戶或者村落能夠完成治理。對于農民而言，不到萬不得已，不會采取公共行動，然而由于水利規模很大，湖垸范圍民眾并不是都能直接受益這種間接受益，需要嚴格外部制度實施保障，才能克服集體行動困境，從而形成制度聯結的治理機制。

綜上所述，共同體與其構成的單位相關，單位愈小，共同體的構成愈容易;反之，單位愈大，共同體的構成愈困難。微型流域治理，不一定需要很高的組織化，家戶之間簡單共同體協作即可完成。小型流域治理，體現村莊公共性是倒逼出來的，產生家戶聯合的互利合作，因為凡是不作為者，就會失去取水的資格，一般很少有人拒絕出工和合作，所以要想在小共同體中獨立生存更是難上加難。中型流域治理，由于灌溉耗費人力和物力較大，家戶難以負擔，有嚴格制度促成大共同體治理。這表明農民的趨利性是自然的、成習慣的，而且家戶趨利性可以擴大成共同性和整體性，或者通過家戶聯合方式鞏固共同性。因此，影響家戶聯合是利益因素，隨著流域單元規模越大，利益關聯度越弱，越容易產生集體行動困境;反之，利益關聯性越強，家戶聯結機制越緊密。由此進一步推理得出：地理流域單元越小，橫向治理越強;地理流域單元越大，橫向治理越弱。

（二）縱向關系下基層流域治理邏輯

基于縱向治理視角考察不同流域層級治理，主要關注公共權力、流域層級和流域秩序變量之間的關系，確?；鶎恿饔蛑卫碛行?，形成不同權力支配類型，找到基層流域治理與國家行政力量之間的關系邏輯。

1.微型流域治理：非正式權力主導。微型流域治理，基本是當事人的事務，自主管理，依靠非正式權力解決，很少有國家干預的影子。家戶存在以血緣和地緣關系為基礎，難以徹底擺脫，滲透到日常生活規矩和習慣很多，促使底層用水秩序規范有序，很少發生家戶之間用水糾紛。而且鄉土社會作為是非的評判地，誰家所作所為是否有道理和守規矩，家戶個體多會進行論斷。這自然理性引申出若干人所共知的、指導生活的規則和教義，為人所應遵守的自然法對自然狀態起到支配作用。因而尊老愛幼、為人誠實和氣等仍是家戶成員必須普遍遵循的，否則長輩會訓斥其改正。當碰到一些管水矛盾時，多數村民不會扯皮，多數采取默許、妥協或者忍讓等方式和解。另外，在買賣田地時，需要訂立契約，注明車路溝枧，載人“天旱無雨，取水灌救”條款，不能改變堰塘、溝渠和旱枧方位。因此，最初級治水依靠習慣法進行運轉，這種未成文規范為大家所接受，并當作自律的慣例來遵守。特別當習慣法發生動搖時，導致水利秩序發生混亂而難以維護慣例和規律時，就需要外部力量重新整理舊的慣例而再進行確認，以加強其強制力量或者重新制定規定。正如行龍教授所述，“由于政府缺乏足夠的人力、財力和相應的制度保障，歷屆官員在水利爭端的處理上采取了一種傳統主義的行為，即一切‘率由舊章，力圖以最小的風險維持穩定的社會秩序”。

2.小型流域治理：正式權力與非正式權力主導。鄉村社會中長期存在一種以社會契約為基礎的權力，即同意權力。在村落范圍水利治理活動中，因一致同意，既可以帶來最好的公共物品，也可以帶來最好的管水安排、管水人選和治理權力，反過來使得如此形成的權力具有民意的支持而具有權威。而且長江流域湖區的稻作地區需要便利的水利條件，遇到旱澇季節，自然條件的限制導致單家獨戶很難達成有效治理，需要通過自愿參與、協商討論、集體決策，克服戶單力薄困難，完成村落水利合作治理。正如格爾茲強調豐水型水利社會特點具體表現為在集體防御洪澇災害基礎上的共同責任。傳統協商機制實際上是一種妥協機制，村落利益主體通過廣泛參與反映村落利益，實行村落建議、頭人決策、共同協商，在一定游戲規則下達成合約，其結果不一定是談判各方的最優解，但卻是較優解或妥協解，這將帶來流域整體用水效益的提高。另外，國家介入是小型流域有效治理的輔助手段。國家擁有被制度認可的權力，即權力存在于制度中并通過制度展現，以實現對于社會的控制或統治。比如，田與塘是否一體，也是說明有無水分的依據，都是雙方協商，并登記如契約，賦予法律效力。而且在旱澇季節，水利治理影響收成，保甲作為政府力量，才會征集勞役治水。不僅如此，當用水緊張導致違規行為發生，威脅到水利事務正常運轉和社會安定時，官府介入并幫助恢復和加強用水秩序，但是這種官府有限介入，并不是以以破壞水利組織自主性為目標。面對難以維系舊的水利秩序，不得不依賴官方的力量，恢復用水舊秩序。

3.中型流域治理：正式權力主導。國家政府通過權力行使來實現治理。事實上，垸一級水利不是自古有之，最初，具有權威的國家屯兵修垸修堤，修成農田;后來，為了應對洪水侵襲，聚居家族或者獨戶垸民逐漸結成聯盟，他們集中人力和物力在低洼的湖區處修建堤防，建閘排水，一個個垸子因此成型，修筑和維護該水利工程。在此過程中，逐漸形成固定的一套修繕和防汛集體出工制度，由官辦到民辦，采取官督民辦形式，由民眾在官府的默許或支持下自發興修，其修防力、費由受益者按受益田畝分擔，分段分防，落實具體責任，垸民集體出力修繕堤防，田多者修多尺丈，少田者修幾寸。而且隨著國家政權延展和治理能力不斷增強，堤垸歲修前需要上報修繕計劃，工程施工需要官府監督進行，竣工也需要官府驗收。另外，垸級水利發生糾紛需要國家適當介入，維持正常的水利秩序。正因為官府力量介入，重新制定水利制度或者禁約，嚴令矛盾雙方遵守，才能妥善解決。因此，遇到水害糾紛多為官方和民間各方力量共同商量和妥協，并最終形成被各方都能接受的一個解決問題的方案。同時，這些治水規約一直被地方長期遵循，從未改變，甚至各地官員和民間社會對治水經驗進行分享和推廣。

由此可見，基層流域秩序維護需要正式權力和非正式權力來保證。最初，皇權不下縣，導致基層正式權力的不足，主要依靠非正式權力實現治理。在傳統鄉村社會，關系一慣行導致的自然秩序是村莊自我治理的基礎，外部正式權力只是一種輔助和補充。一方面，由于國家的正式權力在不同流域層級處于非均衡分布。流域層級越低，基層非正式權力支配越明顯;反之，流域層級越高，國家正式權力支配越明顯。另一方面，隨著國家權力向基層延伸，對基層社會進行前所未有的控制。原有基層非正式權力弱化甚至退出，基層流域治理內生秩序難以保障，這時，國家正式權力支配越強;重新建構基層流域秩序。因此，歷史推進越近，國家正式權力支配越強，縱向治理越強，反之，基層社會非正式權力越強，縱向治理越弱。

四、結論與啟示

新時代對基層流域治理體系和治理能力需要不斷提升，既需要尊重基層自我管理和自我服務的能力，又需要國家有效配置公共資源、加強政府宏觀調控和履行公共管理職能，尤其是在新時代，社會和公眾對生態公共產品的需求越來越旺盛，對加快推進中國基層流域治理體系和治理能力現代化的要求越來越迫切，因而探討傳統時期基層流域單元治理智慧，有其深遠意義。

（一）注重空間邏輯保證基層流域有效治理

空間是各種權力關系填滿的集裝器。權力又不僅僅限于一般意義上的“能力”，其內涵隱含著從行動力到影響力和控制力。國家對地方社會滲透和控制能力所及的場域。這類介入主要是完成國家對地方社會進行權力滲透，對社會的控制和對公民生活的干涉和貫徹政策能力。微型流域治理處在一定非正式空間，不需過多外部支持，依靠輿論或者習俗治理，違背該原則，必將受到慣習的懲罰，維持自身的秩序。小型流域沒有超出熟人空間，其治理需要投工投勞，依靠協商建立秩序，該秩序需要內生權力維系和外部權力保障，當發生過水糾紛，依靠協商約定的規則進行懲罰，只有在無法有效解決時，國家的保甲力量才會介入。而中型流域治理在很大程度上依靠外部權力支持，強制征派勞役和費用，建構基層流域秩序，依靠權力整合力量進行流域治理合作，不過，這是外來力量支配下弱合作，而非內生性，所以生命力有限，其合作效度與外來的強度應該是正相關的。一旦外部的權力破壞了自然秩序，而建構秩序跟不上，自然秩序就會破壞，原有系統就會導致停頓，而因為存在關系一慣行，只要這種基礎不改變，一旦外部權力的退出，自然秩序又會恢復均衡?；鶎恿饔蛑卫硇枰獓覍ι鐣某槿?、規制和控制，國家介入能力取決于國家對社會控制能力，這種能力越強，空間控制范圍越廣、越鞏固，基層社會自主能力越弱，但是基層自我治理能力不容忽視。

（二）考慮規則邏輯提升基層流域治理水平

人的一切行為都與理性密切相關。社會的個體化趨勢促使一盤散沙的家戶個體具有很強的理性。對于雜姓村落，幾乎沒有宗族嚴格規則、秩序和保障制度，建立在個體理性關系上的等價合作和勞動互助，在流域治理過程中，個體農戶只能依靠與四鄰協作和互助，水利社會以小親族等小團體解決生產、生活的互助、合作關系。隨著流域單元層級提高，為了克服非直接受益而產生投機行為，就需要統一村莊規則，以社會共同契約為約束。吉登斯認為，規則是行為的規范和表意的符碼，規則憑借資源條件體現于實踐中，構成社會行動生產與再生產的始終循環。這表明任何人破壞正常水利秩序，不按照常理行事，就會受到小團體、村落排斥和孤立。如果這個人想在這個村莊繼續生存下去，就得接受這種社會約束，自覺守規矩和習慣。盧梭提出：“個別利益的一致才使得社會的建立成為可能。正是這些不同利益的共同點，才形成了社會的聯系?！庇纱丝梢?，鄉村社會有建立在共同利益的公共性，這種建構秩序在生產著規則，當有人越軌，將會產生沖突。沖突通過調解來解決，這種建構秩序就會被破壞。因此，這種建構秩序需要兩個條件：一是形成一種公認的規則，大家自覺遵守;二是政府有一定的最后調解作用，否則建構的秩序就難以維持。一旦秩序形成以后，就會產生一種自動再生產規則的機制，每一次調解都會成為規則的一部分。

（三）關注主體邏輯克服基層流域治理困境

社會由異質個體組成。當社會個體化程度越強，外部權力介入的可能性越大，或者專制可能性就越大，來控制散沙般的個體。傳統時期國家向下延伸的權力不足，導致鄉村權力被其他多重權力相互替代，促成基層治理主體多元化。同樣，在縱橫復雜的水利社會，其有效治理充斥多種權力：一是代表國家體制的保甲權力：二是垸主等社會組織的權力：三是地主形成的經濟權力。因為流沙般的個體家戶被排除權力體系之外，基層權力大部分來自外部，填補了國家統治基層的不足。而在基層流域治理的具體過程中，想要保證正常水利秩序，就要填補原有的權力正空，構成多元外部權力的均衡格局，比如，地主、保甲長、垸主和政府等相互制衡?？梢娹r民個體陛導致權力的外部性，打破這種狀態就是個體化的農民能夠形成一種權力主體或者國家接管外部權力，正如新中國成立以后國家體制權力取代以前相關傳統權力，壟斷基層權力，國家體制主體取代原有治理主體?；鶎恿饔蛑卫硎且环N多主體和多權力的復合型治理，在國家專斷性權力不足的情況下，農戶的個體性勢必導致若干外部權力下沉，而這種外部權力下沉終將達到一種均衡狀態，構成以個體性農戶為基礎權力的治理格局，從而克服基層流域治理的公共困境。