加快內陸地區綜合保稅區高質量發展建議

劉偉　賀興東　劉文華

當前我國正處于構建新時代全面開放新格局關鍵期，綜合保稅區作為我國外向型經濟發展的重要平臺，既面臨營造城市或區域外向型產業和國際物流發展環境、推進外向型產業擴張的客觀要求，也面臨數量過快增長、低水平重復建設、同質化競爭等問題。應結合內陸地區的區位交通條件、產業基礎，把握綜合保稅區建設節奏，采取差異化的外向型產業發展路徑，利用“一帶一路”倡議加快實施契機，以服務內需消費升級為重心，兼顧內外雙向開放，實現綜合保稅區高質量發展，助力我國內陸腹地形成開放新格局。

一、客觀認識我國內陸地區綜合保稅區發展現狀

（一）綜合保稅區在內陸外向型經濟發展中地位凸顯

綜合保稅區是設立在內陸地區的具有保稅港區功能的海關特殊監管區域，由海關參照有關規定對綜合保稅區進行管理，執行保稅港區的稅收和外匯政策，集保稅區、出口加工區、保稅物流區、港口的功能于一身，可以發展國際中轉、配送、采購、轉口貿易和出口加工等業務。綜合保稅區是我國開放層次高、優惠政策多、功能最齊全的海關特殊監管區域。我國海關特殊監管區域現有六種模式，分別是保稅區、出口加工區、保稅物流園區、跨境工業園區（包括珠?？缇彻I園區，霍爾果斯邊境合作區）、保稅港區、綜合保稅區，隨著我國海關特殊監管區的整合和功能完善，早期的保稅區、出口加工區、保稅物流園區、保稅港區等紛紛向綜合保稅區轉型升級，原則上不再新設上述海關特殊監管區域。為此，綜合保稅區也成為國家最重視、規模仍在增長的海關特殊監管區域，在內陸地區外向型經濟發展中具有不可替代的作用。

（二）綜合保稅區數量爆發式增長發揮了積極作用

在國家海關特殊監管區域發展政策導向下，全國綜合保稅區數量近年來也持續攀升，截至2019年底，我國綜合保稅區數量達到101個，而在2013年初我國綜合保稅區的數量僅有30個，十八大以來成為我國綜合保稅區數量擴張速度最快、發展質量最優的時期。根據海關總署相關統計數據，2019年全國綜合保稅區等海關特殊監管區域實現進出口值5.52萬億元，同比增長7.17%，高出全國外貿進出口增幅3.77個百分點，占全國外貿進出口值的比重達到17.49%，創歷史新高，平均每平方公里進出口值超178億元。根據自然資源部發布的有關數據顯示，綜合保稅區等海關特殊監管區域單位面積投資強度和工業產值均居我國各類開發區之首?？傮w上綜合保稅區在我國外向型經濟發展中發揮了積極作用，對于內陸地區發展外向型經濟具有不可替代的地位。

（三）綜合保稅區并非發展外向型經濟的唯一載體

為更直觀的分析內陸地區綜合保稅區對城市、區域外向型經濟帶動作用，僅僅采取文獻研究和定性分析的方法，難以進行相對精準的研判，通過分析綜合保稅區與區域外向型經濟的關聯度，既能分析綜合保稅區帶動區域外向型經濟發展的作用，也為內陸綜合保稅區高質量發展尋求更科學的路徑。本文以內陸地區（非沿海省份）截至2019年底的50個綜合保稅區作為研究對象，將綜合保稅區進出口總額、城市進出口總額、地區生產總值（城市GDP）三者做關聯性分析，結果如表1所示。測算結果顯示城市進出口總額與城市GDP相關性最高，綜合保稅區進出口總額與城市GDP關聯性較高，而綜合保稅區進出口總額與城市進出口總額關聯性最低。相關數據表明城市發展外向型經濟關鍵不在于是否有綜合保稅區，而在于城市的經濟規模，總體上城市經濟、外向型產業發展到一定規模，再打造綜合保稅區則正向互促效果最優。因此，在內陸地區綜合保稅區布局發展過程中，應適當控制建設發展節奏，避免盲目建設和過度競爭。

（四）綜合保稅區發展也面臨一些突出問題

內陸地區綜合保稅區建設發展近年來雖然取得了顯著成績，但也面臨制約其高質量發展的一些問題。一是低水平重復建設嚴重，全國各地市把綜合保稅區的建設發展作為拉動本地外向型經濟發展的主要抓手，在尚未確定綜合保稅區的主導產業、目標企業情況下，盲目申報和建設，導致內陸地區綜合保稅區普遍存在業務不足現象。二是投資大、效益不高，綜合保稅區屬于海關特殊監管區，在獲得建設批復后，由于圍網驗收等硬性規定，導致綜合保稅區投資規模較大，但內陸地區特別是中西部地區部分綜合保稅區外向型產業空心化較為嚴重，總體經濟效益不高。三是國際資源要素聚集能力不強，綜合保稅區擔負著區域外向型經濟發展的平臺作用，但諸多內陸地區外向型經濟規模較小，內生國際資源要素不多，短期內大規模聚集增量外向型資源客觀也具有一定挑戰。

二、內陸地區綜合保稅區擔當開放型經濟發展新使命

（一）擔負東西雙向互濟開放新使命

黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央引領中國邁入新發展階段，我國外貿也邁入全新發展期。一方面我國外貿發展取得重大成就，2013年我國貨物進出口規模躍居世界第一，中國廣泛推動“一帶一路”倡議，實施西部陸海新通道、粵港澳大灣區建設等國家戰略，帶動我國外貿保持穩定增長。另一方面，我國外貿面臨前所未有的挑戰，全球主要經濟體經貿摩擦不斷影響我國外貿全局，新冠肺炎疫情給國際貿易發展帶來巨大不確定性。面對復雜多變的國際形勢，正如習近平總書記多次強調，中國開放的大門只會越開越大，內陸地區具有雙向開放的天然優勢，向東通過江海、鐵海聯運融入海上絲綢之路，向西依托國際陸路多式聯運融入絲綢之路經濟帶建設，在新開放戰略下必將承擔更大使命。

（二）打造內陸地區外向型經濟發展平臺

改革開放40年來，我國通過擴大對外開放，以沿海地區率先發展出口加工業，實現了外向型經濟的快速擴張，在傳統的貿易模式下，沿海地區依托海運大運量、低成本，更靠近原材料供應和需求市場的綜合比較優勢，在我國開放型經濟發展中搶得先機。在全面開放新格局下，我國的開放格局更加多元，依托中歐班列、國際航空物流、陸海多式聯運等物流組織方式，使得內陸腹地在我國新一輪對外開放中成為開放前沿，并依托土地、勞動力等要素比較優勢，在外向型經濟發展方面具備新比較優勢。綜合保稅區作為開放政策疊加的海關特殊監管區，在內陸地區外向型經濟擴張中，應加快營造外向型經濟發展環境，打造內陸地區外向型經濟發展平臺。