探索建立“以管資本為主”的國有企業監管新模式

摘要：當前，“以管資本為主”的國有企業監管在“怎么管、誰來管和管什么”等方面缺乏成熟的實踐管理經驗。鑒于此，探索建立“131”的國企監管新模式，即：成立國資監管機構，實施授權與清單管理、業績考核與監督管理、產權代表管理，健全國有企業法人治理體系。

關鍵詞：管資本;國資機構;授權清單;考核監督;治理結構

一、構建“以管資本為主”國企監管新模式的思路

構建“以管資本為主”國企監管新模式，首先需要分析“以管資本為主”的監管方式的內涵，可以從“物”和“關系”兩個維度來理解。一是“物”，即監管對象，國資監管機構直接監管的對象和形式由實物形態的“企業”轉換成價值形態的“資本”，“資本”是股東對企業的投入，就是要管好對企業的出資以及由此形成的權益。二是“關系”，即對監管對象監管的具體權利義務，關注的是“價值”形態，強調的是“結果”導向，突出所有者權益和效益的持續增長，在監管關系和方式上，需要進行政企關系分離、監管制度轉軌和治理結構轉型。在此基礎上，高新區管委會構建“以管資本為主”的現代國有企業監管模式的基本思路為：政企分離、分級授權、厘清職責、管好盤活。

（一）“政企分離”，即管委會行政管理職能與國有資本出資人職能分開，以股權為紐帶、以資本為核心，充分尊重和落實企業經營自主權，實現之前行政化管理（管人、管業務、管資產）向出資監管模式的根本性改變。

（二）“分級授權”，即管委會建立“出資人代表”機制，設立“國資監管機構”，管委會—（授權）—國資監管機構—（部分轉授權）—一級集團，分級實現國有企業監管的專業化和監管鏈條的完整性。

（三）“厘清職責”，即改革創新國有企業監管方式，國資監管機構是出資人代表，擁有股東的“收益權、監督權和重大事項決策權”;一級企業集團是獨立的法人主體，擁有“企業的自主經營權”。

（四）“管好盤活”，即調整優化出資人代表機構職能和履職方式，按照“該放的放權到位，該管的管住管好”的原則，建立授權和清單管理機制、事中事后監管機制。

二、構建“以管資本為主”國企監管新模式的舉措

按照上述改革核心思路，以管資本為主，以重大事項監管為重點，打造 “131”的國企監管新模式，即建立：1個監管機構——國資監管機構，3項支撐機制——重大事項管理機制（授權與清單管理機制）、業績考核與監督管理機制、董事會與產權代表管理機制，1項治理機制——健全國有企業法人治理體系。

建立“以管資本為主”的國有企業監管新模式，促進國有企業的改革，需要做好兩點，它們分別是加快國有企業股權呈現多元化狀態的改革進程和進一步深化國有企業的管理體制的改革。

（一）成立國資監管機構，構建出資人代表機制

國資監管機構作為管委會直屬機構，管委會授權其作為管委會出資人代表履行出資人職責，獨立于行政部門之外，管理職能去行政化，具體職能如“戰略管理、產權管理、董事會管理、重大事項監督、業績與薪酬管理、企業負責人考評”等，同時根據需要合理設置內設機構，保障出資人權益和企業依法自主經營。

國資監管機構在現有行政資源和機構力量基礎上采取對內抽調、對外招聘、借助中介機構力量的方式組建，對內集合國資、財政局、金融、管委辦等相關單位力量，對外公開招聘一批熟悉財經法規、懂企業經營管理的專業人才，同時積極借助外力，與會計師事務所、律師事務所、咨詢機構建立聯系，建立和完善各類專家庫，充分發揮各類專家的作用，提高國資監管承載能力。國資監管機構由管委會主要領導擔任國資監管機構的主任和常務副主任，解決管理級次和權威問題。

（二）建立管理清單，構建授權經營機制

按照“分級管理、釋放企業自主經營權，放管結合、加強監督和責任追究”的要求，建立授權管理清單，將應由企業自主經營決策的事項歸位于企業，將部分緣由國資監管機構行使的權利“授權”給一級集團行使，將延伸到子企業的管理事項原則上歸位于一級企業，建立“區國資監管機構—企業集團—所出資企業”的三級監管體系。具體如下：

第一，建立權利清單。堅持以管資本為主，梳理建立監管權力清單，充分授權，精簡決策層面的事項，增加考核、評價、監督和責任追究層面事項;管控方向，減少執行層面事項，增加戰略、計劃、制度層面事項，構建八大類28項具體事項的管理權利清單：戰略與規劃管理、改革改組、章程管理與董事會建設、產權管理、投資與融資管理、資本運營與財務監管、業績考核與薪酬管理、監督檢查，對每一具體事項的權限進行界定，分為審批、核準、評價、事后備案權限。第二，建立負面清單：針對監管重點，分別建立投資、融資、擔保負面清單，明確“禁止事項”和“特別監管事項”。特別監管事項如：“年度計劃外的非主業投資項目、超出年度計劃X%以上的投資、投資額X億元以上的單項投資、預計將推高本企業報表資產負債率X個百分點以上（含）的單筆融資、以管委會所持集團公司股權質押方式增信的融資、禁止類事項之外的擔保（集團體系內擔保除外）”。

（三）加強業績考核，建立事中事后監督機制

首先，強化考核。加強經營業績年度考核，國資監管機構負責牽頭組織考核?？己说脑瓌t有：第一，區別于行政單位考核，以“效益”為核心，建立現代企業考核機制;第二，按業務性質類型，構建分類考核體系，分別聚焦成本管控和收益回報;第三，以項目為中心的周期考核機制，如：產業招商項目以3年為一考核周期，開發建設項目以2年為一考核周期;第四，短期目標與長遠發展有機統一、業績考核與激勵約束緊密結合。

其次，強化監督。按照“授權與監管相結合、放活與管好相統一”的原則，國資監管機構加強對經營事項的事中事后監管和對重大事項全過程監管，同時完善區審計局、區紀檢監察機構和企業監事會、內審部門的監督機制，構建“大監管”體系，建立“企業違規經營投資責任追究”機制。

（四）加強產權代表管理，強化內部機制

管委會在充分授權的同時，完善產權代表管理機制，通過委派產權代表的方式來參與企業管理，從而實現出資人意志。一是按照“契約化”管理原則，國資監管機構與專職產權代表簽訂任期聘用合同，對產權代表日常管理、黨務關系管理和組織述職管理。二是規范產權代表的履職方式，明確職責、工作目標和重點，參加或列席任職公司相關會議，擔任公司專業委員會主任委員;參加國資監管機構和管委會相關會議，對重大事項發表意見、開展調研和檢查。三是建立產權代表評價考核機制，國資監管機構負責組織、管委會審定考核結果，年度業績考核得分=任職企業經營業績考核得分×X%+履職考核得分×（1-X%），考評結果作為其獎懲、任免和決定薪酬的重要依據，薪酬福利相關費用由企業列支至年度預算，實行專項管理。

（五）建立現代企業制度，完善國有企業法人治理機制

按照現代企業制度要求，公司完善治理結構，區管委會在授權的基礎上，需要更多依靠公司完善的治理機制來支撐實現有效經營管理。一是推進公司“四會一層”建設，建立健全“權責匹配、運轉有序、有效制衡”的“管控-決策-監督-執行”機制，讓企業“市場主體地位”得到彰顯、“股東權益”得到充分保障。二是結合產權代表管理，進一步推進外部董監事制度，逐步增加外部董事比例，實行“外大于內”的董事會結構，引進相關領域專家，提高決策質量。三是優化集團管控和子公司授權，按照業務性質，分類建立健全對“子公司授權管控”機制，同時推進二、三級子公司混改進程，激發企業市場化經營活力。

（六）加快國有企業股權呈現多元化狀態的改革進程

時代發展的今天，我國國有企業依然是一股獨大。這也就意味著，國有企業并沒有完全實現采用現代企業制度的目標。之所以出現這樣的問題，是因為產權主體具有單一性、政企不明確，產權不清楚和國有企業產權覆蓋面積過于廣泛。下面針對這些問題，制定具體的解決策略，加快國有企業股權呈現多元化狀態的改革進程。

加快國有企業股權呈現多元化狀態的改革進程的策略主要有兩個，它們分別是對競爭性的國有企業產權結構呈現多元化的改革和對非競爭性的過于企業產權結構呈現多元化改革。

相關部門應該允許所有投資主體無障礙進入競爭性國有企業，推動國有企業的股份制變更并鼓勵民間資本積極進入國有企業。面對上市條件欠缺的企業，相關部門應該鼓勵，對于業績不突出、資產較少且盈利水平低下的公司，相關部門應該鼓勵其進行資產重組。將部分企業的債務折算成企業的股權，也是推動國有企業股份制變更的有效策略之一。除此之外，讓國有企業股份成為優先股，委派對國有資產進行獨立監督的代表，使國有股東的職責及權力更加明確。對于非競爭性的國有企業，在進行多元化變革的過程中，一定要注意確保不能夠危害廣大人民群眾的利益。大部分非競爭性國有企業可以通過對黃金股的控制和國有民營兩種方式促進多元化變革。黃金股本身不能夠代表財產權利，它的持有者有一票否決權。通過對黃金股的控制，政府能夠實現對企業的控制目標，讓企業股權呈現多元化。國有民營，最大的特點就是不受政府的干預，讓國有企業產權實現多元化發展。

（七）進一步深化國有企業的管理體制的改革

進一步深化國有企業的管理體制的改革，主要分為兩點，它們分別是完善法人法制的結構和國有資產出資人的制度。

完善法人法制的結構，可以建設董事會，讓國有企業董事長成為法定代表人，使企業的功能性和服務性提升。

任何資本進入國有企業，投資者就享有一定的權力，像聘請企業管理人員、轉讓部分股權和參與企業的重大決策等等。國有股權是聯系股東和企業法人的紐帶，這也就意味著政府和投資人不存在上下級關系。因此，相關人員在進行國有企業監管工作的時候，應該注意確保股東合法行使自己的權力，也要監督他們不越權且不越位。如此，才能夠進一步深化國有企業的管理體制的改革，才能夠確?！耙怨苜Y本為主”的國有企業監管新模式的順利建立。

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作者簡介：

劉芳芳（1986-），女，湖南邵陽人，碩士研究生學歷，注冊會計師，注冊資產評估師，注冊稅務師，中級會計師，株洲高科集團有限公司，研究方向為企業財務管理。