公安機關信訪改革問題對策研究

文/內蒙古自治區公安廳 徐維新

在政法機關領域，信訪問題與工作方式在很長一段時間內很難有效契合依法治國方略，因此改革勢在必行。中央政法委早在2013年初，就積極開展了涉法涉信訪改革工作，其核心在于“訴訪分離”，并確定為政法系統的“四項重點改革”內容，在法治化軌道處理涉法涉信訪問題。

一、公安機關信訪改革中存在的問題

（一）程式運行問題。經調查研究發現，“訴訪分離”是公安信訪改革的重中之重，向法律渠道導入非法律渠道，并為廣大人民群眾所接受，促使信訪部門的職能狀態逐漸恢復到初始階段。在實際操作過程中可以體現為信訪事項三個主線的運行程式，受理審查、公安內部法定渠道導入、外部法定渠道導出等，改革的成功與否與運行程式的順暢性、有效執行息息相關。為充分掌握公安信訪部門對于受理審查機制的具體執行情況，可采用兩種方法訪問負責公安信訪接待的工作人員，即訪談法、觀察法，對近期的全部接訪登記簿冊進行認真查閱。

（二）配套機制問題。公安機關為認真做好信訪改革工作，現專門設立了10個配套措施，其中三個機制最為重要，且最符合上級公安機關的配套規定。1.信訪事項終結機制。在公安信訪改革中，對于信訪人履行完畢或主動放棄履行法律程序、堅持事項、履行信訪終結程序十分確定，這在一定程度上是流程改革的重要出口，也是信訪事項在法定程序運轉之后的退出機制。站在公共管理倫理學角度上，當前所具有的公安機關信訪終結制度對于公平過于強調，但不重視效率，不利于改革信訪退出機制，具體體現為：終結裁定機關較高、終結范圍有待商榷、終結程序繁雜和標準較為模糊?？傊?，現行終結制度效率比較低，會直接影響信訪事項的申報終結，因此在現有機制下不利于推進公安局信訪終結機制，改革出口缺乏順暢性。2.信訪責任倒查機制。在公安信訪改革中，將信訪責任倒查工作當作重要配套機制的原因主要包括兩個方面：一方面，充分保障導入機制的后續工作，在法律體系內為更加公正、公平地處理群眾各項信訪事項，可以充分借助信訪責任倒查所具有的事后監督功能；另一方面，全面輔佐信訪事項的辦理，糾正原始辦案執法過錯與補正工作瑕疵，在信訪事項辦理中缺一不可，這不僅在于回應廣大群眾的信訪需求，也是全面審結、認定信訪事項的最終標準。3.對信訪人的幫扶救助機制。站在政府機關的角度上，相比較于其他方法，采用經濟救助方式更有助于化解矛盾、維護穩定，而對于眾多信訪人而言，信訪目標在于得到經濟利益。換言之，針對公安信訪事項，采用經濟救助手段能夠取得良好的效果，總體效果明顯優于非經濟性救濟手段或不適用經濟救助。

（三）目標實現問題。公安機關在啟動“訴訟分離”的程式后，可以完全達到標準操作的理想狀態，該程式成敗的關鍵在于導入法律程序的后續環節流轉是否順暢，在法律渠道內信訪事項的辦理情況。1.導入情形設定與執行。在導入情形角度，市公安局嚴格按照上級機關的規定，對法定程序辦理導入情形進行依次列舉，如涉及具體行政行為、非具體行政行為等。公安機關在辦理現場，對于辦公過程的公正性、合法性等，信訪人如果存在疑問或者提供了線索、偵辦意見、檢疫、違法犯罪問題等，則禁止導入現案處理程序，若問題存在于信訪程序處理，則不利于處理現案。2.法律渠道導出的外部制約因素與實效問題。公安信訪改革存在信訪事項導入法律渠道的情況，然后一部分向人民檢察院與法律的相應法律程序中導入。

除此之外，在適用導入法律程序上，一些信訪事項與刑事、司法類事項管轄范圍不明確，在導出程式上避免出現相互推諉和真空位置循環的情況。在實踐過程中因信訪工作本身具有特殊性，因此極易出現各種問題，如程序、部門對接不暢等。

二、對策研究

（一）標準操作規程。在公安信訪改革過程中，為強制執行各部門、有效銜接各個步驟，致力于改革中各種操作性問題的解決，制定科學的標準操作規程十分有效。該規程的存在便于管理，可將標準流程確定下來，確保原有工作人員能夠嚴格按照步驟實行，又能夠提供新進工作人員提供重要依據，如此可以有效防止錯誤，避免產生不良影響。若信訪改革本身的意見是規范、方案是程序，則程序之下的具體操作手冊就是所謂的標準操作規程，結果在于訴訪分離。1.設計原則。信訪人是信訪事項的提出者，在制定與運行標準操作規程的過程中，從開始接受信訪人與事項開展，為實現“訴訪分離”目標，需要嚴格堅持三項原則。其一，信訪人與事項分別流轉原則。即按照信訪人回流信訪情況，制定科學的規定程式與合理引導，做好釋法答疑與疏導教育工作。其二，各步驟連接點細化原則。對于各步驟連接點缺失，必須嚴格圍繞各細化性實施環節來制定標準操作規程，如轉送單、反饋單、交接單、電子臺賬等，在操作規程中列入各要件，對適用于各環節的連接點一一明確下來，同時將強制性與監督性操作要素賦予重要的、極易被棄用的環節，如領導審批等。其三，明確流轉出口原則。即標準操作規程存在信訪事項后，需要對是否屬于公安機關管轄、法律渠道救濟情形等進行正確區分，將兩條線路的出口設定下來，即外傳、終結，教育標準操作規程本身，出口之內不存在任何捷徑、之外不存在任何程序，以此可避免實施者出現步驟廢棄的情況，確保能夠正常應用標準操作規程。2.有機結合公安信訪功能定位與標準操作規程。在功能定位準確的情況下，需要按照一定救濟功能與法律渠道導入情形進行全面細化，即信訪權利的縮小與法律渠道權利的還原，做好全方位與全時段的調查研究，在外部積極開展協商性的討論與認定工作，提供可靠依據，對現有信訪事項類型進行充分利用。3.標準操作規程和體外監督機制的雙向互動。在監督制約機制合理的情況下，可為正常執行標準操作規程提供充足的制度保障，針對其中所存在的不良現象可以制定相應的解決措施，且對于反規程與逆效果情形，需在標準操作規程中進行回應，矯正以后迅速處理。

（二）方案模塊關系和運行。經研究發現，公安機關信訪改革存在各種問題的原因與各種因素有關，如思維理念、內部制約、人制干擾、外部環境，若關于標準操作規程的設定與執行才是方案運轉的主要核心部件，則在整體方案中需要抓住上述根源，并進行有針對性的權衡與改進。1.公安信訪功能的地位處于模型頂端，能夠提供一定的理念基礎來制定有效的解決方案，也是方案的控制中樞，其在一定程度上會直接決定該規程的制定、執行，且與改革工作輔助機制息息相關，也會影響到外部環境的營造。2.盡管監督制約機制不能直接在標準操作規程內設定，但是會直接關系到如何合理、有效地運行該規程，在某種程度上是該規程核心運轉部件的檢修工、報警器。在這項工作的具體制定、執行過程中，需要涵蓋多種機制，譬如規程運行檢測、操作規范度監管與返回流機制。

（三）重心向基層下移。為贏得廣大公眾的信任，公安信訪改革需要致力于自身執法水平不斷提高?；鶎訂挝恍枰铝τ诜蛇\用意識、能力與水平的顯著提高，針對其中所存在的問題能夠從根本上制定切實可行的解決措施，減少信訪事件的出現。將公安信訪納入法治軌道，針對信訪事項中存在的問題，嚴格按照法律程序予以解決，對廣大群眾的信訪訴求公平、公正地進行處理。

（四）改善現有工作機制。在信訪改革后續工作中，為真正納入法治軌道來解決信訪問題，需要建立一整套健全、規范的工作機制，確保各種問題有效解決。一方面，積極改善受理與交辦機制。為正常的運行信訪制度，需要削減信訪存量，并在此基礎上積極進行創新與改革。按照公共機關的要求，對廣大群眾的信訪需求進行依法處理，確保法律渠道的及時回歸，按照多轉辦少交辦、多督導少指令的原則解決群眾信訪事項；另一方面，積極改善信訪事項責任倒查工作機制。證據收集不規范、對事實或情節表述不準確、法律條文不能準確規范地引用、各個程序不規范、內容欠妥、邏輯缺乏嚴謹性、書寫錯誤或疏漏等在公安機關中比較常見，為此需要對其責任認定主體進行確認，認定執法過錯，并完成實體認定、追責規定的制定。

三、結語

涉法涉訴信訪改革是穩步推進司法、行政機關改革的問路石，是我國社會調整與革新信訪格局的樣板工程，在這項整體改革當中，公安信訪改革始終扮演著至關重要的角色，且公安機關同時具有兩個角色，即執法機關、政府行政職能部門，能夠充分維護社會的安定、團結與穩定，但是在改革過程中面臨嚴峻的高發事態，不可避免地存在較多癥結與難點。因此，在新時期，公安信訪需要認真做好改革工作，依法處理訴求公安機關的信訪事項。