監察機關在環境公益訴訟中的角色定位

李然（1995-），女，漢族，籍貫：安徽，學歷：在讀碩士研究生，單位：陜西師范大學，研究方向：民商法學

摘要：相較于國外而言，環境公益訴訟在我國發展的時間很短。雖然學術界對環境公益訴訟的研究熱情一直居高不下，但是我國現實立法中的相關制度并不完善，且在司法實踐中也沒有發揮很大的作用。在司法實踐中，由于起訴資格這一問題并沒有得到很好的解決，所以環境公益訴訟制度并不能發揮其應有的作用，使得環境保護的形勢十分嚴峻。而檢察機關作為強有力的適格主體之一，它的起訴資格卻未能得到妥善的確立，使得無法發揮檢察機關的優勢地位，故而阻礙環境公益訴訟的發展。

關鍵詞：環境公益訴訟;監察機關;訴訟地位

一、環境公益訴訟概述

（一）環境公益訴訟的概念

在學界，針對環境公益訴訟的概念很多學者的觀念都不一致，學者們從經濟公益、社會公益、環境公益等諸多角度對環境公益訴訟進行了闡述。有人以為，環境公益訴訟就是指“當環境作為一種公共利益受到個人、行政機關或其他組織的直接與間接的損害或者有被損害的危險時，法律允許沒有直接關系的主體為保護環境公益，對行為人提起訴訟的制度”。也有人認為，“環境公益訴訟即為在公益訴訟中尋求一種具體的訴訟形式，是指由于自然人、法人或其他組織的違法行為或不作為，使環境公共利益遭受侵害或即將遭受侵害時，法律允許其他的法人、自然人或社會團體為維護公共利益而向人民法院提起的訴訟”。

綜上所述，環境公益訴訟是指公民、法人、社會組織以及特定的國家機關在發現直接或者間接破壞生態環境的行為時，根據相關的法律法規以及相應的訴訟程序，請求人民法院要求侵權人停止實施侵害行為并賠償損失的訴訟制度。在我國的現行立法中，并沒有對環境公益訴訟進行專門規定，而是僅僅在《民事訴訟法》和《環境保護法》中對訴訟主體作出了規定。

（二）環境公益訴訟的特征

1.訴訟目的的公益性

不同于其他的私利訴訟，提起環境公益訴訟必須是為了維護社會利益的目的，原告提起環境公益訴訟的目的必須是維護國家、社會或者集體的公共利益，而不是為了維護個人的權利，訴訟所獲得的賠償也是國家、社會和集體的，不是個人的。作為生態系統中的一環，若環境受到污染，那對全體社會成員都是極為不利的，因此，通過環境公益訴訟，不僅維護了國家和社會的環境權益，也維護了公民個人的環境權益。

2.訴訟功能的預防性

不同于一般的侵權行為，環境侵權造成的損害結果具有長期、隱蔽等特點，且造成的后果大多是嚴重的、難以補救的。因此，提起環境公益訴訟時不要求原告對實際的損害結果進行舉證，只要求原告有證據證明國家環境權益、社會環境公益存在受損的可能性就可提起環境公益訴訟。這樣有助于將潛在的污染和破壞環境的現象控制在萌芽階段，以防更大范圍的損害結果發生。

3.原告主體的多樣性

在我國學界，學者們一直對與環境公益訴訟的原告資格問題爭論不休，環境公益訴訟原告的主體范疇廣泛，它的原告主體資格有一元論逐漸向二元論、多元論的方向發展?，F如今，不論是成文法國家還是判例法國家，環境公益訴訟的原告范圍都在逐步擴張，呈現多元化的趨向。一方面，環境公益訴訟的提起主體多種多樣，從公民到個別機關皆可;另一方面，它是對傳統“直接利害關系”理論的突破。環境公益訴訟的原告多元化將更加有利于維護社會公共利益。

4.受益主體的不確定性

由上述闡釋的環境公益訴訟的特點可知，環境公益訴訟的原告極有可能不是直接利害關系人，而是由檢察機關、環保組織等提起環境公益訴訟，所以訴訟最有的結果不僅會使原告收益，更多時候受益主體會是社會大部分成員甚至是全部成員。因此，環境公益訴訟的受益主體具有不確定的特點。正是因為如此，在司法實踐中，很多適格原告會有“搭順風車”的心理，認為自己提起環境公益訴訟的成本高、負擔重、風險大，一人耕耘、眾人收獲，甚至自己都不會是受益主體。受益主體的不確定性易形成“搭順風車”現象，從而打擊人們提起環境公益訴訟的熱情。

二、檢察機關在現行環境公益訴訟理論中的定位

在探討檢察機關在現行環境公益訴訟理論中的定位時，我們應該結合公益訴訟的啟動主體。在構建公益訴訟的制度時，我認為，對于原告資格的認定是一個重點問題。如果將起訴的主體規定的過于寬泛，可能會產生濫訴的現象，如果對起訴的主體做過多的限制，也會對公益訴訟的效果產生影響，所以必須要對環境公益訴訟主體的確定保持謹慎的態度。

（一）檢察機關啟動環境公益訴訟的主體資格分析

目前，我國的環境公益訴訟已經取得了階段性的進展，但是對于檢察機關主體資格的問題仍待解決，學界對此觀點不一。主要有以下幾種觀點：（1）檢察機關壟斷為唯一主體;（2）啟動主體限于檢察機關與公益性組織之間或檢察機關與公民之間;（3）啟動主體包括檢察機關、社會團體或組織、公民;（4）在檢察機關、社會團體或組織、公民的基礎上增加有關的行政機關，目前這一觀點為通說觀點。這些觀點基本都肯定了檢察機關的主體資格。

（二）檢察機關啟動環境公益訴訟的身份辨析

《民事訴訟法》規定，起訴主體必須是已案件有直接利害關系的人，而作為環境公益訴訟啟動主體的檢察機關到底以怎樣的身份提起訴訟也是需要解決的問題。學界存在著不同的觀點，主要包括以下幾種：

1.國家監訴人說

這一理論將檢察機關置于一個中立的、超然的地位，其代表國家對特定訴訟進行法律監督，而不同于一般民事行政訴訟的原告?！皣冶O訴人中的‘訴，既不是指通常保護民事權利手段的‘訴，也不是只權利人的訴權或請求權，而是‘訴訟一詞的簡稱?！?/p>

2.原告說

該說認為，要解決檢察機關在民事訴訟中的地位問題，就必須明確提起民事訴訟享有什么權利、承擔什么義務，而不是檢察機關為什么能夠作為非本案利害關系人提起民事訴訟的問題，就此主張檢察機關在環境公益訴訟中是原告，處于原告的訴訟地位。

3.公訴人說

該觀點認為檢察機關僅僅是代表國家在維護國家和社會的利益，并不表明其在訴訟中享有與一般訴訟主體不同的特權。除了在調查取證方面擁有國家的支持，具有一定的優勢外，檢察機關在訴訟中與一般民事訴訟的當事人并無區別。這種觀點更符合對于檢察機關的傳統定位，也有助于借助建構檢察人員提起環境民事行政公訴體系。

以上學說各有利弊，難以簡單判斷是否合理。在實際中，我們可以看到，檢察官在提起環境公益訴訟中其實蘊含了多重身份，它既享有原告的訴訟權利，又享有法律監督權能;它代表著國家的利益參與訴訟，但又不僅僅體現為一般當事人。

（三）檢察機關啟動環境公益訴訟的順位分析

關于起訴順位的問題，并沒有一個公認的合理模式，應當根據各國國情加以認識。當前，具有兩種思路可供選擇：一是檢察機關先行起訴與其他主體補充起訴;二是其他主體先行起訴與檢察機關補充起訴。這兩種思路的選擇體現了一種優先權的確定，前者賦予檢察機關優先起訴權，這是基于各主體訴訟能力強弱及現行司法制度作出的考慮;后者體現檢察機關對公益訴訟的后置介入，充分發揮訴前審查對案件的過濾功能，防止公益訴訟過濫。

三、環境公益訴訟中檢察機關主體處分權的完善

（一）變更訴訟請求的處分

關于訴訟當事人的處分權，包括實體和程序兩部分。實體處分權應當由原告享有，檢察機關在環境民事公訴中代表的是國家和社會公眾的利益，因而實體處分權應當歸屬于國家和社會公眾所有。檢察機關僅在特定情形下才享有一定的處分權，但是如在有證據證明對公眾利益更為有利的情形下，檢察機關可變更訴訟請求。程序處分權如提起訴訟、撤訴等則可由檢察機關行使，但這一行使也存在一定的前提，即依賴于被告方的行為，被告方是否及時做出補救措施是檢察機關行使程序上的訴權的依據。

（二）提出損害賠償請求的處分

目前，在由檢察機關提起的環境公益訴訟的案件中，監察機關很少會提出損害賠償的請求，大多都只是限于非經濟性的要求上，如停止損害、排除妨害、消除影響等訴訟請求。在刑事附帶民事訴訟中，犯罪行為發生后，在對犯罪行為人作出懲罰的同時，被害人還可以通過刑事附帶民事訴訟得到物質賠償;若是國家集體財產遭受損失，國家無法作為主體參與到訴訟過程中，此時檢察院就可以代表國家提起附帶民事訴訟。因此，在環境公益訴訟中，既可以由受害人自行提起或參與到檢察院提起的案件中，也可在檢察院取得勝訴后，依據已有判決主張自己的權利;而檢察院只可對損害到國家集體利益的部分提出請求，要求被告方賠償國家集體利益受損部分。

（三）接受調解與和解的處分

這里所指的調解與和解是指訴訟內的調解與和解，其中調解指的是依當事人申請或者法院依職權主動開始的，在法院指導下當事人之間協商解決糾紛，結束訴訟以維護自身合法權益，審結民事案件的過程;和解指的是當事人之間自愿協商，達成協議，無第三者參與的過程。調解與和解一貫在法院審判中發揮著重大的作用，這兩種制度并不是當事人對合法權益的放棄，而是爭取取得最大利益的手段。民事訴訟中，當事人雙方處于對立的位置，為各自的權益激烈對抗，此時雙方同意進行調解并非意味著任一方愿意放棄自己的權益或作出讓渡，而是因為其無法預見裁判結果，對自身可獲得利益不能確定，因而意圖通過自愿平等的協商獲得預期利益。在我國民事訴訟中調解和和解發展較為成熟，而行政訴訟傳統中是排斥調解與和解的，雖然大量行政案件變相地適用調解解決行政爭議，但畢竟沒有立法的明文規定。那么，在環境公益訴訟中是否可以完全代入民事行政訴訟的相關規定，筆者認為著這一點上需有保留的借鑒。訴訟的基本目的在于化解爭議，公益訴訟也不例外，筆者認為《民事訴訟法》第9條關于民事調解的原則，第51條關于當事人雙方可以自行和解的規定均可適用于環境民事公益訴訟，但是這種處分不是絕對的，有兩點限制需要明確：第一，檢察機關在調解與和解過程中是作為公共利益的代表者而非以自己名義參與，調解與和解必須是雙方自愿平等進行。第二、調解與和解的適用是有局限性的，并非所有案件都可適用，也非任何請求都可適用。所以環境公益案件中，檢察機關可以進行調解與和解，但是應當以判決裁定為原則，調節和解為例外的模式確立。

參考文獻：

[1] 王樹義：《環境法學前沿問題研究》，科學出版社2012年版。

[2] 張式軍：《環境公益訴訟原告資格研究》，山東文藝出版社2012年版。