城市基層治理視角下人大代表聯系群眾制度改革探索

摘 要：隨著中國特色社會主義進入新時代，既有城市基層治理體制機制面臨日益增加的壓力和挑戰。為了增強城市基層治理體系的民意吸納功能，各地圍繞人大代表聯系群眾制度開展了一系列改革探索，突出表現為在街道和社區兩級建立起“人大代表之家”和“人大代表聯絡站”組織平臺，以此拓展地方人大參與城市基層治理的運作空間。但在實踐中，“家”“站”建設也存在定位模糊、功能體現不足、特點不鮮明等問題。對此，有必要從社情民意有序傳送機制、代表建議辦理機制和代表履職監督機制等方面進一步夯實人大代表聯系群眾制度體系，實現黨政引領下的多方共治目標。

關鍵詞：城市基層治理;人大代表聯系群眾制度;“家”“站”建設

黨的十九大報告指出：“更好發揮人大代表作用，使各級人大及其常委會成為全面擔負起憲法法律賦予的各項職責的工作機關，成為同人民群眾保持密切聯系的代表機關?！秉h的十九屆四中全會更是明確要求：“密切人大代表同人民群眾的聯系，健全代表聯絡機制，更好發揮人大代表作用?！睆幕鶎又卫斫嵌瓤?，治理體系現代化意味著黨政領導下的多元主體參與，而這需要以多樣化的機制暢通民意傳輸渠道、實現居民與政府之間的良性互動。作為我國的根本政治制度，人民代表大會制度在創設伊始便包含有濃厚的民主基因，相較于其他行為主體，由人大代表擔當居民與政府間的橋梁紐帶有著天然的法理依據和制度優勢。近年來，“人大代表之家”（以下簡稱“家”）和“人大代表工作站”（以下簡稱“站”）是各地人大代表聯系群眾制度改革探索的突出亮點，也是地方人大參與城市基層治理的重要環節。有鑒于此，本文選擇對各地的“家”“站”建設進行綜合研究，在歸納梳理既有實踐舉措的基礎上厘清“家”“站”建設的問題和短板，并對人大代表聯系群眾制度的深化拓展提出可行性建議。A

一、各地“家”“站”建設的探索實踐

對治理現代化而言，城市基層治理不是簡單的“主體合作產出結果”，而是黨政引領下多元主體互動的復雜過程。作為居民選舉產生的治理主體，無論是代表個人還是由代表組成的人大機構，都需要對接民眾、聯系政府，在整套治理體系中發揮橋梁紐帶作用。在這一背景下，諸多城市和地區將“家”“站”建設作為地方人大參與基層治理的前置環節，力圖通過搭建規范化的組織平臺和完善的平臺運作機制提升地方人大參與基層治理的能效。

首先，自發探索與統籌部署是“家”“站”建設的起點。早在2002年，深圳市南山區就在全國首創了“人大代表站”，以之作為人大代表收集民意、開展聯系活動的固定場所。其后，另一些城市也相繼設立了“人大代表工作室”“人大代表聯絡站”“人大代表之家”等平臺和機構。從創設情況看，盡管相關平臺的名稱隨著時代變化逐漸趨于一致，但在創建模式上存在一定差異，表現為“問題倒逼”的自發探索和自上而下的高位統籌兩種類型。就自發探索而言，少數城市偶然的突發性群體事件是“家”“站”建設的初始動機。例如，深圳市月亮灣地區“人大代表聯絡站”源于垃圾發電廠引發本地居民不滿這一突發事件。[1]另一方面，與“問題倒逼”不同，大多數城市和地區的“家”“站”建設帶有鮮明的頂層設計和高位統籌色彩，也就是在市級人大常委會的統一部署下首先規定“家”“站”的建設內容、硬件軟件標準和運行機制，并有計劃地選取少量街道進行試點，其后再將“家”“站”建設全面推開。[2]

其次、分層次體系性平臺建構是“家”“站”建設的基礎。規范的組織平臺是人大代表聯系群眾得以落實的前提，特別是對數量眾多的基層人大代表而言，更需要通過制度化方式拓寬與居民之間的聯系渠道。作為平臺建設的依據，人大組織法已明確規定區級人大常委會可以在街道設立工作機構，負責組織基層人大代表開展活動，聯系選民以搜集反映民眾建議。從當前各地的實踐情況看，“人大代表之家”通常建立于街道，而“人大代表聯絡站”則建立在選區或社區。北京、上海、鄭州、石家莊等城市都將“家”“站”作為人大代表與選民的聯絡機構和基層人大代表工作機構，形成了“家”“站”的分層次體系性運作。例如，北京市石景山區在全區街道建“家”，在選區建“站”，并明確“家”“站”是區人大常委會代表工作在基層的延伸，由人大街工委及其辦公室負責“家”的建設和管理，由居委會負責“站”的工作。[3]總體而言，“家”“站”體系能夠將區人大常委會、人大街工委、社區三層代表服務網絡納入其中，共同構成地方人大代表的履職空間。

再次，規范運作機制是“家”“站”建設的關鍵內容。各地依托組織平臺，力圖通過建章立制不斷完善“家”“站”的運行制度、工作流程和臺賬資料，目標是內容全面、條款清楚、程序規范。具體而言，“家”“站”建設普遍注重完善代表活動制度、學習培訓制度、聯系選民制度、接待選民制度及代表述職制度，并組織代表通過調研視察、座談會、接待日、網絡電話等方式密切與居民的聯系，如石家莊市規定每年每個家（站）集中開展活動不少于12次，每名代表“進家入站”活動不少于4次。另一方面，為推進“家”“站”規范運行，各地普遍建立起市、區人大常委會委員和人大代表的聯系機制，包括人大常委會委員定期調研“家”“站”建設的重大問題、定期對人大街工委工作人員和“站”長進行培訓、適時組織“家”“站”工作交流會等。

最后，夯實地方人大功能體系是“家”“站”建設的落腳點?！凹摇薄罢尽痹趯嶋H運作過程中不僅有助于發揮代表聯系選民基本功能、拓寬代表與居民的聯系渠道，也具有向居民宣傳黨的路線方針政策、開展監督活動、落實人大協商等其他功能。就宣傳功能而言，“家”“站”能夠發揮人大代表在宣傳方面的優勢，通過“代表講壇”等多種形式推動代表到“家”“站”宣傳黨和政府的重要決策、憲法法律及地區人大及其常委會決議決定，以此增進居民對相關政策的理解、形成發展共識;就監督功能而言，“家”“站”定期組織人大代表開展視察、執法檢查等活動，對相關部門的工作開展監督;就人大協商而言，人大代表能夠利用“家”“站”開展街道、社區兩級的協商議事活動，推動難點問題解決，或為有關部門制定政策措施、改進工作提供決策支持。

二、“家”“站”建設的問題與短板

從各地圍繞“家”“站”建設的探索實踐中可以發現，隨著人大代表聯系群眾制度的不斷完善和“家”“站”體系的不斷健全，地方人大和人大代表在城市基層治理體系中的重要性逐漸增強?！凹摇薄罢尽苯ㄔO不僅使地方人大的工作在街道、社區得到延伸，而且為代表履職以及民意表達找到了結合點，成為人大代表發揮民意吸納整合功能的平臺載體。然而，盡管圍繞“家”“站”建設的探索實踐已取得顯著成效，但在具體運作環節仍然存在一些問題和短板。

第一，“家”“站”在城市基層治理體系中的定位較為模糊，特點特色不鮮明，與其他城市基層治理機制存在功能重合。如前所述，“家”“站”建設的主要目標在于加強人大代表履職、暢通民眾與政府之間的聯系，但隨著近年來城市基層治理體制機制改革的不斷推進，已出現諸多旨在反映社情民意的創新性工作機制與工作平臺，如12345便民熱線、浙江省的“最多跑一次”平臺、北京市的“接訴即辦”平臺等，這些平臺和機制所發揮的功能與“家”“站”類似，都著眼于暢通居民需求表達渠道，使相關部門能夠更精準、更高效地回應居民的利益訴求。從這個角度看，這些改革或多或少淡化了“家”“站”的特色，一定程度上也擠壓了代表聯系群眾活動的空間。

第二，民意落實渠道不暢，聯系群眾的成果轉化動力不足。不同于政府治理的一般路徑，地方人大和人大代表發揮的是間接治理、協商治理功能，主要體現在代表與民眾、政府這兩個行為體的互動過程中。就此而言，“家”“站”實際上處于城市基層治理體系的前沿位置，著眼于為居民提供一種利益訴求表達途徑，偏重于發揮人大代表的民意吸納和壓力釋放功能。但就當前的情況看，“聯系后怎么辦”這一關鍵問題仍未有效解決。[4]“家”“站”主要是為人大代表與居民互動提供了制度化平臺，而代表在聽取社情民意后，還需通過代表大會或是直接將社情民意反映給街工委，由大會或街工委進行篩選梳理，形成相關報告再反映給政府，最終仍需政府采納并推動解決問題。因此，怎樣讓代表聯系群眾工作既能解決問題，又不超出地方人大和人大代表的法定職能與實際能力存在不容忽視的體制瓶頸。

第三，“家”“站”的運作方式相對單一，居民的主體地位薄弱，代表履職能力也有進一步提升的空間。從當前情況看，代表通過“家”“站”聯系群眾的常見方式有接待群眾來訪、固定掛包聯系戶、設立代表信箱、公布聯系方式、向選民述職及集體視察調研等。在這些聯系方式中，居民基本處于從屬位置，缺乏雙向度的互動過程，多重身份下代表履職的身份、地位和影響彰顯不明，居民的參與熱情不高、難以有效參與的問題仍存。[5]從能力建設的角度而言，人大代表進入“家”“站”履職的自覺性、主動性也不夠強，職務責任問題、多重身份問題仍然存在。這就導致人大代表聯系群眾以被動參與聯系為主，在實踐中主動聯系的情況較少。

三、完善人大代表聯系群眾制度的路徑思考

作為人大代表聯系群眾制度的突出亮點，“家”“站”建設所暴露出的問題和短板不僅屬于技術性范疇，也反映出地方人大參與基層治理所需面對的體制機制問題。因此，有必要更加關注地方人大和人大代表整體性功能的發揮，提升人大代表聯系群眾制度的有效性。

其一，暢通社情民意有序傳送機制。與選民和群眾保持密切聯系、聽取和反映他們的意見和要求、為人民服務是人大代表明確的義務，而對政府工作提出意見和建議則是代表的法定權利?？梢哉f，有效匯集、傳輸民意是人大代表聯系群眾的前提，也是地方人大參與城市基層治理的基礎。[6]在這方面，首先需要解決居民聯系代表的便捷度和成本問題，以此提升居民向代表表達訴求的主動性和積極性。具體而言，有必要增強人大政務信息網絡透明度、推動人大工作信息公開，暢通代表知情知政和反映問題的渠道，使代表既能及時了解政情，又方便反映意見建議。例如，可以在代表的允許下將代表聯系方式在小區公告欄或網頁進行公示，或是利用“互聯網+履職”新模式延伸代表工作觸角，開發代表工作站、地方人大的微信公眾號、打造“掌上代表聯絡站”平臺等，以增強人大代表在城市社區的存在感、擴展人大代表在基層治理層面的民意吸納廣度。

其二，暢通建議辦理機制?！凹摇薄罢尽逼脚_有助于彌補代表與居民聯系不暢通、機制不健全的缺點，實現對民意的規范化制度化吸納，但理順社情民意有序傳送機制并非人大代表聯系群眾制度運作的唯一目標，居民更關心的是能夠通過聯系人大代表解決問題或者看到解決問題的希望，這就需要將代表聯系群眾反映上來的建議意見等及時納入辦理范疇，暢通建議辦理機制，把辦理工作的著眼點放在落實上，實現代表由“傳話筒”到“過濾器”的轉變。在這方面，可以考慮根據不同類型的民意訴求設立相應的具體對接代表，根據民眾利益訴求的事件性質來判斷解決方法并進行回應。對于可立即辦理的民眾利益訴求，根據事件內容處理單位層級轉交給街道、社區工作站或所屬區級相關部門予以解決，需要市級相關部門解決的可轉交給市級人大代表委托相關部門解決;對于帶有普遍性意義的利益訴求，需要組織人大代表以書面建議等方式提交給地方人大，普適性較強的應考慮以議案的形式提交;對于非人大或者政府相關部門管轄的私人事件，人大代表和“家”“站”工作人員有必要提供一定的資源幫助民眾加以解決。

其三，加強代表履職工作監督，強化代表履職責任。從當前各地“家”“站”建設情況看，對服務保障的強調居多，管理監督卻很少提及，但對人大代表聯系群眾而言，加強對人大代表的管理監督、強化管理監督壓實責任是極為重要的一環。對此，需要在實踐中利用“家”“站”推行代表亮崗履職，也可通過強化代表述職評議增強監督力度?！洞矸ā穼Υ擞忻鞔_規定：代表應當采取多種方式經常聽取人民群眾對代表履職的意見，回答原選區選民或者原選舉單位對代表工作和代表活動的詢問，接受監督。在實踐中，可考慮開展代表述職評議活動，將代表工作實績評判權交給群眾，通過群眾監督助推代表履職盡責。作為代表履職監督的補充，履職考核管理也是完善人大代表聯系人民群眾長效機制的重要環節?！靶蜗蟠怼薄皢“痛怼薄皰烀怼笔冀K是代表工作中被詬病的問題，對此，可考慮在“家”“站”層面制定代表“履職清單”，以此完善代表履職考核評價機制，增強代表聯系群眾的積極性和主動性。

參考文獻：

[1]葛微、黃鶴子.人大代表社區聯絡站有效運行的制度內核分析——以深圳市羅湖區為例[J].人大研究，2019（11）：28-33

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[3]袁達毅.完善人大代表聯系群眾制度的實踐與思考——以北京市為例[J].武陵學刊，2016（4）：32-40

[4]陳家、梁玉柱.地方人大參與社會治理的功能定位與路徑選擇[J].中共杭州市委黨校學報，2014（5）：8-13

[5]付翠蓮.地方人大參與社會治理創新的制度優勢、障礙和應對路徑[J].溫州大學學報，2018（2）：3-9

[6]孫天明.代表工作站開啟社區治理新思維[J].公民導刊，2013（7）：30-31

作者簡介：

王塵子，男，政治學博士，中共北京市委黨校政治學教研部講師，研究方向：馬克思主義政治學、中國政治、廉政學。