空間治理背景下鄉村發展路徑的轉型與創新

曾鵬 任曉桐 李晉軒

摘要：空間治理的目的在于實現經濟、社會、環境的共同發展與空間均衡，進而達成城鄉一體、生態宜居、治理有效的高質量發展。當前，我國鄉村發展中普遍存在著保護發展失衡、區域發展失調、城鄉發展失策、治理主體失位等現實困境。文章通過梳理空間治理的政策背景，明晰空間治理的指導思想、價值取向、總體目標和實施手段，指出空間治理理念對鄉村發展提出的可持續、合理性、均衡性、精細化等新要求。在此基礎上，針對鄉村發展的現實困境與新要求，進一步提出“平衡開發保護關系、完善區域鎮村系統、推進城鄉融合發展、協同鄉村治理主體”的鄉村轉型發展路徑。

關鍵詞：空間治理；鄉村；發展路徑；轉型；創新

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.08.002 中圖分類號：TU982.29

文章編號：1009-1483（2020）08-0005-07 文獻標識碼：A

Transformation and Innovation of Rural Development Path under the Background of Spatial Governance

ZENG Peng， REN Xiaotong， LI Jinxuan

[Abstract] The purpose of space governance is to achieve the common development and balance of economy， society and environment， and to achieve high-quality development of urban and rural integration， ecological livability and effective governance. At present， there are practical dilemmas in rural development in our country， such as protection and development imbalance， regional development imbalance， urban-rural development dislocation， and governance subject dislocation. By combing the policy background of space governance， clarify the guiding ideology， value orientation， overall goals and implementation means of space governance， the new ideas of sustainability， rationality， balance， refinement are proposed by the concept of space governance for rural development. Finally， facing the new requirements of rural development and the dilemma of rural development， this paper further proposes the rural transformation and development path of balanced development and protection relationship， perfect regional town and village system， realize urban-rural integration and development， and collaborative rural governance subject.

[Keywords] spatial governance； rural area； development path； transformation； innovation

引言

黨的十九大以來，鄉村振興戰略與新型城鎮化戰略構成城鄉發展的“雙向引擎”[1]，共同引導我國進入城鄉關系劇烈變革、鎮村體系快速發展的關鍵時期，將城鄉融合塑造為新時期鎮村發展的主題[2]。同時，在國家治理體系與治理能力現代化的改革時期，生態文明建設倒逼城鄉空間進入減量提質、區域協調的新階段。在此背景下，鄉村作為城鄉區域社會經濟發展的重要支撐本底，成為實現城鄉融合發展與治理現代化的關鍵因素。

長期快速的城鎮化帶來我國城鄉發展的不均衡。傳統鄉村發展過程中，存在諸多基本性沖突，如保護發展失衡、區域發展失調、城鄉發展失策和治理主體失位等。面對各類鄉村衰敗問題，鄉村發展轉型日益成為學術界關注的熱點。近年來，城鄉規劃學、社會學、經濟學、人文地理學等不同學科領域的學者圍繞鄉村的發展動力[3-6]、轉型機制[7-9]、類型模式[5，10-12]等方面，開展了較為系統深入的研究，得出多元豐富的結論。其中，有關鄉村發展路徑轉型的研究多從鄉村個體層面切入，聚焦于經濟配置效率、空間結構布局、社會主體利益、鄉村功能演化等方面，部分地忽視了鄉村區域的整體發展路徑，未能全面考慮社會經濟環境發展所帶來的不同時代訴求與不同治理方式。隨著國家大力推進空間治理體系及治理能力現代化，鄉村發展的宏觀環境發生了根本性改變，有必要重新審視“空間治理”對我國鄉村發展的重要指導意義[13]。本文從空間治理的指導思想、價值取向、核心目標和治理手段四個角度剖析其對鄉村發展的要求轉變，結合我國鄉村發展的現狀困境，提出鄉村轉型發展路徑，以期對鄉村發展提供可行的路徑參考。

1我國鄉村發展的現實困境

2.2.2“以人民為中心”提出“合理性”新要求

我國正處在城鄉發展的轉型時期，治理對象由物質環境逐漸向價值需求轉變，體現出新時期城鄉發展的人本轉向[24]。城鄉發展的核心是人，以人民為中心成為規劃建設的出發點與實現美好人居的有力依托。以人為本的價值取向更關注鄉村發展的合理性，要求鄉村在“自存”和“共存”兩個維度平衡發展。在鄉村發展過程中，應立足鄉村自身的資源稟賦和特色價值，并延伸考慮鄉村與周邊區域的關系，綜合城鄉建設不同參與主體的價值取向、行為偏好與利益需求，因地制宜、差異化地發展鄉村。

2.2.3“城鄉融合發展”提出“均衡性”新要求

我國正處于城鄉關系劇烈變革的時期，城鄉融合發展是調整城鄉關系、促進鄉村發展的關鍵，城鄉融合成為新時期空間治理的總體目標及鄉村發展的主題背景[2]。鄉村發展離不開城鄉關系的整體語境[25]，要統籌考慮城鄉之間的利益協調與協同合作，通過促進城鄉之間要素自由流動與資源合理配置，從系統的、區域的視角來研究鄉村發展?？梢酝ㄟ^協調公共利益、強調空間正義、均衡城鄉發展等方式推動城鄉融合，實現均衡的鄉村發展。

2.2.4“空間規劃改革”提出“精細化”新要求

作為新時期的空間治理手段[26]，空間規劃改革超越了單純對“規劃技術層面”的變革，而涉及到空間治理中的更多方面?？臻g規劃改革建立在治理結構的整體完善之上，其中最關鍵的包括“協調縱向的央地分工以實現規劃傳導”，以及“清晰橫向的部門事權以達成合理分工”兩個層面?；谌纸y籌的戰略高度、整體最優的發展角度，通過縱橫兩個層面的空間規劃改革，鄉村需實現從“確立規則”、到“劃定職權”、再到“保證實施”的全過程精細化治理。

3鄉村發展路徑的轉型與創新

依托空間治理中“指導思想、價值取向、核心目標、治理手段”等方面的現代化改革，有必要同步開展鄉村發展路徑的轉型創新，即通過平衡開發保護關系轉變鄉村發展方式，提高鄉村發展的可持續性；通過完善區域鎮村系統協調區域互動格局，加強鄉村發展的合理性；通過推進城鄉融合發展維護城鄉空間正義，增強鄉村發展的均衡性；通過協同多元治理主體優化鄉村治理體系，實現鄉村發展的精細化（見圖2）?；凇袄Ь场蟆窂健毖芯窟壿嬏岢龅泥l村發展新路徑，有助于化解鄉村發展的現實困境、響應空間治理的新要求，并有力推進鄉村發展價值的實現。

3.1平衡開發保護關系

生態文明建設是國家可持續發展的根本大計，構成了鄉村發展的指導思想，協調好開發與保護的關系、方向和程度是鄉村發展得以存續的關鍵。未來的規劃發展應調整傳統思路，理清發展訴求與保護管控的內在矛盾邏輯[18]，深化鄉村發展方式改革，建立開發保護的平衡格局。在空間治理現代化改革的背景下，伴隨著新理念、新要求、新發展模式的不斷涌現，在嚴守空間管控底線、集約利用鄉村空間、有序開發鄉村資源、保持鄉村空間保障功能的基礎上，構建鄉村“三生”空間網絡[16]、整合優化鄉村“三生”空間布局、強化鄉村“三生”空間聯系、創新鄉村多功能發展路徑，是實現鄉村可持續發展的必由之路。

3.1.1嚴守底線有序開發，保持鄉村空間保障功能

保護是開發的基礎，開發是保護的目的，二者共同支撐鄉村的可持續發展。鄉村的生態環境問題歸根結底是發展過程中資源過度開發、城市盲目擴張和土地粗放利用等造成的[27]。底線約束是鄉村可持續發展的首要邏輯，只有對鄉村資源空間進行基于生態價值理念的合理空間管控、優化配置、有序開發及集約布局[28]，并結合城鎮化發展進程，匹配市場機制與政策引導，防止利益導向驅動的鄉村發展，才能達到更優的國土資源使用效率和生態空間格局[29]。通過鄉村地區的空間治理，對鄉村生態系統進行整體保護、有序開發、綜合治理及全面修復[17]，可以提高鄉村生態系統彈性，完善鄉村空間保障功能，構建鄉村可持續發展格局。

3.1.2構建“三生”空間網絡，培育鄉村多元彈性發展

基于鄉村“三生”空間融合發展的邏輯，以網絡化的結構組織增強鄉村“三生”空間的功能耦合與互動聯系，延伸培育鄉村功能的多元發展形態[30]，有助于達成鄉村地域空間的綜合效益最大化。通過構建“三生”空間網絡和推進功能多元發展，可以激活發展動力、響應發展訴求、拓寬發展路徑，實現鄉村空間所承載活動的多維度互動。構建“三生”空間網絡的手段主要包括對鄉村“三生”空間的土地布局、功能結構和配置格局進行優化調整，形成以生態空間為基底、生產空間為聯系、生活空間為節點的從點到面、從軸線到網絡的鄉村“三生”空間網絡體系[16]。在此基礎上，強化鄉村“三生”空間關系、培育鄉村多元彈性發展，在時間和功能層面復合利用鄉村空間，如使空間在不同時段兼具不同功能，或通過探索鄉村生態功能與文化、休閑旅游、健康養生等功能的深度融合[7]。

3.2完善區域鎮村系統

鄉村不是孤立存在的，鄉村處于外部區域的整體發展格局之中?？梢酝ㄟ^梳理鄉村資源稟賦、統籌利益主體需求、構建鄉村治理單元等方式，協調區域互動關系、完善區域鎮村系統，并提高鄉村發展的合理性，響應空間治理的價值取向。鄉村發展需要在契合自身內部的資源基礎與發展能力的基礎上，依據特色化和差異化的關聯性原則與周邊鄉村形成發展單元，并以鄉村單元為基礎結構[11]，挖掘鄉村單元在區域分工結構中的精準定位，通過不同方式參與到更大區域的分工格局之中，形成競爭合作、良性互促、優勢互補的區域鎮村系統。

3.2.1構建鄉村治理單元，整合鄉村發展能力

單個的鄉村由于勢單力薄，只靠其自身發展往往無法達到最優效果，通過構建聯結鄉村地區的治理單元可以整合鄉村的優勢資源，擴大其發展效益。鄉村治理單元不僅僅是資源統籌單元，還是功能組織和治理協同單元[2]。鄉村治理單元的構建可以有效完善區域鄉村結構、促進區域合理化發展。對內，可以整合鄉村基礎資源，優化內部結構，確定主體功能，強化單元發展能力，形成有機互通的空間關聯體；對外，可以精準把握自身發展路徑，與其他單元進行聯系互動，探索最優化的區域鄉村單元結構。構建鄉村治理單元是在識別和研判鄉村發展潛力的基礎上，突破鄉村傳統的行政和等級束縛，綜合考慮鄉村與周圍鄉村之間的耦合關系，動態協調區域內多個村莊的發展方向和功能模式。

3.2.2建構區域互動系統，協調區域差異化發展

區域發展的協調高效有賴于每個鄉村治理單元都依據自身潛力匹配其在區域內部的定位、承擔相應的區域職能，同時在彼此之間形成多主體聯動與多利益協調的良性關系。合理化的鄉村發展訴求要求建構區域互動系統，來保障鄉村優勢資源和本源價值的有效發揮，以及協調區域空間結構和多元功能的差異化發展。通過建構區域互動系統，探索集約高效的區域鎮村體系布局，可以促進多個鄉村治理單元以分工合作、優勢互補、競爭互促的邏輯在區域內進行統籌層面上的聯動協同發展，從而保障區域內部鄉村之間的差異化協調，實現最優發展。建構區域互動系統應在識別鄉村發展潛力的基礎上，跳出鄉村本身，從區域的、系統的視角綜合統籌各個鄉村治理單元[2]，以因地制宜、中心帶動、互動聯系的方式形成優勢互補的差異化發展區域結構。

3.3推進城鄉融合發展

鄉村發展離不開城市，城鄉是不可分割的互利共生連續統一體，城鄉關系格局是認識鄉村發展的基本面[2]，城鄉融合發展成為空間治理的總體目標，以及實現鄉村均衡性的重要路徑。在當下以都市圈為城鎮化推進主體的新時期，如何促進城鄉要素自由流動與推進公共資源合理配置，是協調城鄉關系、切實推進鄉村振興戰略的可持續發展路徑。因此，應當立足城鄉對等的融合發展理念[25]，突破鄉村傳統的等級束縛，通過完善共享化的城鄉要素交流網絡來協調公共利益，構筑一體化的城鄉公共服務設施網絡來強調空間正義，實現均衡的城鄉互動關系，使鄉村更好地融入城鄉整體發展格局。

3.3.1促進城鄉要素自由流動，保障社會效率與公共利益

鄉村是開放的地域空間系統，難以在封閉的條件下進行發展完善，需要與外部環境通過信息交流與物質交換形成相互滲透的有機整體。要素是經濟發展和產業升級的基石，推進要素在城鄉之間雙向良性循環，發揮市場的決定性作用，提高資源要素的利用效率和運行效率，有利于保障不同主體的利益訴求與城鄉社會的公共利益，從而促進城鄉區域的整體發展。因此，城鄉資源要素的雙向自由流動是實現城鄉均衡、融合發展的關鍵。城鄉要素的自由流動有賴于破除城鄉二元割裂壁壘，健全城鄉融合發展機制，搭建城鄉要素雙向流動的渠道，使人才、土地、資金、技術、信息等要素實現雙向自由流動、平等交換和良性循環。

3.3.2推進城鄉資源合理配置，維護社會公平與空間正義

城鄉公共資源投入差距明顯，鄉村地區的基礎公共服務設施是明顯的發展短板。城鄉公共資源的合理配置是通過均等化匹配城鄉公共服務來保障城鄉居民的基本生活需求，直接關系到社會公平與空間正義的實現。因此，現代化的城鄉基礎設施是保障城鄉生活品質的基礎，一體化的城鄉公共服務設施網絡是實現城鄉等值發展的前提，均等化的城鄉公共服務是推進城鄉融合發展的保障。城鄉資源的合理配置應以城鄉區域為整體單元，通過加大對鄉村的公共資源投入，推動公共服務向鄉村延伸、社會事業向鄉村覆蓋，構筑城鄉一體化的基礎公共服務設施網絡，促進城鄉資源要素的均衡配置與公共服務的普惠共享，從而實現公共資源在城鄉間公平分配。

3.4協同鄉村治理主體

鄉村是國家治理的基本單元，鄉村治理是國家治理體系完善與空間規劃實施的支撐和保障，通過空間規劃改革協同鄉村治理主體是落實空間治理內容與促進鄉村發展品質性的重要內容。新時期的空間治理對鄉村發展提出了治理主體多元、治理結構完整和治理能力現代化的要求，優化提升治理體系和治理能力需要綜合鄉村多元治理主體、優化鄉村治理方式，重構鄉村治理結構、完善鄉村治理體系。協同鄉村治理主體，構建與鄉鎮事權高度匹配的規劃管控體系，是為了更好實現對鄉村地區的管控與治理，共同推進鄉村良好發展。

3.4.1統籌多元治理主體，實現多維治理互動

鄉村治理主體從政府一元向社會多元的轉變，是對鄉村發展需求變化做出的響應。鄉村多元治理是以不同主體為依托，強調協同合作和共同參與的一種多向治理關系[31]。多元主體的治理方式有助于打破政府單一治理的有限性，借助市場的力量，充分發揮村民的主體性，通過各個主體的協同合作形成優勢互補，共同推進鄉村治理體系的全面優化。面對基層行政的僵化，應采取“自上而下”和“自下而上”配合協調、均衡發展的措施[19]，使參與鄉村治理的多元主體之間協同互動。除政府外的多元主體包含市場、企業、社會團體、民間組織、農村精英及普通村民等，通過多元主體的協同建設[32]、協同管理及協同受益，可以有效引導鄉村公共權力和資源進行合理配置，并依靠多方監督，加強鄉村治理的服務保障屬性。

3.4.2優化鄉村治理結構，完善鄉村治理體系

鄉村治理結構的優化作為推進鄉村治理體系和治理能力現代化的重要抓手，實現了空間治理效率的提升。新的空間規劃體系使得空間治理從分散割裂、交叉重疊管控轉變為全域統籌管控[33]，從層級化的管理結構轉變為網絡化的系統協調，重構了不同層級政府之間的事權關系。鄉村治理結構的優化調整能夠有效促進城鄉要素自由流動和平等交換，促進城鄉公共資源合理配置，實現自然資源資產高效管控，其治理成效可提升鄉村發展水平，進而推進治理體系和治理能力的現代化發展。優化鄉村治理結構應轉變鄉鎮政府職能，突出其執行性與務實性[34]，構建起與鄉鎮事權高度匹配的規劃管控體系，探索重構適應現代化治理要求的鄉鎮事權體系；并使鄉村治理結構與鄉村規劃、鄉村管理形成合力，共同完善鄉村治理體系。

4結語

長期以來，鄉村地區是社會發展的焦點，也是城鄉融合發展的薄弱環節。本研究以空間治理現代化為目標，針對當前我國鄉村發展的現實困境提出“平衡開發保護關系”“完善區域鎮村系統”“推進城鄉融合發展”“協同鄉村治理主體”四條鄉村轉型發展新路徑，以響應空間治理的“指導思想、價值取向、核心目標、治理手段”四方面同步轉變。在未來的鄉村發展中，建立起生態可持續、區域均衡、城鄉互動、治理協同的鄉村空間體系，將有助于消解空間治理現代化與鄉村發展的內在矛盾，最終實現精細的空間治理與融合的鄉村發展。

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