中部地區小城鎮空間規劃思考

曾志偉 劉彬 方程

摘要：構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局是新型城鎮化時代的重要內容。過去，中部地區小城鎮發展基礎落后，在新時期小城鎮空間發展面臨新機遇。湖南省小城鎮空間格局呈現等級規模格局明顯、沿交通干線空間集聚性強、特色小城鎮分布集中、生態空間格局分明四大特征。結合國土空間規劃新要求，應從優化區域小城鎮規模等級空間格局、分層引導特色產業空間、雙重目標導向生態空間等方面，對湖南省小城鎮空間規劃格局體系優化。

關鍵詞：中部地區；小城鎮；空間規劃；湖南省

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.08.009 中圖分類號：F292

文章編號：1009-1483（2020）08-0061-07 文獻標識碼：A

Reflections on Spatial Planning of Small Towns in Central China： A Case Study of Hunan Province

ZENG Zhiwei， LIU Bin， FANG Cheng

[Abstract] It is an important content of the new urbanization era to construct the urban pattern of coordinated development between large-medium-small cities and small towns. The development foundation of small towns in the central region is historically backward， and small towns face new opportunities in spatial development. The spatial pattern of small towns in Hunan Province presents four characteristics： obvious hierarchical scale pattern， strong spatial clustering along traffic trunk lines， concentrated distribution of characteristic small towns， and clear ecological spatial pattern. In combination with the new requirements of territorial spatial planning， the spatial planning system of small towns in Hunan Province should be optimized from three aspects， including optimizing the spatial pattern of regional small towns scale， guiding the characteristic industry space in different layers and guiding the ecological space with dual objectives.

[Keywords] central region； small town； spatial planning； Hunan Province

引言

黨的十九大報告提出以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，加快農業轉移人口市民化。小城鎮在我國城鎮體系和城鄉經濟發展中具有承上啟下的功能，是促進城鄉協調發展最直接有效的途徑，是就近就地城鎮化的重要載體[1]。小城鎮服務于鄉村地域，農民教育、就醫、購物、休閑等日?；顒?0%集中在小城鎮。小城鎮是連接城鄉區域的社會綜合體，其發展質量對于構建村鎮有機體[2]、推動鄉村振興具有重要意義[3]。鄉村振興戰略、特色小鎮建設及國土空間規劃改革背景下，如何進一步通過小城鎮發展形成城鄉無障礙的社會經濟聯系，有必要再次對小城鎮空間規劃與發展進行審視與思考。國土空間規劃是融合統一主體功能區規劃、城市規劃和土地利用規劃的新型空間規劃，是城市未來可持續發展的空間藍圖[4]。小城鎮空間規劃需要承接區域國土空間協調發展的戰略性、方向性、引導性、約束性及控制性要求。中部地區是地處中國內陸腹地的傳統農區，正處于城鎮化的持續發展期，城鎮空間規劃仍然是指引小城鎮建設的行動綱領。湖南省作為中部大省，2015年依靠各級政府大規模行政區劃調整來推動城鎮化，2019年湖南省城鎮化率達到57.22%，與全國平均水平60.60%還存在3.38%的差距[5]，小城鎮空間規劃面臨機遇和挑戰。文章將結合湖南省小城鎮空間發展問題及分布特征對空間規劃與發展提出相關對策，并結合當前國土空間規劃背景，對小城鎮空間規劃的規劃層級應對展開討論。

1小城鎮空間規劃研究概述

目前對小城鎮空間研究主要關注空間分布特征、空間結構特征、區域“小城鎮群”、城鎮空間形態變化的“空間演進”等方面。小城鎮是區域城鎮體系中的重要組成部分，是復雜的空間系統，我國小城鎮在“西北疏、東南密”的總體格局特征下，具有團塊集聚性與空間結構差異性[6]。如浙江省小城鎮空間結構特征具有層級性特征，其人口等級結構呈梯度性與分化布局并存的雙重特征[7]。不同視角下小城鎮不同類型空間重構、轉型等逐漸受到關注，特色小城鎮更多地關注產業空間布局、生態空間與文化空間的多重考慮[8]。

針對中部地區小城鎮空間規劃的研究較少，研究內容主要包括城鎮化進程特征與成因、多元化發展模式、中心鎮建設、未來發展模式道路思考等方面[9-12]。中部地區城鎮發展一方面需要破解城鎮化進程中存在的異地城鎮化、城市經濟內生動力匱乏、城鎮體系發展失衡等一系列共性特征[7]，另一方面還需積極應對當前新的機遇和挑戰。中部地區小城鎮發展對策應考慮科學有序的城鎮規模等級、全球化與逆全球化同步趨勢下的產業結構優化、城鎮特色與品質的彰顯、新生代農民工返鄉置業需求等。湖南省小城鎮的研究曾在2000年前后全國推進小城鎮發展、湖南省行政區劃調整的大背景下出現了一段高熱期，主要集中在發展模式、小城鎮建設與規劃的整體對策等內容[13-15]；近年來更多的是結合低碳、生態發展理念，以小城鎮旅游、產業、公共設施與基礎設施為研究對象，或分析行政區劃調整下的負面影響[16-17]。不難判斷，中部地區、湖南省小城鎮必將伴隨著城鎮化趨勢、產業結構優化、人口結構調整等經濟社會發展的變化做出空間規劃應對。

2中部地區小城鎮現狀與空間規劃機遇

2.1小城鎮發展基礎較薄弱

中部地區較東部地區而言，一直存在較大差距。2019年東部地區、中部地區生產總值分別為48.09、19.26萬億元（見圖1）；城鎮居民可支配收入方面，中部地區也一直落后于東部地區（見圖2）；2015年，中部地區城鎮數量7180個，規模低于東部地區（見圖3）。中部地區城鎮發展還存在產業弱、資源與設施缺乏、生活成本高等方面的問題，其原因在于小城鎮發展受到資金、技術、人才等不足方面的制約，小城鎮吸納就業人口的能力較弱等。進入21世紀全球化與城鎮化進程中，中部地區勞動力外流現象明顯，經歷了近十年的“中部塌陷”[19]。中部地區大部分小城鎮的現有發展水平不能解決農村農業勞動力的轉移，是導致農業勞動力外流的重要原因。小城鎮人口還存在一定的季節性或者短期波動高峰，例如節假日的回流高峰，這給小城鎮帶來短期繁華的同時，也因各項設施不足而引起交通擁堵、能源供應不足、垃圾處理等方面的問題。

2.2小城鎮空間發展面臨新機遇

我國經濟已步入高質量發展、均衡性發展階段，拓展新的增長空間、發揮城鎮化潛力是轉變經濟發展方式、優化經濟結構和增強經濟增長動力的重要抓手。近年來中部地區城鎮人口呈現出一定的回流趨勢?！?018年農民工監測調查報告》顯示該年農民工總量增速比上年回落1.1個百分點。2019年湖南民生調查數據顯示，連續4年以來湖南省外出務工人員呈現回落趨勢，特別是外出省外增幅回落明顯，省內從業人員呈現提高趨勢。農民工增速回落反映了省內經濟發展態勢良好，另一方面就近就業人口的增加將為小城鎮的發展帶來新的產業發展機遇。相關調查顯示同一個鄉鎮外出務工人員往往集中在同一行業，隨著農民工返鄉增多，一些小城鎮集中了一大批同一行業的熟練工人，從而具有承接產業轉移的優勢[20]。另外，數字技術、農業改革、城鄉交通等為中部地區等欠發達或貧困地區帶來了新的空間發展機遇，整體經濟發展形勢為中部地區實現就地城鎮化提供了現實可能性。

3湖南省小城鎮空間格局特征

3.1小城鎮空間等級規模格局明顯

小城鎮是城鎮等級規模體系中的重要環節，以鄉（鎮）行政區為基本單元。2015年對湖南省內306個優先發展的小城鎮進行分類研究發現，按人口規模劃分，湖南省城鎮空間等級規?？煞譃樾⌒图偅?000～5000人）、中型鎮（5000～10000人）、大型鎮（10000～30000人）、特大型鎮Ⅰ型（30000～50000人）和Ⅱ型（50000以上）五種。其中常住人口50000人以上的鎮宜按城市標準進行建設管理。湖南省有特大型集鎮Ⅰ型33個，特大型集鎮Ⅱ型41個，大型集鎮232個。根據其空間分布可知，湖南省特大型Ⅰ型和Ⅱ型城鎮集中分布于長株潭城市群、洞庭湖生態經濟區周邊城市，以及湘中城市，湘西地區、湘東南地區各市州縣內沿主要交通干線散布有少量特大型Ⅱ型城鎮，大多為該縣中心鎮（見圖4）。

3.2小城鎮沿交通干線空間集聚性強

湖南境內形成了高速公路、國省道、縣鄉村道的路網體系，并由7條國道、62條省道構成了省內路網基礎。國省道交通對小城鎮發展促進作用大，早年的城鎮均依托國省道交匯處形成并逐步壯大，傳統的“馬路經濟”城鎮逐步演化為相對集中的園區經濟。不斷優化的國省道道路等級質量、干線公路服務區配套等為小城鎮發展提供了一定的設施基礎。逐步開展的國省道改線工程也較大程度緩解了小城鎮內部交通壓力。當前，湖南省內小城鎮主要沿G106、G107、G319、G320及S207、S209分布，線性特征明顯，由此也形成了眾多交通重鎮（見圖5）。國省道交通對小城鎮內部空間格局也存在較大的引導作用，同時也是大部分小城鎮產生交通問題的源頭。

3.3特色小城鎮空間分布相對集中

特色小城鎮因地域特征突出、資源優勢獨特、特色產業相對集中、建筑風貌與景觀格局等歷史文化保存相對完整為特征而區別于其他一般鄉鎮[21]。湖南省內特色鎮空間分布受地域特征影響明顯，湘北環洞庭湖地區特色鎮分布最為密集，其次，為以婁底為中心、益陽—長沙—湘潭三市交界的湘中地區分布較為密集，再次，更多的散布于湘西、湘南地區（見圖6）。由此湖南省內形成了一定規模的特色城鎮群落，如湘江古鎮群，包括靖港古鎮、銅官古鎮、喬口鎮等，均位于長沙湘江北段的望城境內，是獨一無二的湖湘文化群落，境內各鎮相距10公里以內。湘西境內分布的特色鎮如保靖縣呂洞山鎮、瀘溪縣浦市鎮、花垣縣雙龍鎮、龍山縣靛房鎮等，受到地形地勢影響，交通不便，距離縣城中心達30～100公里不等。

3.4生態空間地域差異明顯

生態文明時代無法繼續以過度消耗能源和資源、損害生態環境為代價，無序擴張將制約小城鎮發揮后發優勢。湖南省具有“一湖三山四水”的生態空間格局，洞庭湖平原濕地與農業生態保護區、環洞庭湖丘陵農業生態保育區、幕阜山地常綠闊葉林生態保護區、羅霄山地常綠闊葉林生態保護區等十大生態環境區構成了全省的生態本底，同時也產生了不同地域類型的小城鎮生態空間。應在統籌山水林田湖草系統的整體要求下，針對湖南省山地型、平原型、丘陵型等不同地域類型小城鎮梳理生態空間基底、明確生態空間格局。農業生態空間的保護還關系到湖南省農業生產，在湖南省小城鎮迅猛發展的1998—2002年間，新增建設用地中65%為良田沃土[22]。當前人口壓力與資源環境制約背景下，湖南省小城鎮發展需要進一步協調耕地資源、生態資源等保護與建設用地的集約利用。

4湖南省小城鎮空間規劃的格局體系優化思考

4.1優化區域小城鎮規模等級空間格局

小城鎮空間格局不僅應維系生態格局要求，考慮土地生態安全，還需優化小城鎮規模等級空間格局，壯大小城鎮作為連接城鄉區域社會經濟綜合體的能力。經研究，城鎮在規模等級差異化下呈現不同的經濟發展水平、資源可及性等，極大程度地影響了農民工家庭的遷移吸引力或團聚能力[23]。面對當前整體經濟發展、農民工回流等機遇，湖南省應進一步優化小城鎮空間格局。一方面，穩定長株潭城市群、洞庭湖生態經濟區周邊城市，以及湘中城市內特大型Ⅰ型和Ⅱ型城鎮發展?！敖煌◤妵苯ㄔO契機下，湖南省作為首批建設試點有望破除交通瓶頸。應依托省內交通水平不斷提升與完善的契機，推動湘西地區、湘東南地區各市州縣內特大型Ⅱ型城鎮發展，改變省內小城鎮等級規?？臻g分布不均衡的局面。

4.2分層引導小城鎮特色產業空間規劃

加強省域產業空間整合。依托湖南省地域內產業垂直分工體系，構建省內小城鎮產業水平分工體系，加強小城鎮產業集群發展。長株潭城市群內小城鎮的城鎮化水平、產業發展階段、科技水平等均高于其他地區小城鎮，應著力于提升產業特色、完善功能配套。環洞庭湖生態經濟區、大湘西地區、大湘南地區以增強農業綜合生產能力為目標，以發展現代農業為抓手，推進農產品深加工和其他非農產業發展。環洞庭湖生態經濟區應依托平原水網地域特征與大地農業景觀資源，結合休閑觀光等方式，提升農產品的附加值。大湘西地區、大湘南地區應注重特色農產品生產加工“手工化、限量化、定制化”，還應傳承具有民族文化特色的傳統產業。

推動產業自我創新升級。培育特色產業是帶動欠發達地區經濟發展的重要舉措，也是小城鎮發展的重要驅動力。推動小城鎮發展模式向特色化與創新化方向轉型升級，是當前欠發達地區小城鎮發展的一條現實路徑。在特色小城鎮建設熱潮中，湖南省以多維度指標遴選出富有代表性的小城鎮，從文旅、康養、影視等角度創新發展模式。另外，立足湖南省大湘西、大湘南、大長沙的三大主題旅游板塊格局，加強區域整合，形成各具特色、協同發展的小城鎮旅游產業空間。

4.3雙重目標導向小城鎮生態空間規劃

當前是城鄉空間“多元共生”的時代，小城鎮是城鄉融合與城鄉要素的集聚點。小城鎮生態空間規劃需要從城鄉融合與生態景觀營造雙重目標進行綜合思考。從東部地區城鎮空間發展趨勢來看，受交通、產業等影響小城鎮空間連綿態勢明顯[24]。宏觀的城鄉融合視角下，有必要依托整體生態空間，明確保護紅線，明確城鎮建設空間邊界。湖南省已明確“一湖三山四水”的生態保護空間格局，區域小城鎮生態空間規劃需進一步根據生態安全的空間分異，形成契合不同生態環境區的生態空間規劃。微觀的城鎮生態景觀營造視角下，內在的文化空間是日漸重要的空間要素，文化空間與生態景觀空間具有較強的關聯性，二者的有機融合是小城鎮空間發展的內在邏輯。另外，城鎮生活社區空間也注重與生態景觀空間的銜接，“三生”融合的生活社區是典型趨勢之一。

5結語及討論

小城鎮是當前乃至未來很長一段時間內需要持續關注的空間范疇，其發展與建設不僅關系到廣大人民群眾的生活質量，還關聯到城鎮等級結構的宏觀格局、城鄉融合的實現等。中部地區小城鎮的良性發展關系到中部地區整個城鎮格局的健康與可持續發展。湖南省小城鎮空間格局在等級規模、特色小城鎮空間及生態空間等方面均具有一定的特征，應從優化等級空間、分層引導特色產業空間、結合城鄉融合與生態景觀的雙重要求營造生態空間。

國土空間改革背景下，小城鎮發展應適應新的規劃體系與管控要求，當前“五級三類”的國土空間規劃體系下，小城鎮空間規劃一方面應宏觀考慮區域小城鎮空間體系規劃，另一方面則是小城鎮內部空間規劃思路與方法應對。

（1）區域小城鎮空間體系規劃

區域小城鎮空間體系受到地域環境制約、區域產業發展、區域基礎設施引導等影響，如特色產業集群下的特色小城鎮集群、公路網與城際交通站點等引導下的城鎮發展軸等。因此，市縣國土空間規劃中有必要考慮區域小城鎮空間體系在等級結構、特色小城鎮空間、整體生態空間、小城鎮級區域配套設施空間等的系統布局。針對湖南省區域小城鎮空間特征，有必要在新一輪的國土空間規劃中考慮小城鎮空間體系規劃，以此形成更加有序的城鎮等級空間。同時，區域小城鎮空間體系規劃應以發展階段判定、產業空間集聚特征分析、地域生態環境保護價值分析、城鎮可持續發展分析等相關分析與研究為基礎進行。

（2）小城鎮內部空間規劃

首先，應在落實上層次市縣國土空間規劃要求的基礎上規范小城鎮空間規劃編制，適應湖南省新型城鎮化發展的戰略性要求，編制能用、好用、管用的小城鎮空間規劃。其次，應明確小城鎮空間規劃類型與深度。在上位市縣國土空間規劃要求下，結合國土空間開發保護的總體格局、規劃分區和控制線、綠色空間網絡與山水格局、城鄉居民點格局等國土空間格局優化內容體系，根據小城鎮發展明確居住、產業、設施、公共空間等各項空間布局，分層傳導達到指導小城鎮規劃設施的深度。最后，小城鎮內部空間規劃應加強分區管控遵循城鎮中心建成區內“詳細規劃+規劃指引”，城鎮中心建成區外“詳細規劃+規劃指引”“約束指標+分區準入”的分區管控要求。

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