產業振興中建設用地保障的思考

產業興旺為鄉村振興提供了必需的物質基礎，為聚集鄉村發展高質量要素提供了有力載體，為“三農”全面發展提供了強勁動力。產業興旺必須建立在產業現代化基礎上，必須構建農村現代產業體系。這就要求跳出傳統農業、農村的視角，以一二三產業融合、城鄉融合推進農村產業的發展。由此，鄉村非農產業的發展成為當前推進產業興旺的重點。非農產業的發展用地屬于建設用地，產業建設用地問題的解決是農村二三產業發展、實現產業興旺的關鍵基礎保障。

一、農村產業建設用地解決現狀

重慶各區縣農村發展較多、較為有成效的非農產業主要是鄉村休閑旅游業（含餐飲民宿、文化體驗、健康養生、養老服務等），此外還有農產品加工、農村電子商務等。以鄉村休閑旅游業為重點，通過對其建設用地來源渠道的調查，可得出重慶農村非農產業建設用地解決方式主要有以下幾種：

1.利用農戶宅基地（農房）和農業設施用地

以鄉村旅游業為例，其主要接待載體有農家樂和休閑農業園區等。其中：農家樂的接待設施用地大多為農戶房屋及其附屬設施所占宅基地，不少休閑農業園區的接待設施用地主要為農業項目按照一定比例配套的管理用房建設用地。除利用自有農房、農用地發展非農產業的投資人外，其他投資人獲取宅基地和農業設施用地的方式一般為租賃，成本不高，是目前鄉村旅游不少小業主建設用地較為主要的來源。

2.利用建設用地指標

投資業主通過獲得建設用地指標，建設旅游等非農產業項目，發展鄉村非農產業。建設用地指標的來源主要有城鄉建設用地增減掛鉤、購買地票、規劃建設用地。其中：城鄉建設用地增減掛鉤起源于2008年國土資源部批準重慶市為全國掛鉤試點地區，該市先后在九龍坡區、北碚區、長壽區、江津區、合川區、南川區、大足縣、武隆縣等區縣開展了城鄉建設用地增減掛鉤試點。地票在2008年年底重慶農村土地交易所掛牌后開始運行交易。同時，以2008年為界，重慶農村集體建設用地流轉進入以地票為主要形式的階段。被納入了地區相應規劃的少量較為重大的非農產業項目使用了規劃建設用地指標。建設用地指標的使用成本較高，一般較有實力、規模較大的項目通過該渠道解決用地問題。

3.農村集體經營性建設用地實物入市

此種方式處于探索階段，重慶僅在大足區開展了該試點。大足區自2015年開展試點以來，到2019年累計入市農村集體經營性建設用地60宗，共計1488.5畝。從土地交易情況看，投資人獲得集體經營性建設用地的方式主要為購買（出讓）和租賃，主要用途是發展加工制造業和旅游業、商服業。通過集體經營性建設用地實物入市方式獲得的土地，雖然沒有被征轉為國有建設用地，但通過簽訂入市出讓（租賃）合同，地塊界線、權屬都得到了明確，投資人（企業）用地有法律保障。

二、支持農村非農產業發展的相關土地政策、法規

2015年中央1號文件將農村一二三產業融合發展作為促進農民增收的重要任務之一，由此農村非農產業的建設用地問題也在政府文件中陸續體現。特別是2019年在農村土地制度改革三項試點基礎上完成的《土地管理法》修訂工作，更是從法律層面為農村非農產業建設用地的使用提供了合法路徑。

1.國家部委及地方文件給出了一些非農產業建設用地政策

2017年國土資源部、國家發展改革委出臺了“關于深入推進農業供給側結構性改革做好農村產業融合發展用地保障的通知”。該文件給出的農村非農產業建設用地政策有：一是給予一定建設用地指標。方式包括，在鄉鎮土地利用總體規劃預留少量規劃建設用地指標;在年度土地利用計劃中安排專項建設用地指標。二是復合利用農業生產和村莊建設等用地，在不破壞耕作層的前提下，復合發展鄉村旅游、農事體驗等產業。三是農村集體經濟組織以出租、合作等方式盤活空閑農房及宅基地，用于民宿、辦公、鄉村旅游等。

2016年重慶市出臺了“關于用好農業農村發展用地政策促進農民增收的指導意見（試行）”，同年重慶國土房管局就貫徹落實該意見出臺了相關通知。重慶文件中農村非農產業建設用地政策包括：一是通過村規劃明確。二是復合利用土地。三是使用地票通過征地解決經營設施建設用地。四是農業項目配套一定非農產業用地。規定連片規模達到200畝以上的高標準基本農田項目，在符合規劃、不占用基本農田的前提下，可在周邊使用不超過5畝的土地開展觀光和休閑度假旅游、加工流通等經營活動。五是盤活使用集體建設用地和閑置房屋。

2.中央1號文件對農村非農產業發展用地提出了保障要求

從2017年起，中央1號文件連續對農村非產業發展用地提出了要求。其中：2017年提出“探索建立農業農村發展用地保障機制”，并要求從年度新增建設用地指標、村級土地利用規劃、盤活農村存量建設用地、土地整治節約的建設用地等幾個方面進行保障。2018年、2019年均在“深化農村土地制度改革”中再次強調了預留部分規劃建設用地指標、盤活農村閑置建設用地等措施。2020年則更有針對性的提出“破解鄉村發展用地難題”，明確要求完善鄉村產業發展用地政策體系，按照用地類型和供地方式，實行分類管理。與已有文件不同的是：2020年1號文件首次提出了“優先”要求，即農村土地整治節余的集體建設用地優先用于發展鄉村產業項目。首次明確了產業建設用地指標比例，即新編縣鄉級國土空間規劃應安排不少于10%的建設用地指標，重點保障鄉村產業發展用地;省級土地利用年度計劃應安排至少5%新增建設用地指標保障鄉村重點產業和項目用地。

3.法律允許農村集體建設用地直接入市

十三屆全國人大常委會第十二次會議審議通過的《土地管理法》破除了集體經營性建設用地進入市場的法律障礙。自2020年1月1日起，允許集體經營性建設用地（即土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途的集體建設用地）在符合規劃、依法登記，并經本集體經濟組織三分之二以上成員或者村民代表同意的條件下，通過出讓、出租等方式交由集體經濟組織以外的單位或者個人直接使用。同時，使用者取得集體經營性建設用地使用權后可以轉讓、互換、抵押等。由此，從法律上結束了集體建設用地與國有建設用地二元化市場交易體制，為建立同地同權同價的城鄉統一的建設用地市場提供了法律支持。

三、農村非農產業建設用地使用中存在的問題

對標國家政策法規、重慶市政策以及農村非農產業發展對建設用地的要求，重慶農村非農產業建設用地使用存在以下問題。

1.滿足政策要求可供交易的集體經營性建設用地少

一是存量集體經營性建設用地少。從農村土地分類看，存量集體經營性建設用地只有鄉鎮企業用地。但由于西部地區并沒有如東部地區一樣經歷過鄉鎮經濟蓬勃發展的階段，使得存量農村經營性建設用地（即鄉鎮企業用地）稀少。二是農村土地確權登記未體現土地已有經營用途。由于不少用于鄉村旅游、商業服務、加工業的土地來源于宅基地、農業設施用地，這些土地在確權登記時無法按照實際用途認定。特別是農家樂等鄉村旅游用房只能登記為農房、宅基地。

2.規劃對農村產業建設用地保障度低

一是現有村規劃還不能滿足集體建設用地合法流轉需求。由于農村地域廣闊，雖然鄉村規劃工作一直在推進，但難以同城市規劃一樣實現地域空間上、發展建設上的全覆蓋，特別難以明確所有土地的利用方向。使得已發生流轉的農村建設用地多數都沒有規劃依據。二是合規的農村建設用地指標落地難保障。在城鎮化依然被各級政府高度重視以及城鎮建設用地指標蘊含功能、價值遠大于農村建設用地指標的背景下，不論是規劃還是年度土地利用計劃并不能真正確保農村非農產業建設用地需求。

3.原有建設用地流轉方式不利于鄉村非農產業的發展

一是以建設用地指標獲取土地的成本高。根據對部分利用建設用地指標解決非農產業用地問題開發項目的調研，不論是城鄉建設用地增減掛鉤、地票還是納入發展規劃，實質都是集體土地向國有土地的征轉。土地征轉不僅用地價格較高而且程序較為復雜，對于絕大多數農村產業投資人并不適用，并且這種建設用地指標的獲取也不容易。二是通過其他方式進行了土地流轉的投資人權益保障程度低。在土地法修訂之前租賃農村土地（農房）或與農村集體經濟組織合作開發，以及使用農業項目配套設施用地（或復合用地）的，都不能合法的將集體建設用地相關權屬登記在投資業主名下，項目業主沒有長遠、穩定的權屬保障影響了投資規模擴大和投資的持續性。

4.集體建設用地流轉服務體系不完善

一是還沒有建立普遍適用的集體建設用地實物流轉定價機制。除極少數試點鄉鎮外，全市還沒有構建起城市用地、集體建設用地和農用地相銜接的統一的地價體系。二是集體建設用地市場交易機制不健全。還未建立集體建設用地流轉規范程序，審批和權屬變更登記等監管工作機制尚未健全。三是流轉市場服務體系不配套。交易中介、估價機構等市場服務組織還沒有介入農村建設用地流轉。

5.農村建設用地流出方組織建設不足

由于農村集體建設用地所有權屬于農村集體，所以，農村集體建設用地流出方應為擁有土地所有權的農村集體組織。在市場化程度越來越高的今天，農村土地資產需要專業的經濟組織來運作，只有這樣，才能在市場交易中有對等的話語權?，F在農村集體建設用地的流轉主要是通過鄉鎮和村集體來進行，作為不同的利益主體，當利益關系不一致時，處于劣勢的村民小組的利益很難得到保障。造成這種現象的原因就是缺乏相應的土地運營經濟組織，無法按照市場規則維護土地所有權人的利益。就是一些地區組建了各類新型農村集體經濟組織，也由于“政經”不分家，制約了土地的市場化、專業化運營。

四、強化農村建設用地流轉保障非農產業發展用地的思考

從保障投資人土地權益、維護土地市場健康、穩定產業發展的角度出發，有必要將農村集體經營性建設用地實物入市作為今后農村非農產業發展用地的主要解決方式，以進一步強化農村非農產業用地保障。

1.合理確定集體建設用地可入市范圍

實事求是界定農村集體建設用地可入市范圍，讓市場有可以交易的標的物，是建設城鄉統一的建設用地市場的基礎。從城市可以入市交易的經營性建設用地的確定途徑看：一是規劃定性，二是規劃用途調整，三是通過補地價將劃撥地改為出讓地。借鑒城市土地管理方式，重慶市農村集體建設用地可入市的范圍可以界定為：一是總體上界定為除宅基地外的合法取得的集體建設用地;二是允許土地所有權人調整現有建設用地用途。即允許通過一定程序，將農村集體原無償撥用的公益及公共設施用地調整為經營性用地，宅基地調整為非住宅建設用地。如：對于閑置的農房、學校等占地可以變更經營性建設用地。

2.加快推進農村集體經營性建設用地實物入市

一是按照集體建設用地入市需求加快村規劃編制。重點是做好旅游景區、鄉村旅游區、居民集中居住區、城鎮周邊等有條件進行集體建設用地實物流轉區域的規劃。在規劃編制方式上，可以探索由村集體經濟組織統一對集體土地進行規劃，或者在規劃部門指導下由村集體經濟組織統一規劃。在有規劃可依的前提下，加強流轉土地規劃管理。集體建設用地使用權流轉前，必須取得規劃部門出具的規劃條件或規劃意見;流轉年限內擬改變土地使用條件的，必須經規劃部門審批同意。二是對已經發生流轉的建設用地進行規范。清理農村非農產業建設用地，對屬于現有法律允許范疇的完善手續，補齊合同、權屬證書等;對違法的予以糾正。三是按照土地實際用途據實登記，增加存量集體經營性建設用地。按照存量建設用地的現實土地用途，根據是否用于經營并從市場獲利，據實登記土地的經營或非經營性質。重點是對現有農村用于經營的土地，即農家樂等鄉村旅游設施占地，確權登記為經營類用地。四是在小范圍試點基礎上逐步擴大范圍。

3.強化流轉服務體系建設

一是加強價格服務管理。建立普遍適用的農村集體建設用地基準地價體系，定期發布相關價格，實行最低價保護。二是實行集體建設用地供應計劃管理。參照國有土地供應管理方式，由各區縣政府編制集體建設用地供應年度計劃，并與國有土地供應計劃整合成城鄉建設用地供應計劃，在全市進行統籌調控。三是健全交易機制。加快制定全市性集體建設用地實物交易市場規則，包括交易程序、收益分配機制、市場管理機制等。四是培育集體建設用地市場中介組織。引導現有城市土地中介組織拓展農村集體建設用地中介業務。建立集體經營性建設用地中介組織信用及資質等級評價機制。

4.提高集體建設用地入市的組織化程度

一是大力培育農村新型集體經濟組織。推進土地股份化改造，推進現有農村集體經濟組織向股份制或股份合作制等經濟組織轉變、原農村集體經濟組織成員向新型經濟組織股東轉變。建立起農村股份合作社、有限責任公司、資產管理公司等為支撐的產權關系明晰、法人治理結構完善的新型農村經營體系。二是大力推進農村集體組織“政經分離”。農村建設用地市場化配置后，需要相應的市場化專業組織進行經營管理。重點推進自治組織和集體經濟組織分離。

作者簡介：

楊玲（1972--）女，四川閬中人，重慶社會科學院市情與發展戰略研究所副所長、研究員，經濟學學士，主要研究方向為城市經濟、區域經濟。