社會治理理論的青海實踐

中國共產黨十九屆四中全會指出，社會治理是國家治理的重要方面。必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業、社會安定有序，建設更高水平的平安中國。青海多民族聚居、多宗教并存、多文化交融，集中了西部地區、民族地區、高原地區和欠發達地區所有困難和特點，青海社會治理引起黨中央、國務院和全社會的高度關注，加強和創新青海社會治理就成為黨和國家關心的重大問題。青海省委省政府高度關注青海社會治理問題，并將加強和創新青海社會治理作為青海省重大戰略。社會各界也從不同角度探討和參與青海社會治理，積極建言獻策和開展各種活動。

一、青海社會治理的積極探索及經驗

在青海社會治理實踐中，青海省各級黨委政府努力調動社會組織、企事業單位、社區以及個人的積極性，通過平等的合作、對話、協商、溝通等方式，依法對社會事務、社會組織和社會生活進行引導和規范，最終實現公共利益最大化。尤其是在青海社會穩定方面，青海省面對保持社會穩定的嚴峻考驗，堅持正確處理改革發展穩定關系，發展了和諧穩定的新局面。

（一）青海社會治理的特殊性

青海作為我國多民族、多宗教區域，其社會治理不僅不同于國內一般地區，也與西部其他民族地區存在一定的差異。具體而言，表現在以下幾個方面。

1、社會治理環境的復雜性。（1）自然環境的脆弱性。青海深處青藏高原，地理環境、地形地貌復雜多樣，自然資源的時空分布不均、差異極大。（2）政治環境的特殊性。由于特殊的地緣環境和地理區位，維護政治穩定、防止達賴分裂勢力的滲透和破壞成為青海民族地區政府社會治理一項特殊而又重要的任務。（3）社會環境的差異性。青海社會治理的民間力量明顯不足，各種公益性的社會組織和基層自治組織行政化傾向嚴重，對政府的依賴性強，社會自治能力和民眾自我發展能力普遍較弱。

2、社會治理主體的民族性。青海是我國少數民族較多、民族自治地方較多的內陸省份。對于青海社會治理而言，必須認真處理好治理中的民族問題，這不僅關系到藏區穩定，而且直接影響到政府社會治理的效率和成本。

3、社會治理任務的艱巨性。作為多民族、多宗教的欠發達省份，社會現代化程度低，區域發展不平衡現象嚴重，城鄉差距大，尤其是與相對發達地區經濟社會差距正在不斷拉大，加之民族宗教問題，發展難度更大。由于地理環境、民族宗教等方面的原因，社會治理具有特殊性，決定了青海社會治理的難度大、任務重，而且面對的問題也復雜多樣。

（二）青海社會治理的積極探索

自改革開放以來，尤其是黨的十八大以來，青海政治經濟社會領域發生了巨大的變化，隨著經濟的快速發展和社會收入狀況的大幅度改變，青海社會矛盾和社會問題日益凸顯，其表現形式也在不斷改變。

第一，政府管理導向的改革。依據社會治理體系理論，青海省黨委政府，充分認識新形勢下多元主體共同推進社會治理創新的極端重要性、緊迫性，積極探索，主動作為，努力為經濟社會發展創造安全穩定的社會環境、公平正義的法治環境、優質高效的服務環境;把社會治理創新作為新形勢下做好群眾工作的重要載體，寓管理于服務中，不斷推出便民利民措施，積極回應人民群眾新期待，著力解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題;把社會治理創新作為提升黨政機關維護國家安全和社會穩定能力和水平的重要抓手，突出重點、抓住關鍵，創新機制、突破難題，不斷探索建立與社會主義市場經濟體制相適應的社會管理體系;充分發揮社會主義政治優勢，在黨委政府領導及其職能部門之間密切配合，有效整合資源，積極推動社會治理工作社會化，形成治理整體合力;進行了以“服務型”為主導的政府社會治理結構性、功能性和程序性改革，使得政府社會治理的主導性更加突出、責任更加明確。

第二，政府服務導向的改革。政府全面正確履行職責，加強市場監管、質量監管、安全監管，完善基本公共服務體系，運用法治方式和現代科技加強源頭治理、動態管理和應急處置，推進社會治理精細化。

第三，社會自治導向的改革。青海政府這些年積極推進居民自治、村民自治，并且從開始注重選舉以及對選舉的監管，逐漸轉向注重依靠村規民約、基層事務公開、重大事務集體決策、黨員責任制、居民承包制等形式保障基層民眾民主管理和民主監督的基層治理。推進基層直接民主制度化、規范化、程序化，依法保障群眾知情權、參與權、表達權和監督權。努力縮小由于社會發展不足導致的政府與社會關系的結構功能出現偏差。

第四，協同治理導向的改革。青海政府大力加強地方政府之間、黨政機構之間、政府內部機關之間、政府與社會之間的協調性，在不同層級和不同事務中探索建立不同的協調機制。

（三）社會治理的青海經驗

近年來，本著改善社會治理的目標，推出了圍繞治理要素的創新性改革，進行了許多實驗性探索，這些探索可以在一定程度上反映社會治理青海經驗的特點。

第一，努力打造社會協同治理格局。青海各級政府力求使不同力量和要素得到有效整合，使政府機制、市場機制、社會機制各司其職，共同分擔社會功能，實現有效的社會治理。青海重點扶持發展城鄉基層生活服務類、公益事業類、慈善互助類、專業調處類、治保維穩類等社會組織，采取購買服務、定向委托等方式，發揮他們在社會治理中的重要作用。

第二，充分發揮黨組織的引領作用。青海強化政治引領，健全總攬全局、協調各方的黨委領導機制，使基層黨組織成為防范化解矛盾的“主心骨”。強化思想引領，推動馬克思主義、毛澤東思想、中國特色社會主義理論和習近平新時代中國特色社會主義思想進機關、進企業、進校園、進農村、進社區，使之成為人民群眾的思想和行動指南，引導廣大人民群眾堅定不移聽黨話、跟黨走。強化組織引領，把黨組織的服務管理觸角延伸到基層治理每個細胞，凝聚起防范化解人民內部矛盾的強大合力。政黨在社會治理中發揮政策動議、組織動員、行動引領的作用，保證社會治理行動的有效實施。

第三，在基層社會普遍推廣網格化管理，打破社會事務中的“破窗效應”。近年來，青海普遍推廣網格化管理，這在很大程度上彌補了既有體系的功能不足。

第四，推進社會事務管理的信息化和網絡化，為協同治理提供硬件平臺。近年來，青海政府加大信息化和網絡化投入，消除信息“孤島”狀況，努力在基層事務管理中實現網絡化信息化管理。

第五，以問題為導向，實現治理方式全面創新。以推進市場化、法治化、民主化、社會化進程來改善社會治理。青海政府積極謀求治理方式創新，形成了許多值得推廣的經驗。

歸納起來，青海治理方式創新的主要途徑包括：通過規范政策標準和政府行為來改善社會治理，通過改善公共服務（加大公共投入，推行政府購買等）來改善社會治理，通過制度供給創新來改善社會治理，通過信息公開和程序透明來改善社會治理，通過提高法治執行力來改善社會治理，通過疏通民意表達渠道、吸納公民參與來改善社會治理，通過矛盾調解和扶貧濟困的政策創新來改善社會治理。

二、青海社會治理面臨的困境

（一）經濟發展長期滯后，社會治理的物質基礎薄弱。社會治理中的組織結構是治理功能發揮的載體，決定著整個治理系統的優劣成敗。組織結構中人財物等硬件的好壞和關系狀況直接關系到治理質量和效率。因此，作為社會治理主體的政府的財政汲取能力直接影響到政府社會職能的發揮。

（二）社會治理中的制度供給不足，制度執行效率較低。近年來，在民族地區社會治理中，國家和地方均制定了一系列相關的政策和法規，但是從實際的效能來看，存在著制度可操作性不強、制度依賴和制度認同弱化等問題。

（三）治理理念轉換遲緩，以行政思維管理社會。由于治理環境的復雜性和特殊性，不知不覺中強化了管控理念和行政思維。管控理念和行政思維直接導致民眾對政府的依賴，形成等靠要的思想，一旦某些群體和個體利益訴求得不到滿足，就直接形成對政府的集體抗爭。

（四）治理手段單一，維穩式和管控式治理形成常態化。由于青海社會治理環境的復雜性以及經濟社會發展的不平衡性，往往行政手段用得多，法律手段和經濟手段用得少，形成以權代法，甚至以罰代管的現象。

（五）基層政府社會治理能力較弱，問題積累多。青海政府在民生改善、扶貧救助、維護社會安全和邊疆穩定方面成績不菲，并積累了一些成功經驗。

三、加強和創新青海社會治理的路徑

（一）加強青海社會治理體系建設

依據社會治理體系六個主要構成內容理論，形成地方各級黨組織依法依規領導社會治理工作和各公共組織依法主導社會治理工作的有機結合。

1、社會治理組織體系建設。首先，健全社會治理公共權力體系，使其在社會治理中發揮決定性作用。加強執政黨、人大、政府、政協、司法、社會事業組織和意識形態管理組織體系建設。其次，加強社會組織體系建設。大量的事業單位組織、自治組織、非盈利社會組織和市場主體提供社會事業建設服務，就成為社會治理的又一重要組織系統。當前社會治理體系建設最急迫的任務之一，就是加快推進社會組織的培育和發展。

2、社會治理制度體系建設。首先，落實以黨內法規和國家法律法規為框架的基本制度體系。其次，構建以立法機構和政府制定的與社會治理相關聯的專門法律、法規、制度和社會組織確立的章程為框架的運行制度體系。再次，構建以立法機構和政府為主體提供制度有效銜接的的社會治理保障制度體系。

3、社會治理運行體系。首先，構建社會治理的基本運行體系。一是構建依法治理的運行體系。二是繼續加強社會綜合治理的運行體系建設。三是健全和完善社會自治治理機制。其次，構建社會治理的專業運行體系。再次，構建社會治理的特殊運行體系。是社會治理在有關領域、區域和歷史時期的重點體現。一是民族事務治理體系建設。第一，抓好民族事務工作的立法和制度建設及其宣傳;第二，抓好可操作的民族事務工作的規劃和實施方案;第三，抓好民族事務理論研究;第四，抓好民族團結人財物及其平臺、活動建設工作。二是宗教事務治理體系建設。第一，繼續探索完善“寺管會”“村寺并聯”寺院管理新模式;第二，加強寺院自治管理;第三，調動寺院利用寺院傳統的寺規戒律進行內部治理的積極性，如“嘉佑”等約束和規范寺院各類組織和僧尼的言行，即用宗教道德和傳統文化的力量治理僧尼、治理寺院和影響信教群眾。第四，加強黨和政府賦予寺院以正常社會基本單元的地位，通過給予正常社會基本單元的待遇，進行對寺院的治理。

4、社會治理評價體系。首先，明確社會治理的被評價主體與評價主體。其次，明確公共安全、社會穩定、民族團結、宗教和順等具體價值取向與依據。再次，制定可操作的社會治理評價的內容與指標。復次，豐富社會治理評價的手段與方式。最后，強化社會治理評價的績效與轉化。在青海社會治理評價實踐中，必須加大政府及其第三方評價機構的信用評價、公共安全評價、虛擬社會治理評價、公民認同度評價體系建設，從較成熟定性分析和主觀評價的指標體系基礎上，不斷嘗試推進，并運用于社會治理的各個主體、過程和環節中，促進社會治理的發展。

5、社會治理保障體系。首先，建立社會治理統籌體系。一是加強黨委、政府的戰略統籌地位與作用。二是突出統籌重點。其次，建立社會治理人才體系。再次，建立社會治理監督體系。社會治理要按照司法監控、社會監控、層級監控和自我監控等內容要求，從監控制度建設方面著力深化改革。最后，建立社會治理支撐體系。社會治理是一場深刻的社會變革，所以，與此相應的支撐體系必然隨之而變化，尤其是要加強財政支撐建設。財政，要順應社會發展的時代要求，及時調整財政政策方向，確保有限的財力集中于社會治理重要領域，必將對社會治理體系的建設提供堅強的財力支撐，有利于鞏固和維護社會穩定的大局。

（二）加強社會治理能力建設

1、發揮黨組織對地方社會治理的領導核心作用，加強對基層社會治理的組織領導。在新時代，黨對社會治理工作的領導，既要強化宏觀規劃、統領，又要下大力氣將黨的組織和黨領導的群團組織作用滲透到社會治理的各個方面、各個環節，實現黨的領導作用的全覆蓋、細胞化，以確保社會治理工作始終沿著正確的方向前進。

2、發揮地方政府的主導作用和整合能力。努力建立社會成員共享經濟社會發展成果的機制，創造條件讓公民以治理主體的身份參與社會治理，提升地方政府社會治理的制度化水平。

3、切實調動各方面力量參與社會治理。政府在發揮好主導作用的同時，要引導社會組織發揮好作用。明晰各類企事業單位社會治理的責任，積極引導公民理性有序的自治，努力形成人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業、社會安定有序，建設更高水平的平安青海的良好局面。

4、創新寺廟常態監管，不斷提高治理能力。青海是民族大省、宗教大省，寺廟始終是維護我省藏區穩定的關鍵。一是加強日常教育管理。理直氣壯、大張旗鼓地向寺院僧尼、信教群眾宣傳國家法律和民族宗教政策。二是加強推進村寺并聯制度。

5、不斷提高網絡治理能力。境內外敵對勢力利用網絡對我進行滲透破壞的活動加劇，網絡犯罪日益突出，網絡輿情炒作引發群體性事件的數量增加，嚴重影響社會穩定。進一步提高虛擬社會的治理能力，已成為當務之急。一是加強網絡治理力量建設。要加強人員培訓、技術裝備和資源整合，提高網絡治理隊伍的專業水平。二是加強網上動態管理。把虛擬社會和現實社會作為一個整體，把網站、網民作為公共場所和現實人口，積極引導、依法管理、確保安全。

（三）推進青海社會治理應當處理好的幾個關系

1、黨的領導和其他社會治理主體的關系

在社會治理中，我們既不能走過去黨委包辦代替的老路，也不能不要黨的領導、擺脫黨的領導或弱化黨的領導，而要走“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的新路。這條新路是建設現代化經濟體系中推進社會治理現代化的唯一正確之選擇。

2、局部性社會治理和全局性社會治理的關系

在充分研究并在解決社會問題上要科學論證，區分兩類不同情況：凡屬于地區性、局部性的社會問題，盡快由當地的社會治理主體去解決;凡屬于全國性社會問題，或將會引發全局性連鎖反應的社會問題，不應由各地自主去解決，而應加強全國一盤棋考慮，先進行頂層設計，設定好目標及其路線圖，明確利益相關者的共同預期，各地再按照一盤棋的要求去實施。

3、社會治理中“硬”和“軟”的關系

作為方式方法和手段，治理主體針對涉及國家政權和社會穩定方面的問題，態度一定要強硬、制度要嚴厲、手段要剛性;治理主體針對涉及人民群眾利益矛盾方面的問題，一般通過思想教育、道德感化、典型引路等方式進行。

4、立足自我創新和學習借鑒他人經驗的關系

要搞好青海的社會治理，最根本的還是要搞好調查研究，摸清問題癥結，研究切合實際的解決方案，逐步加以解決，也就是通常所說的要突出實踐特色、時代特色、地區特色。至于國際經驗、國外實踐，我們當然要學習借鑒，但這種學習借鑒不等于簡單的拿來主義。

6、發揮群眾工作優勢和應用互聯網、大數據等新技術的關系

在互聯網、大數據、云計算鋪天蓋地，對經濟社會發展帶來深刻變革的時期，有的同志認為現在社會治理工作方便多了，也快捷多了。要看到互聯網、大數據、云計算等現代信息技術的巨大作用。既要重視現代信息技術在社會治理中的重要作用，又要發揮思想政治工作的優勢，特別是善于面對面地做好群眾工作。

參考文獻：

[1]童星 著《中國社會治理》【M】中國人民大學出版社.2018，9.

[2]改善民生和創新社會治理（第五批全國干部學習培訓教材）【M】人民出版社2019.2.

[3]《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》【M】人民出版社出版.2017.10.

[4]《〈中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定〉輔導讀本》【M】人民出版社2019.12.

作者簡介：

張佐良（1964、12），男，土族，青海樂都，碩士研究生，中共青海省委黨校（行政學院），副教授。研究方向：公共管理學。