農村土地產權制度中農民主體地位的研究

王鵬飛 崇永祥

[摘要]新中國成立后，在農地產權制度變遷的歷程中，農民主體地位逐漸顯現。新時代下推動農地產權制度改革以促進現代農業發展，主線仍然是處理好農民和土地的關系，其中堅持農民主體地位是關鍵。梳理了農地產權制度中農民主體地位的演進過程，并針對其面臨的挑戰提出了對策建議。

[關鍵詞]農村土地制度;土地產權;農民主體地位

[中圖分類號]D45

[文獻標識碼]A

建國70年來，黨中央立足國情農情，推動了一系列農村土地制度變革。農村土地產權的內涵以農村土地所有權為基礎，豐富的包含了承包權、經營權、收益權等多種權利。2016年中央一號文件首次提出“堅持農民主體地位”，為農地產權制度中的農民主體地位提供了政策保障。但是當下農民的主體地位面臨一系列挑戰，因此，在中央“落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權”的政策主張之下，要優化農村土地產權制度，保護農民主體地位不受損害;增強農民主體地位認同感，發揮農民主體的能動性;推動新時代農業發展，保證農民主體地位長久穩定。

1農地產權制度變革歷程中的農民主體地位演進

1.1土地改革

1950年6月《土地改革法》正式頒布實施，其指導思想是：“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制，借以解放農村生產力，發展農業生產，為新中國的工業化開辟道路?！痹谠摲ǖ闹笇?，一大批被富農、地主侵占的土地，無償分配給了缺地少地的貧農和部分中農。土地改革的實現，標志著我國土地產權制度發生了翻天覆地的變化，使得中農貧農也平等享有了土地。農民沉浸在獲得土地的喜悅中，農業農產得到了迅速的恢復和發展。自此，農民成為了土地的主人，農民對土地產權的主體地位初步確立。

1.2農業生產合作化

1953年12月，中共中央做出《關于發展農業生產合作社的決議》，農業合作化運動應運而生。該運動經歷了三個階段，其中互助組具有社會主義萌芽性質，它以農民土地私有為基礎，即農民依然持有土地的所有權;初級合作社具有半社會主義性質，農民以土地人股合作社，土地使用權從所有權中分離，由合作社統一行使土地的使用權;高級合作社具有完全社會主義性質，農民除擁有少量自留土地的使用權與收益權外，其余土地的所有權、使用權、經營權與收益權歸集體所有。這一制度極大重構了農民在土地產權中的地位?？梢哉f，農村土地集體所有的產權關系形成的基本特征是：弱化了農民的土地產權，虛化了集體經濟的土地所有權，強化了國家對土地產權的實際控制。

1.3人民公社

1958年，中國經濟發展進入“大躍進”時期，農業生產經營方式也由高級社轉變為政社合一的人民公社。人民公社運動使平均主義和浮夸風盛行，嚴重挫傷了農民生產積極性。農業生產遭受重創，糧食產量隨之銳減，1959年我國糧食產量比上年減少3000萬t。為糾正人民公社運動中的弊端，1962年中央提出“三級所有，隊為基礎”，即將原來土地由僅有公社一級所有，變更為“公社、生產大隊、生產隊”三級所有。土地產權完全歸人民公社所有，嚴重制約了農民主體地位的行使。調整后的人民公社部分土地權利被部分下放，但人民公社固有的特性成為合理規劃土地產權分配的阻礙，使農民在土地產權中的主體地位讓位于生產大隊和生產隊。

1.4家庭聯產承包責任制

1978年，黨的十一屆三中全會召開，黨中央深刻總結經驗與教訓，確立了家庭聯產承包責任制。1979年小崗村的農業生產獲得了大豐收，糧食產量由原來的1.5萬kg猛增至6萬多kg。1993年11月，《中共中央國務院關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》進一步明確“在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變”。2008年，黨的十七屆三中全會決定強調，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變。家庭聯產承包責任制通過對農村集體土地所有權和經營權的重新再分配，建立了土地集體所有、家庭經營的新模式。一方面，將土地的經營權和收益權劃歸農民所有，重新確立了農戶家庭的經營主體地位。另一方面，農民擁有獨立而完整的利益歸屬，直接從經營的農業生產活動中獲得利益。

1.5三權分置

2013年，習近平總書記在湖北省考察時指出，“深化農村改革，完善農村基本經營制度，要好好研究農村土地所有權、承包權、經營權三者之間的關系”。這是中央領導人首次明確提出“三權分置”設想。2014年中央正式提出土地集體所有、農戶承包權與經營權相分離，并對土地經營權賦予了新的權能內涵。2017年中央一號文件明確落實了農村土地“三權分置”具體辦法。三權分置”使農民對土地具有了經濟意義上的實際支配權，農民既可以自己經營承包地，也可以將其流轉出去。土地集體所有的前提下，承包權和經營權分離，促進了農民對于經營權流轉方式的多元選擇?！凹w所有、農戶承包、多元經營”的格局之下，農民在土地各項產權中主體地位愈發值得重視。

2農村土地產權制度中農民主體地位的挑戰

2.1農地產權結構中農民主體地位缺失

2.1.1所有權不明晰。堅持農村土地集體所有制、落實土地所有權屬全體集體成員共同所有，是保障農民主體地位的基礎和前提。根據《土地管理法》，目前我國集體土地所有權的主體包括了“村農民集體、農村集體經濟組織或者村民小組、鄉（鎮）農民集體”三個層次，但沒有對其進行進一步明確界定。因此便出現了當前農村土地集體所有權主體不明晰、模糊虛置的突出問題，這種情況損害了擁有集體成員身份的農民的主體地位。

2.1.2經營權流轉受限?！叭龣喾种谩钡漠a權政策為農地流轉提供了豐富多樣的形式，也對經營權流轉提出了與時俱進的更高要求。一方面，未形成規范的土地產權流轉交易市場。經營主體資格審查不規范、土地流轉價格波動大、流轉案例不具參考性等問題存在。另一方面，農民獲取流轉信息的渠道匱乏。專門負責土地經營權流轉業務的中介組織稀缺、農民得不到相應的法律咨詢服務等弊端，造成了當下承包地經營權流轉范圍較小的局面，甚至有的只限于本村或本縣。農民主動開拓土地經營模式的創新性受打擊，其主體地位日漸弱化。

2.1.3收益權受損。隨著國家“棚戶區改造”、“城中村改造”等計劃的推進，土地征收成為政府、農民與土地之間建立關系的常態活動。新《土地管理法》以“區片綜合地價”取代“年產值倍數法”，為被征地農民構建了更加完善的保障機制，但是各地劃分區片的依據、標準的科學性有待考量。另外，農地成為商業等用地會使土地價值增加，目前我國土地增值收益分配的主要機制仍是征地補償制度。因此如何進行公平分配，以保障農民收益權的主體地位，是亟待解決的問題。

2.2農民自身主體地位意識較弱

由于土地產權變革的歷程中，農民的參與度低、權益受損等原因，大多數農民對自身的主體地位認可度不夠高，不認為自己是“土地的主人”，無法切實感受到自己在土地產權和生產勞動中的主體地位。很多農民對法律政策保障的權利置若罔聞，甚至完全游離于“鄉村振興戰略”等國家保障“三農”的政策之外。同時，現實中農民的土地財產權利受損情況時有發生，但是由于農民對自身地位過于淡漠，導致維權意識不強，使得本應該屬于自己的利益流失，這又進一步影響了農民主體地位的展現。

2.3農業發展與農民主體地位未建立穩定良好的動態平衡關系

農民是農村生產力沖破束縛、快速發展的重要貢獻者，其產權主體地位的長久穩定是影響美麗鄉村建設的重要因素。在推進新型農業和現代農業時，農民本應是“項目下鄉”、“資金引入”等利農政策中的中堅力量，但由于轉變生產方式、急于追求產量等因素驅動，很多過程忽視了土地各項產權中農民的主體性。但是這種失衡局面不僅影響了土地資源的高效循環利用，更造成農民缺乏歸屬感和安全感。

3農地產權制度改革中毫不動搖的堅持農民主體地位的對策建議

3.1優化農村土地產權制度，保護農民主體地位不受損害

首先，要明晰所有權。落實農民產權主體地位是農業生產資料產權清晰化的實質，而土地所有權作為其他權能的基礎，更應該首先得到明確界定。應調整現有的不合理的農地所有制情況，構建權責清晰的土地權屬制度，避免土地被濫用和農民權利受損。在進行農地建設時，必須要注意堅持以集體土地所有為原則，堅決避免土地私人占有的現象。

其次，完善土地經營權流轉機制。2019年中央一號文件中明確要求，要健全農村產權流轉交易市場，推動農村各類產權流轉交易公開規范運行。形成良好的土地經營權流轉市場，能夠為承包地流轉提供廣闊安全的平臺;充分發揮土地流轉中介組織的重要媒介作用，可以使農民及時掌握土地流轉信息;建立健全土地流轉審核及評定細則，從而確保農民的合理權益受到法律保護。

最后，在保證征地需求與保障農民收益權之間進行有效權衡。2020年1月1日起新《土地管理法》正式實行，各地區應引人多種科學方法，合理確定區片綜合地價的制定標準和細則。在不傷害農民收益權或者使收益權受損程度降到最小的前提下，真正實現“保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”的補償原則。

3.2增強農民主體地位認同感，發揮農民主體的能動性

一方面，需要在實踐中尊重農民意愿和首創精神以增強農民主體地位。歷史已經證明，一味的實施“一刀切”的政策，會極大損害農民的生產積極性。正如激進的人民公社時期，使農民主體地位發揮作用的能動性空間所剩無幾。因此，可以從探索發揮農戶家庭承包經營主體作用的新形式著手，增加農戶成員對于產權行使的參與度。當農民親自參與權力行使并實現自身利益時，其主體意識會得到很大的提升。

另一方面，提升農民主體地位的認同感可以輔助以良好的輿論氛圍。具體來說，可以推廣優秀農戶典型案例，在給予優秀農戶一定獎勵的同時，鼓勵其創新經營權流轉的方式或將耕種農地的技巧共享。這有利于村民形成良好的認同感和榮譽感，使其明確自己在鄉村治理過程的“主人翁”地位，主動承擔起責任和義務，從而以飽滿的干勁和熱情去創造美好新生活。

3.3推動新時代農業發展，保證農民主體地位長久穩定

首先，堅持農民主體地位的長久穩定需要建立長久穩定的土地承包關系。2019年11月26日中共中央、國務院發布的《關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》中指出“兩不變、一穩定”的政策，農村土地承包關系從第一輪承包開始保持穩定長達七十五年。對此，農業農村部部長韓長賦表示：這有利于增強農民發展生產的信心，給他們吃下“定心丸”，又有利于促進農村土地流轉，發展適度規模經營，還有利于保障農村的長治久安。

其次，要充分結合我國的國情，在土地承包關系穩定的基礎上，兼顧好承包者和經營者兩者的利益，盤活農村的土地使用效率和農村經濟，建立新時代農業發展與農民主體地位的動態平衡，促進新型農業經營主體的作用發揮。黨的十九大報告中明確提出實現小農戶和現代農業發展有機銜接。這將充分激發小農戶參與農業生產經營的積極性，既能極大推動鄉村建設的步伐，又能鞏固農民在各項土地產權中的主體地位。

最后，發展現代農業需要現代農民，而該目的的實現依賴農民在農地產權制度中的主體地位。因此應定期組織職業農民技能培訓，教授給農民基礎且必要的土地產權專業知識、法律知識、耕種技巧等，使其掌握與現代農業發展要求相適應的思想理念、技術水平和管理方式。農民各項產權作用充分發揮，會為現代農業農村的良好發展和制度改革創新奠定深厚的群眾基礎;新時代農業的快速推進又會進一步鞏固農民在各項產權中的主體地位長久穩定。

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[收稿日期]2020-07-28

[作者簡介]王鵬飛（1995-），女，山東濰坊人，在讀碩士研究生，研究方向：生態經濟;崇永祥（1996-），男，安徽天長人，在讀碩士研究生，研究方向：習近平新時代中國特色社會主義思想。