草原地區資源開發與牧民生計間的博弈

其其格 鮑娜仁高娃

[摘要]礦產資源的開發，可以短期內快速提升一個地區的經濟實力。然而，得天獨厚的資源稟賦給一個地區帶來發展契機的同時，也常常讓它陷入發展上的路徑依賴。在實地調查內蒙古草原地區礦產企業和礦區牧民時發現，部分牧民的草場被征收后他們的生產、生活受到較大的影響，主要體現在補償標準過低、礦區牧民安置不合理等諸多后續問題。草原地區的礦產資源是大自然賦予人類社會的寶貴財富，我們必須慎重、合理、適當開發和利用，同時一定要保護草地資源和及時修復被破壞的草原生態環境。

[關鍵詞]內蒙古;草原;資源開發;牧民生計;博弈

[中圖分類號]F592.7

[文獻標識碼]A

內蒙古地處我國北部邊疆，行政劃分上歸西部地區，屬于干旱半干旱的草原、戈壁地區。內蒙古是我國重要的自然資源主產區，擁有豐富的草地資源和礦產資源。目前，全區共發現礦產143種，具有查明資源儲量的礦種為91種，有77種礦產的查明儲量居全國前十位，其中居前三位的有31種。煤、鉛、鋅、銀、稀土等16種礦產保有資源儲量居全國第一位。目前全區有4499家非油氣礦山企業，其中大型礦山153家，中型礦山288家，小型2100家。據《內蒙古自治區礦山地質環境保護與治理規劃》（2011-2015年）統計，礦業開發占用、破壞全區土地面積1100.95km2，占礦山用地面積的27.78%;草地在破壞的土地類型中所占比例最大，為44%?？梢?，草原生態環境由于礦山企業的亂開濫采行為遭到極大破壞。

草原地區，尤其是內蒙古干旱、半干旱草原屬于生態極度脆弱地區。在長期發展進化中，草原生態系統和生物物種逐漸適應復雜的生存條件，形成相對平衡的關系。這是強大的自然生態規律，也是草原人民世世代代保護的結果。但是，人類的經濟活動（如礦產資源開發）徹底打破了這種自然平衡關系。處于中國西部地區的內蒙古，在中國工業化加速的過程中始終扮演著產業鏈上游的角色，在獲得資源開發帶來的物質財富的同時，也面臨著可持續發展的挑戰。資源經濟帶來的物質財富，對政府的財政收入貢獻是巨大的，但對大多數草原牧民來說并沒有得到應有的利益。大量開發資源需要征收牧民大量的草場，部分牧民因此失去了世代相傳、賴以生存的草場。

1研究地區概況

1.1礦區基本情況

本研究對象地域選定于內蒙古克什克騰旗境內的X礦區。礦區所在地的B蘇木位于克什克騰旗北部，距旗政府所在地——經棚鎮約160km。境內有豐富的礦產資源，主要有價元素為銀、鉛、鋅等，是克什克騰旗重要的礦產資源開發基地。該蘇木東西寬120km，南北長70km，總面積29.33萬hm2，其中草場面積22.73萬hm2。據2020年初統計，蘇木轄13個嘎查，2個社區，常住人口8942人，其中蒙古族占83.5%，是以蒙古族為主體的純牧業蘇木。

采礦企業入駐初期，除了礦區核心區的幾戶牧戶以外，當地牧民第一次被征收的草場并不多，對多數牧民的生產、生活造成的直接影響也不大。但隨著采礦范圍的不斷擴大，占用的草場面積也逐漸增多。礦產資源的勘查、采、選、冶煉等生產加工需要占用大量草場。此外，礦企的廢棄土石渣的堆存，露天采礦形成的礦坑以及建設廠房、修繕道路等同樣需要占用牧民的草場。因此，礦區對牧民草場征收范圍也不斷擴張，并逐漸滲透到草原深處。在礦區附近居住的部分牧民的草場，在短短幾年間經歷了被數次征收。

1.2征地（草原）補償方式及標準

國家始終擁有草原的最終所有權，而公民擁有使用權和經營權。目前，絕大多數草原已承包到戶，這是廣大牧民的基本生產、生活資料。任何組織、企業或個人占用、建設、使用這部分草原，就意味著原承包經營者將失去基本生產生活資料，因此必須對其進行相應補償。然而，在現實中，對被征收草場的牧民來說他們的話語權和選擇權卻少的可憐。只要草原征收的行政命令一形成，就意味著牧民將永久性失去這片草原的使用權和經營權。因此，對被征收者的經濟補償是實現社會公平的最后一道防線，也是這部分牧民未來生活的唯一希望。實際上，在征收和補償等關鍵環節當中，地方政府將起到極其重要的中間協調者作用。對地方政府部門來說，引進礦產企業是促進經濟發展和增加地方稅收最好的手段，簡單來說是請來的“財主”，因此必須優先保障入駐企業的征地、建設、生產等所有環節。同時，作為人民的“父母官”，也要考慮當地失地牧民群體的根本利益。因此，地方政府始終需要扮演“兩面”角色，也是礦產企業與牧民之間的重要協調者。但是，在地方“公共利益”和牧民“個人利益”面前，政府往往優先考慮公共利益，尤其是少部分人的個人利益經常被忽視或甚至被無視，這也是大部分礦區客觀存在的現實問題。

征收草場補償標準的確定實際上就是企業與牧民雙方利益的衡量過程。如果只是企業與牧民雙方當事人協商，問題的確簡單的多，畢竟雙方是買賣者關系，你情我愿的前提下才能達成最終協議。但是，實際情況并非這么簡單，因為還有一個重要的中間協調者——地方政府，政府代表的是“公共利益”，而且補償標準也是由政府最終決定的，這樣一來問題變的更加復雜化。目前而言，征收草場補償標準的制定遵循兩個原則：其一是根據被征用草場前五年平均飼養牲畜價值和年產經濟植物價值;其二是地方居民收入水平、物價指數等因素來制定最終標準，而且每年的補償標準都不一樣。這意味著補償標準具有一定的靈活性，而恰恰如何把握這個靈活性的幅度是體現公平公正的最后一道防線。

實地調查中了解到，自礦企人駐后共三次征收了當地牧民的草場，而且每一次的補償標準都不同。其中第一次的補償標準為660-680元/667m2，第二次為1200元/667m2，最后一次約2000元/667m2。

2礦企、政府、牧民的三角關系

礦產企業是以探礦、采礦、礦產品銷售為主的資源開發性企業，它的特點是技術含量相對較低，且利潤相當豐富，對地方政府的稅收貢獻大。國家經濟需要發展，合理適當開采礦產資源對經濟發展和能源供應起到重要作用。然而，如果不能很好地平衡企業、政府和牧民三方錯綜復雜的利益訴求及資源開發與生態環境的關系，必然會對當地生態環境和傳統產業帶來極大的影響。

政府的職責是保護公民的生命、財產安全及各種合法權益。對廣大農牧民來說，政府是他們最大的后盾，也是唯一的依靠。然而，在資源開發過程中農牧民往往成為弱勢群體。在征地（草場）過程中，作為承包經營者的他們話語權并不多，因為他們只能也必須聽從“家長”的全權安排。而現實情況是作為“家長”的政府，更多考慮的是“公共利益”，也就意味著讓這些少部分農牧民為了“大眾利益”而必須做出一定的讓步和發揚“舍小家，顧大家”的精神。法律上明確規定，土地的所有權始終是國家或集體所有，這也是政府部門最有力的“殺手锏”。因此，只要政府出面，基本上沒有征不到的土地或草原，而唯一區別就是補償金的多與少的問題。

綜上，礦企、政府和牧民三方充滿利益沖撞的博弈當中，前兩者往往是最大的受益者，而后者（農牧民）成為弱勢群體。這也是草原地區資源開發過程當中普遍存在的現實問題。在不少地方，資源開發的正面成果（財富）被少數人得到，而資源開發的副作用卻由當地居民來承擔。在資源富聚的中西部地區，特別是一些資源型經濟比重較大的地區，這種現象就體現得更為明顯。資源越來越少，富豪越來越多，農牧民越來越窮。當地的老百姓本是政府服務與保護的對象，但偏偏在資源的市場化過程中，屢屢出現“兩強剝奪兩弱”的現象，即政府與企業聯合創造出“雙贏”而以農牧民前途和生態環境為代價的情況。

3結語

草原地區礦產資源的開發必須高度重視生態代價和牧民的基本生存權。草原是我國最大的陸地生態屏障，同時也是廣大牧民賴以生存的生產資料。牧民是草原的守候者，也是草地資源的承包經營者，他們的合法權益必須得到保護和尊重。對牧民草場的征收一定要重視征收過程的合理合法、補償標準的公平公正和牧民生計的轉型升級等后續安置問題。草原地區的礦產資源是大自然賦予人類社會的寶貴財富，我們必須慎重、合理、適當開發和利用，同時一定要保護草地資源和及時修復被破壞的草原生態環境。正如習近平總書記所講的：“吃祖宗飯砸子孫碗的事絕對不能再干”。大自然只會給人類一次機會，一旦遭到嚴重破壞很難得到完全恢復。但愿我們的子孫后代還能看到美麗富饒的大草原。

[參考文獻]

[1]劉昕.內蒙古礦產資源開發與草原生態保護協調發展現狀及其法律對策研究[J].商，2016（28）：250.

[2]達林太，鄭易生.牧區與市場：牧民經濟學[M].北京：社會科學文獻出版社，2010.

[3]內蒙古發展研究中心調研組.關于內蒙古礦產資源開發管理體制改革調研報告[J].北方經濟，2009（7）：32-35.

[4]鄭易生，中國西部減貧與可持續發展[M].北京：社會科學文獻出版社，2008.

[收稿日期]2020-07-10

[作者簡介]其其格（1975-），女，內蒙古赤峰人，副研究員，博士，研究方向：牧區經濟、環境經濟;鮑娜仁高娃（1977-），女，內蒙古赤峰人，講師，博士，研究方向：資源與環境。