鄉村振興戰略實施中的農村拆遷補償法律問題研究

褚瑩瑩 王藝融 王慧

[摘要]2019年，國家提出農村統一規劃建房戰略，基于此戰略的需要，國家對農村地區的集體土地進行重新規劃。確定不同用途的土地，將其進行劃分為不同區域，分為農業區與居住區，因此被劃定范圍內的土地就需要進行拆建。作為集體土地上房屋所有人的拆遷戶就面臨搬遷安置和拆遷補償問題。在房屋拆遷的過程中，由于拆遷機制本身尚未完備、法律保障機制存在弊端以及拆遷參與主體間的利益糾紛等問題，使得拆遷中的現實問題與法律問題暴露出來。阻礙戰略推進、損害農民利益，通過創新程序過程、提供完善建議，既保證該戰略正常實施，又能保障被拆遷人利益最大程度的實現。

[關鍵詞]統一住房;拆遷主體;專門立法;利益糾紛;滯后性

[中圖分類號]D922.32

[文獻標識碼]A

黨的十九大報告提出鄉村振興戰略，旨在全面振興鄉村，其中《全國農業現代化規劃（2016-2020年）》第七章第三點提及要“建設美麗宜居鄉村”，通過“分類分村編制鄉村建設規劃，合理引導農村人口集中居住”來達到此目的，即實施農村統一規劃建房規劃，隨之而來的，是亟待解決的拆遷所面臨的問題。

1背景

1.1統一建房規劃

國務院下發了《全國農業現代化規劃（2016-2020年）》的文件，該份文件中指明農村統一規劃建房的目標任務，從時下來看，不少地區從2018年就開始試行農村統一規劃建房的工作，但還有大部分地區還未開展此項工作。不過值得慶幸的是，根據國務院以及中央的決策部署，農村統一規劃建房的工作將在2020年全面實施，實現農村統一規劃建房的目標指日可待。

但是，我們要明確并且始終牢記：對于該政策的實施需要實行一地一策，聯系各地區不同的情況和發展程度。不是對所有的農村地區都一刀切，不考慮各地經濟情況和城市化進程，全部實行統一規劃建房。實行這一政策需要有前提條件：主要是因地制宜，對于一些村子已經基本與城市接軌，也就是說有些農村地區房屋集中，基礎設施齊全，就不必再進行重新的統一規劃建房，如果再進行，就相當于破壞了現有的統一局面，就可能導致大拆現有房屋，造成資源不必要的浪費。

1.2統一建房規劃的必要性

1.2.1促進城鄉一體化建設。我國的人口比例中，農村人口占絕大多數，因為一些歷史原因導致城鄉資源分配的不平等，差距日益突出。但是國家與政府已經意識到了，并且極其重視這一問題，為解決城市與鄉村的資源不均，經濟發展不平衡等問題，提出了城鄉一體化建設。并且目前我國正處于脫貧攻堅戰的關鍵時期，縮小城市與鄉村的差距，對于全面建成小康社會具有深遠的意義。隨著這些政策的推出并且各政策之間相輔相成，對于促進城鄉協調發展產生了最大的推動效果。農村與城市之間的差距越來越小，實行統一規劃建房可以在基礎設施方面實現城鄉一體化。另外，加強農村地區思想文化建設，進一步促進城鄉一體化，縮小城鄉差距。在一定意義上，城鄉一體化促進了農村統一規劃建房政策的提出與實施;而農村統一規劃建房又反作用于城鄉一體化，二者相輔相成。

1.2.2農村統一規劃建房有助于實現資源的有效配置。實施農村統一規劃建房，將劃定范圍內的村莊的土地進行劃分，劃分為永久農田保護區、居住聚集區、基礎設施區。這樣有助于城鄉一體化的規范劃定：一方面，中國雖然地大物博，但是從可持續發展的理念上考慮，防止土地資源的不必要浪費，實現經濟與環境資源協調發展。提出并落實統一規劃建房可以保護土地資源并且可以在有限的土地上實現土地資源的代內公平與代際公平，以謀求更高的土地利用率，避免資源的不必要浪費。另一方面，可以使村民之間的交流更加便利，村民統一居住在劃定的居住區，戶與戶之間的交流更加密切。實施統一規劃建房可以拉近戶與戶之間的距離，使村民們更好的生活在一起。

2農村統一住房拆遷中現存的問題

2.1拆遷所帶來的巨大利益，對參與主體的影響

2.1.1對房屋所有權的拆遷戶來說，拆遷意味著金錢，面對巨額拆遷款的誘惑。我們在日常生活的新聞中，屢見不鮮被拆遷人為了盡可能的取得更多的拆遷款，會以不拆遷或者拖延拆遷相威脅，成為“釘子戶”，這樣會大大拖延拆遷進程。而且拆遷區域的拆遷戶之間存在相互攀比或者聯合起來對抗拆遷，最終使拆建工作停滯不前。

2.1.2對政府等決策機構來說，因為“釘子戶”的存在，使政府的拆遷工作很難推進，從而影響到政策的實施，不利于農村統一規劃建房政策的實施，造成公共資源的浪費。政府是聯系開發商和被拆遷人兩方的中間紐帶，可能會出現以權謀私的現象，因為農村拆遷目前立法尚不完善，所以面對巨大的拆遷利益誘惑，某些政府更希望以更低的拆遷款達到使被拆遷人拆遷的目的，會出現濫用公權力的現象。

2.1.3對開發商來說，是間接影響。開發商受政府的雇傭，負責拆房建房，如果拆遷戶不配合，拆遷工作無法順利開展，開發商的工期就會被延誤，完不成限時義務?；蛘吣承┑貐^的開發商為了謀取更多的利益，開發商只為了追求工期速度，不求質量，而不顧及保護拆遷房屋周圍的環境情況，造成了資源的浪費，對拆遷房進行強拆，不考慮實際情況。以上的這些情況都會導致農村拆遷工作無法正常順利進行。

2.2拆遷中涉及第三方的利益保護問題

拆遷中第三方是否得以參加訴訟取決于其與行政行為之間的利害關系。若存在間接利害關系那么其可以作為行政訴訟第三人參與訴訟;若存在直接利害關系，則具備原告資格。在房屋拆遷行政行為中，如何對所涉房屋享有權利的主體進行救濟？在這里我們主要討論的是關于對訴訟處理結果存在利害關系的第三人的利益保護，即除直接參與拆遷的當事人外與被拆遷方存在利益關系的主體的救濟。以下分別從在拆遷物上設立買賣，抵押兩個方面說明。

2.2.1農村房屋買受人的利益救濟。一般而言動產經過債權關系的確立和物的交付即可獲得所有權，此時買受人依法成為物的所有權人。生存權是基本的權利，住房是生活的基本保障，對于農村公民來說，住房的作用不言而喻。我國通過物權法明確賦予農村成員宅基地的使用權，允許其法律規定的范圍內建造房屋，但是法律又在一定程度上限制此項權利的自由程度。

（1）根據“房地統一”的原則，農村房屋所有權人出賣房屋時其相應的喪失宅基地使用權，并且喪失了重新申請宅基地的權利。

（2）買受人主體的限制。訂立買賣契約的雙方需屬于同一農村經濟體制。所以，當面臨拆遷補償時買受人當然享有房屋所有權并可以作為被拆遷方提起行政訴訟。然而買受人的救濟障礙在于買賣雙方不屬于同一集體經濟組織時，存在以下兩種情況：①買受人為城市戶口;②買受人雖然不是擁有城市戶口的城市居民但是與出賣人不屬于同一個集體經濟體。因為宅基地存在的目的是有效的實現農民的基本生活保障——“住有所居”。

鑒于以上兩種情形下的買賣合同視為無效合同，其實現權益救濟應按照《合同法》五十八條，出賣人可以基于請求權基礎請求返還該房屋。另外根據公平原則對于買受人基于信賴產生的期待利益的喪失一般是按照雙方過錯的比例分配拆遷款補償，但是并沒有統一的法律規定，一般是體現在當地政府頒布的管理條例中。在大多數地方的農村宅基地房屋買賣合同處理意見中大多按照出賣人比例低于買受人的比例進行。如上海為3：7。

2.2.2“抵押試點”下的農村房屋抵押權的利益保護。對于是否能在農村房屋上設立抵押權我國主要有以下兩種觀點：

（1）堅持房屋與土地不能進行物理上的分離，在農村房屋上設立限制物權也會在宅基地上設立相應的限制物權。而物權法184條明確規定禁止抵押宅基地使用權。因此在房屋上設立限制物權是沒有法律支持的。

（2）第二種觀點：房地一致與分離原則的協調統一。物權法雖然規定了不能以宅基地使用權為抵押權的標的，但是并沒有將房屋所有權排除在抵押標的的范圍之外。單純地抵押農村房屋導致的只是施加在房屋本身的權利限制，并不影響宅基地使用權的權力完整性。根據十八屆三中全會作出的“改革決定”中對于房屋抵押試點的規定，可以得知農村房屋是可以抵押的并且宅基地使用權應隨之一起抵押。農村房屋抵押的實現，可以有效地促進農村財產的流動性和市場化，同時可以有效地縮小城鄉差距。農村房屋的抵押目前缺乏普遍性，在試點以外的廣大地區，農村房屋抵押仍需遵循擔保及物權相關法律規定。在拆遷補償協議的法律關系中只有房屋所有權人可以作為權利主體。設立抵押的房屋被拆遷，抵押權人只能依照《物權法》第一百七十四條提起民事訴訟請求補償.

2.2.3拆遷中的滯后問題。沖突主要體現在以下兩個方面：補償金和安置房源。在面臨拆遷時，被拆遷人往往面臨兩種利益比較，在補償金不足以提供給他們與未拆遷前同等的住房保障時，大多數人會選擇以房換房，或許會有一部分人選擇拖延進程，以期在博弈中取得勝利。尤其是安置房源滯后，沒有房屋居住，大部分人只能選擇補償金。但是因為地理位置，政策支持和地區發展等隱性利益的存在。在同等房屋面積的情況下，房屋的價格會呈現差異，在差異過大的情況下被拆遷人可能面臨無房、失業、教育的困境。同時也誕生釘子戶這類利益沖突群體，拖慢拆遷進程。

3原因分析

3.1缺乏專門性針對農村土地房屋征收拆遷的法律規范

在我國新農村建設中，圍繞拆遷參與的主體主要包括：公權力組織，拆遷建設承建主體以及被拆遷方（主要包括農民與農村集體經濟組織），但有些情況下還可能涉及其他人的利益例如租客、買賣合同的另一方等。從矛盾論視角來看，由于利益的重合，在各方主體之間必然產生矛盾與沖突。一方面，我國目前學術界對拆遷補償標準以及土地增值收益的分配研究較為深入，但對于解決國家與農民之間的拆遷問題以及農民、被委托方即施工單位之間的沖突，以及實踐中還會出現關于村民資格認定問題等研究不夠深入;另一方面，雖然我國《憲法》包括其他法律文件在內，都規定征地與房屋拆遷的相關程序，但在實踐中經常被使用的《物權法》僅籠統的對拆遷補償與維護被征收土地人的合法權益作出規定、而《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱土地管理法）僅對征收集體土地的程序做出規定，這兩部法律都未對農村集體土地的征收與房屋的拆遷做詳細的規定。所以，目前我國缺乏專門針對農村集體土地與房屋征收的專門性立法。

3.2房屋以及土地征收產權問題不明確

產權是一個比較復雜的概念，我們很難去明確界定其界限，實踐中它主要是指所有權、處分權、收益權等。我國法律規定的房屋征收實際上是涉及兩種權力變動的程序及內容，其中包括房屋所有權的變動以及由于必然涉及的土地使用權的提前收回所引起的土地使用權的變動。但實踐中，一般為一體征收，一體補償，征收的對象是農村集體土地，而房屋僅作為土地上的附著物，隨著土地的征收而被一并征收，大大降低了補償力度：在《國有土地上房屋征收與補償條例》中卻單獨列明了房屋征收補償程序，并未將房屋作為土地的附著物一體征收與補償，但我們要了解國有土地區別于農村集體土地，因此，并不適用。

在2011年新制訂的《國有土地上房屋征收與補償條例》規定了關于房屋所有權變動的程序，將獨立列明房屋征收補償程序，并未將房屋作為土地附著物一體征收與補償，但其中的第一條表明此條例針對于“國有土地”上的房屋征收，并不適合農村集體土地上的房屋征收。

而《土地管理法》第四十八條僅就作為土地附著物的青苗等進行一體補償，顯然與房屋與土地一起征收、一體補償的說法相違背，所以要分別明確房屋的所有權與土地的使用權。

4完善建議

4.1第三方利益保護

4.1.1設立限制用益物權。允許在一定條件下，宅基地用益物權的流轉，使取得房屋所有權的主體可依法取得在一定條件下的土地占有權，可以有效解決房屋所有權的權屬問題，同時也滿足了房屋與土地無法分離的物理條件。但是地上權的使用權益仍屬于用益物權人。對于占有權應當僅認定其是作為土地使用權和房屋所有權銜接的媒介。僅表示對他人一定期限內對房屋所涉土地的占有和利用。

4.1.2由政府設立專門機構實現房屋權利的流轉以及風險的承擔轉移。在鄉村振興戰略中，根據中央一號文件，相關試點地區正在推進農村宅基地使用權、所有權和房屋所有權得到確權工作，推動了2016年在各省市地區對于農村宅基地住房通過抵押貸款實現市場化的進行。為了響應農村改革需要促進集體土地的人市和融資流動性，部分地區的部分試點規范文件明確規定宅基地使用權與房屋一并抵押。從另一角度分析，允許向銀行抵押其實是為農村房屋所有權人在面臨抵押時提供了一個合法的限制選擇。當然“限制流轉”態度也是基于農村社會保障這一民生工程極度薄弱的現實而做出的，在城鄉社會保障一體化且宅基地有償限價取得制度也得以實施的條件下，“法律家長主義”立法模式也應隨之改變。在不允許向個人、集體或是其他組織設立抵押的階段，通過法律擬制宅基地流轉的主體所具有的資格或是在保證農民不會永久喪失宅基地使用權的基礎上限制流轉的實現途徑，以及抵押權實現后的農民基本生活保障一并由該機構進行組織和管理。

4.1.3完善行政監督管理程序，提供拆遷中利害關系人得以尋求救濟的通道。作為拆遷所涉房屋或是標的的其他權利人，在現行訴訟中并無適合的法律上的地位可以依法參與進訴訟當中。面臨政府批準拆遷這一行政行為，其他權利人雖有權請求行政主體履行說明義務。但是大多數情況下，這一行政行為是符合公共利益的要求的，那么這一行為既是合法的也是合理的。至此而言，拆遷的沖突本質是以公共利益為本位的行政活動與以個人利益為本位的個人發展活動的沖突，為了個人、集體及國家的共同發展，必要時個人利益應當服從于公共利益。但是，法律保護個人利益不受非法侵害并且賦予權力人救濟權，只有救濟權得以實現，法律才得以實現真正的價值。雖然，我國法律已對“公共利益”予以明確規定，從要件因素上限制了行政活動。但其只依賴于行政主體內部的自覺遵守，因此將其他權利人納入依法請求個人利益的保護范圍內，是平衡雙方權益，解決沖突的有效手段。

4.1.4設立多方協議。異議制度雖然可以在一定程度上保護拆遷中涉及的他人利益，但是異議制度可能會導致，訴訟拖延，從而導致權力的落空。在拆遷房屋涉及其他法律關系基礎上，將此法律關系的主體納入到拆遷協議中，使得房屋上其他權利人可以依據協議，作為訴訟原告參與到訴訟中。

4.2拆遷中的滯后問題解決

4.2.1加快推進集體土地拆遷補償法律，推進拆遷程序透明化。目前有關鄉村房屋的拆遷行為并沒有相關法律予以明確規定，因此造成“法律真空狀態”。法律的滯后無法有效的規范雙方主體的行為而無法通過有關法律進行權力救濟，其實現利益的方式由被拆遷人提供即更換補償方式選擇貨幣補償或接受滯后時間。事實上，盡管滯后時間內，會提供搬遷費用，但是由于環境和地理位置的變化，被拆遷人往往承受超出其承受能力的支出。推動集體土地拆遷的有關法律建設，可以實現對被拆遷人和拆遷人雙方的制約。同時，由于法律強制執行力和預防性的存在，會對被拆遷方進行初步篩選，進而減少拆遷進程中糾紛發生的可能性;其次通過規定權利義務，有利于解決釘子戶的問題，從而推進拆遷進程。

4.2.2突出政府的監督角色，充分發揮行政裁決的效力。政府應當公平、公正的使用公權力。發揮政府的主導作用和謹慎注意對拆遷項目的審查義務。建立鄉鎮單位制的補償管理制度，鄉鎮政府對被拆遷方進行統一的補償安置工作，保證農民住有所居并且對拆遷項目建立必要的管理制度。首先是知道拆遷補償標準根據市場價格的變化進行改變，根據各鄉鎮和項目的具體情況計算相關隱形利益的補償;其次，監督項目的進展，防止項目的落空。

4.3制定專門性法律規范

我國應盡快出臺關于農村拆遷的補償的法律規范，建立一套與城市《國有土地上房屋征收與補償條例》相類似的《農村集體土地征收補償條例》，依據上述制定的法律規范，各地方政府在轄區內根據各地的實際情況進行相應的規定，以法律的形式規定拆遷款事項，防止各方參與主體之間不必要的利益斗爭。

4.4建立具體明確的土地征收程序

4.4.1明確征地過程中引起的司法救濟途徑。在政府做征收土地的決定前，權衡雙方主要為代表被拆遷人利益的集體組織和代表公共利益的政府，對于這兩者之間的矛盾的解決是通過聽證會規范政府的行為，并不能有效的維護合法使用土地所帶來的利益，應建立訴訟體系。

4.4.2增加群眾參與度，建立具體的聽證制度。法律規定了農村組織集體經濟體對于決定不滿的可以要求舉行聽證。關于聽證的程序和規范則由省、市政府舉行。應建立公正中立的聽證制度并由相對中立的機構負責聽證的組織和進行。其次增加集體成員的參與度，可以通過全體成員的共同意見推選成員代表負責與政府和村委會之間的協商，正確對待村委會的地位，村委會應將本身利益與集體內成員統一，同時應主動負責對集體內成員的法律知識普及以及溝通交流。

5結語

隨著農村統一住房建設在全國各地陸續推進，征地和拆遷問題是我們必然要解決的一個嚴峻問題。由于缺乏專門的立法，地方政府未能嚴格按照法定程序推進征收與拆遷以及未能有效發揮監管作用等法律問題和拆遷本身帶來的補償滯后、利益糾紛等現實問題，往往會侵犯被拆遷人的利益尤其是農民，所以政府理應平衡好被拆遷人、政府、開發商三者間的關系，果斷采取各項措施，解決實際困難，切實保護三方的利益，尤其是被拆遷入的合法權益。

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[收稿日期]2020-07-27

[作者簡介]褚瑩瑩（1998-），女，河南商丘人，在讀本科生。