我國突發事件中應急征用補償機制研究

【摘 要】 當突發事件發生時，健全的應急征用補償機制至關重要，其具有平衡公眾和公民利益、規范行政主體應急征用權力以及維護社會穩定的功能。而我國當前的應急征用補償機制在補償主體、范圍、標準、程序和救濟等方面卻存在較大問題，通過具體分析這些問題并提出相應的完善建議，有利于提高應急征用補償的效率和促進社會公平正義。

【關鍵詞】 突發事件 應急征用 征用補償

一、引言

新冠肺炎疫情暴發以來，國家不斷強調要全面提高依法防控和治理能力，為疫情防控各項工作提供堅實法治保障，這也是對各地政府依法治理能力的有效考驗。針對防控新型冠狀肺炎疫情需要， 各地政府及部門開展了相應的行政征用應急工作。政府需要緊急征用酒店、其他適合的場所作為醫學觀察隔離人員居住或其他防控用途，需要征用交通工具、防控物資，需要調集人員提供公共服務，調集企業的生產能力以保障物資生產。行政主體在采取應急征用措施時，應提前考慮應急征用過后的補償，盡早制定和完善相關的法律、法規，在突發事件應急中發揮法治國家和法治政府的核心作用，切實保障被征用者的合法權益。

由于我國近些年來各類突發事件頻繁發生，相關部門及地方政府早已積累了豐富的應急工作經驗，這為我國探索和建立適合我國國情的應急征用補償機制并將其總結上升為法律規范奠定了良好的實踐基礎?！段餀喾ā贰锻话l事件應對法》《傳染病防治法》等均作出了“應當給予補償”“及時主動補償”“補償應具有充分性和完全性”的明確要求。尤其是《突發事件應對法》頒布后，學界對突發事件下應急征用補償機制的研究逐漸增多，包括應急征用的實施程序、補償標準、公共財政在應急征用補償中的作用等?！翱偟脑瓌t是沒有補償就沒有征用?！雹儆缮峡梢钥闯?，從突發事件應急處置本身到應急征用補償機制的研究涉及到多個角度，但由于起步較晚，法制成果相對較少，學界對此領域的研究又以理論居多，聯系地方立法與實踐案例的研究不多，對于應急征用補償機制的完善亟需進一步研究。

二、應急征用補償的功能

我國突發事件應急征用是指在應對緊急突發事件但是政府應急物資儲備不足以滿足必要的需求時，行政主體為了保護國家社會公共利益而采取的征用行為。應急征用補償是指在應對突發事件時，行政征用如果加重行政相對人的負擔或者使其財產受到損失，那么征用主體就應當根據被征用人的申請或依職權主動執行相應的征用補償措施，從而保護行政相對人的合法權益②。明確應急征用補償的功能可以幫助理解征用補償的意義以及為何要對相對人進行補償等問題。

（一）平衡相關利益，維護社會穩定。對于被征用應急財產和物資的自然人和法人來說，他們的私有財產受到了侵犯，公民沒有了實現其他基本權利的物質支撐，公司企業和其他組織也會喪失一定的市場競爭力。但是公民和法人的財產權除了滿足自身需求外，還必須承擔一定的社會義務和責任，因為個人或的單個企業組織的發展是在整個社會大環境下進行的，只有公共利益得到保障、社會穩定發展，公民的個人利益才能得到更好地保護。根據“特別犧牲理論”，公民在享有財產權的同時也負有促進社會公共利益實現的義務，必要時要作出一定的讓步或者犧牲來維護公共福祉。因此，在應對緊急突發事件時，為了保護公共利益，政府可以征用行政相對人的有關財產，但是根據公平正義的要求，被征用財產物資的行政相對人不應該完全片面地承擔損失，在應對結束后行政機關必須給予公民相應的補償，由國家承擔一定的責任進行損失的平均化，在確保公共利益得到保障的前提下盡可能地減輕每位行政相對人的經濟負擔，在面對此種利益沖突時，法律規定的應急征用補償機制便發揮了平衡公共利益和個人利益以及維護社會穩定的功能。

個人利益和公共利益本身具有相輔相成、唇亡齒寒的關系，兩者缺一不可，社會福祉由所有個人利益匯聚而成，其不是某個特定的人所享有的。當發生突發事件時，不管個人還是公共利益都會受到損失和限制，快速高效地解決問題和恢復正常的生產生活秩序便是所有個人和全體社會的共同心愿。此時，個人利益就需要做出一定的犧牲來服從于社會公共利益。應急行政征用會使原本的利益出現失衡，而后又通過對行政相對人進行征用補償的手段彌補個人利益的損失，從而再度達到一個新的利益平衡。同時，對于突發事件中行政機關采取的應急征用措施是否正當合理、是否符合比例原則和公平正義也可以通過征用補償是否能平衡公共利益和個人利益來判斷和綜合考量。真正的社會公正是平等的保護每個個人和社會整體實現的利益?！皬漠斀窀鲊姓ìF狀來看，從立法者到執法和司法的每一環節，都將個人和公共利益的平衡作為基本準則和法律目標，力求兩者之間沖突最小化③。雖然國家對于行政征用和補償有相關規定，但是由于我國應急征用補償機制并不完善，因此可能會使行政相對人無法申請相應的補償或者得不到應有的公正補償，從而使得行政相對人對于行政機關的公信力缺失和懷疑，引發公民與政府之間的沖突，最終造成社會穩定的局面受到影響。完善應急征用補償制度，不但有利于征用工作的開展，維護行政相對人的財產權，更益于保障社會穩定這個大局。因此，建立、健全應急征用補償機制對平衡各方利益和保障社會穩定有著重要的意義。獲得公正補償的權利得到了切實保障，公民才有更高的積極性主動配合政府在突發事件下采取的應急征用措施。對行政相對人在征用中所受損失進行補償有利于協調公私利益矛盾，保護公民的基本權利和維護社會穩定。完善應急征用補償立法機制不僅對我們應對當前新冠肺炎疫情有重大指導意義，也為應對將來可能出現的類似突發事件，提供了有效的參考和指引。

（二）規范應急機制，限制行政權力。近年來我國越來越注重對公權力的制約和對私權利的保護，可是作為公權力代表的掌管社會各方各面的行政權力卻在逐步擴大，這顯然有違“簡政放權”的初心。強制性行政征用權力屬于行政權力范疇，行政機關基于應急征用取得的擴張公權力可以直接獲取較大的財產利益，這使得公權力被濫用的可能性大大增加，公民的私有財產權便也會受到侵犯。因此，必須更加規范應急征用的整體機制，適當限制有關政府部門的行政權力，通過建立健全和完善應急征用和征用補償相關法律制度對公權力的行使進行有效的制約。完善的應急征用補償機制可以使行政機關在行使征用權力時有法可依，真正做到規范行使公權力、權力責任相統一。根據預先設計的“法律方案”緣法而治，進行規范化、標準化施策，有利于在緊急事件發生后有條不紊地處置包括新冠肺炎疫情在內的各種突發事件。政府可以運用法律武器開展廣泛的社會動員，集中各方面資源和力量，全力應對緊急突發事件。此外，應急征用補償制度的完善也是建設法治國家的內在需要。法治國家的標準之一就是通過法律保障人權，限制公共權力的濫用。只有在保障個人財產權的前提上，公民的生命權、自由權等才有物質基礎，相應地整個社會中人與人的關系就將處于井然有序的狀態。

三、我國突發事件中應急征用補償存在的問題

（一）應急征用補償主體不明確。我國突發事件應急征用補償機制最明顯的一個問題就是征用補償主體缺失或者雖有提及但是規定不明確?！锻话l事件應對法》規定了應急征用的主體為有關人民政府及其部門，但是對于征用補償的主體卻沒有明確規定，只是說明“財產被征用應當給予補償”。在實踐中，我國涉及應急征用的法律規范有近40%的文件沒有規定征用補償的主體是誰，其中有一部分只規定了征用主體但是沒有規定征用補償主體④，例如《抗旱條例》第47條雖然規定了征用主體為地方人民政府的相關指揮機構，但是對于征用補償以及補償主體卻沒有提及。在此種不用考慮后續經濟補償情形下，無疑增加了地方行政機關濫用緊急征用權的機會，這樣便會使行政相對人的基本財產權益得不到有效的保障。另外，雖然有一些法律規范中寫明了征用補償，但對應急財產征用補償主體沒有明確具體的規定和指向。如《防震救災法》第38條中補償的主體是誰根本沒有任何規定，按照國務院的有關規定也沒有提及具體是那些規定以及該由哪個或哪些部門或機構進行補償。還有法律把補償的主體籠統概括為國家，但是國家包括那么多政府和部門，究竟是哪一個承擔最終的補償責任和善后工作完全不知，因此這就使得一些行政主體名義上以國家賠償兜底，實則濫用其應急征用的權力，在突發事件時任意征用私人財產物資，燃公共利益之眉解一己之需;而且在特定的緊急定情況之下，我國還存在著用相關“政策”設定征用權的特例，多樣且隨意的征用政策制定極易導致權力和利益的交叉沖突，處置征用和補償的過程中也會找不到具體的行政主體。當事后需要對應急征用進行相關補償的時候，被征用財產的行政相對人卻根本不知道應該向哪個政府部門申請補償，或者往往被多個部門互相推諉責任，最終不了了之，嚴重損害了被征用財產所有者的合法利益。

（二）應急征用補償范圍不確定。我國法律對于應急征用補償的規定中大多只是規定了對被征用人給予“相應”或“合理”的補償，而對于補償的范圍具體包括哪些卻缺少相關說明，在應急征用補償的實踐中便會產生各種問題。為了保護公共利益而實施的應急征用屬于公民財產權的特別犧牲，被征用人理應得到相應的合理的補償，但是否對于采取一切所謂征用的措施都需要征用補償呢？名為征用實為征收的應急處置是否應該給予征用補償以及由原本的征用轉化而來的征收對公民所有權造成的侵害應該怎樣解決？國有資產是否可以成為征用對象以及對流入市場的國有財產的征用是否需要進行補償？需要納入征用補償的具體范圍又到底包括哪些呢？是只補償原物價值的直接損失呢還是包括基于原物在征用期間可以帶來的間接預期收益？這些問題都值得深入思考和探究，如果不進行具體的規定來確定征用補償范圍，那么在處置征用補償時由于行政雙方對補償范圍存在爭議難免會出現各種各樣的糾紛。而作為決策者的行政補償主體往往偏向于補償最小化的原則，因此可能會減損行政相對人的某些利益，同時也不能發揮征用補償的平衡利益和維護穩定的功能。

（三）應急征用補償標準不統一。目前，我國對突發事件中應急征用的補償標準并沒有統一的法律規定，很多法律規范只是規定了“適當補償”或“相應補償”等。但是對于適當和合理的標準并沒有明確的界定，沒有規定是按照國家標準、地區標準、行業標準還是市場交易習慣。還有不同地方不同種類的場所、設施設備、應急物資的征用補償標準是否應該保持一致或者根據具體發揮作用的大小來進行一定的區分也是值得進一步考量。另外，我國的應急征用補償一般是由當地政府給予被征用的行政相對人合理的經濟補償，但在實踐中補償的數額不能夠填補行政相對人的實際損失，甚至遠遠低于所謂的“適當或相應補償”。只有少部分省份如安徽、廣東、四川等對于補償標準規定按照“征用時的價值”或“市場價格”進行直接損的補償失，這種雖然也沒有考慮到間接損失但是卻比其他的補償標準要高，其他規定下相關政府部門卻沒有積極履行自身的補償義務只給予行政相對人較少的象征性補償，被征用者財產權受到了侵犯，所遭受的損失無法得不到合理的的公平補償。

（四）應急征用補償程序不完善。我國突發事件應急征用欠缺完善的程序性法律規定，因此應急征用補償的程序也缺少相應的規定，只是在《戒嚴法》中簡單規定實施征用應當開具征用單據。征用補償程序要建立在完善的征用程序之上，行政主體如果不出具征用過程中的相關征用單據和征用明細等，那么被征用者事后申請相應的征用補償時便沒有程序性的制度可以遵循，也沒有征用依據可以作為證明。公民的權利沒有通過正當完善的程序來得到保障就等于權利沒有正當保障。如果行政機關采取應急征用的措施時按照法律實現規定好的一套規范完善的征用程序進行，就會使得征用過程更加透明，避免此種后果的產生。

（五）應急征用補償救濟不到位。應急征用補償的救濟制度是當公民的合法利益受到征用主體侵害時所采取的一種防衛和救濟手段，然而我國法律并沒有對應急征用補償的的救濟途徑做出明確規定。應急征用權屬于行政權，政府作出的應急征用決定也屬于行政行為，與被征用者之間的法律關系就屬于行政法律關系，如果行政相對人對征用決定或者對補償決定有任何異議，可以依法提起行政復議或者行政訴訟來得到相應的救濟。對于行政復議和訴訟這兩種救濟途徑，在實踐中都存在著不同程度的困難和阻礙。一方面行政復議由上一級的行政機關充當受理主體，此時便屬于政府內部解決，因此最終結果會缺乏說服力和公正性。另一方面如果根據行訴法向法院提起行政訴訟，由于我國目前“民告官”案件中原告的勝訴率不到10%⑤，因此想要通過此種途徑得到合理的征用補償也是不切實際的。在這樣進退兩難的情形下，被征用者只能默默忍受權利受到侵害或者采取其他不屬于法律規定的途徑來維護自身的財產權益，這種被迫與行政機關為敵的狀態會使公眾與政府的關系更加惡化，久而久之公民對公權力勢必喪失信心和信賴，當再次面臨應對突發事件需要應急征用時便不會積極地配合相關工作，甚至影響整個社會的安定團結。

四、突發事件中應急征用補償立法完善

（一）明確應急征用補償主體。應急征用補償的主體可分以為補償權利主體和補償義務主體。首先要確定應急征用補償的權利主體即領取資金補償的人。一般而言，應急征用補償的行政主體是被征用財產的所有權人，包括自然人和法人等組織。如果享有補償請求權的自然人死亡或法人組織終止，那么由其繼承人或權利義務繼受人代替該行政主相對人領取應得的征用補償。其次，需要明確應急征用補償的義務主體即承擔補償責任的行政主體。一般規定為實施應急征用的行政主體為縣級及以上的人民政府，同時，經縣級以上人民政府授權的職能部門和縣級以下人民政府也可以進行緊急征用行為?！缎姓V訟法》規定由法律授權或做出委托的組織或行政機關為被告，由于補償義務主體與行政訴訟主體一致，所以征用補償的義務主體便是縣級以上人民政府。而在具體的實踐中，就需要進一步明確一個由政府的哪一個職能部門負責相關補償工作，例如突發事件下負責應急物資征用和災后執行的國家宏觀經濟調控的國民經濟動員辦公室。

（二）統一應急征用補償標準。應急征用補償標準是決定征用補償資金數額的關鍵，統一應急征用補償標準對于應對突發事件和保障公民的基本權利都至關重要，是行政性對人能否獲得公平合理補償的決定性因素，可以真正有效發揮應急征用補償機制的功能優勢，平衡公民和公眾利益，規范行政單位的應急征用權力和維護社會穩定。在具體的應急征用補償實踐中，補償的標準確定遵循公平合理的原則，其主要目的是平衡公私利益和避免或調和可能發生的矛盾沖突。首先是不能采取“完全補償”的標準，范圍廣泛數量巨大的完全補償會給本就受創的國家財政體系造成更大的負擔，也會妨礙國家政府順利開展突發事件下的救援工作。其次“適當補償”的標準也不可取，這種很容易由行政主體自由任意確定征用數額的權力會使行政相對人失去對公權力的信任甚至造成更大的心理失衡。因此，需要按照統一的“公平補償”的標準來構建應急征用補償機制，從法律制度和執行程序兩方面來保證征用補償的公平和合理。

（三）擴大應急征用補償范圍。 在我國突發事件應急征用的實踐中，很少提及財產權受到限制情況下的補償，但是憲法和法律應當充分保障作為其他基本人權基礎的財產權，因此只要應急征用行為對財產所有人造成了損失，就應當給予其合理的補償，應急征用補償范圍應借鑒國外的一些理論做擴大解釋，將財產權受到限制也納入到應急征用行政補償的范圍。此外，在擴大應急征用補償范圍的同時也應該提高相應的補償數額，如上文所述，我國目前的補償數額明顯偏低，提高應急征用的補償數額已是迫在眉睫之舉，如果由征用主體和被征用人雙方互相協商來確定具體的補償方式和數額，同時注意引入公平的市場評估機制，那么以此確定的補償數額既不會偏低也不會虛高，會使當事人雙方均獲得較為滿意的結果。另外在此過程中，政府還應當及時透明地公開具體補償標準和相關數額的計算，充分告知行政相對人應有的權利，使得信息對稱和公平協商程序落于實際。

（四）規范應急征用補償程序。規范應急征用補償程序要求行政主體在實施應急征用補償時應當遵循通知和公告、申請、審核和評估、協商和公示以及履行和救濟等程序，其中以下三個程序尤為重要：（1）審核和評估。行政主體在接收到申請以后應該組織專業人員進行相關內容的審核，在應急征用補償審核過程中，對于應擬補償的財物需要進行市場評估的，可單方委托具備相應資質的中介機構進行評估或者和被補償人協商后共同委托專業機構評估，待評估結果完成后再行辦理其他手續。市場價值評估是保障公平補償的重要環節，評估機構的工作人員應保持獨立公正，真實客觀地做出價值評估報告。（2）協商和公示。對于一些有爭議的補償內容，應當征求被補償人的意見，允許其提出合理要求，通過雙方自愿協商的模式就補償的范圍、數額、方式等進行溝通和調整。如果雙方能協商達成一致意見則簽訂征用補償的書面協議;如果協商仍然存在分歧那么就按照出具的價值評估報告進行補償。征用補償的最終結果應及時社會公眾進行公示，如社會公眾有意見的，還應該及時組織進行評議。（3）履行和救濟。征用補償主體應當在確定補償范圍和數額后在規定的時間內及時做出征用補償決定或補償協議。如果沒有及時補償或者申請人對補償決定有異議，被補償人可以通過完善后的行政復議、行政訴訟或者其他救濟途徑來保障自己的權利。

（五）完善應急征用補償救濟途徑。突發事件中的應急征用補償機制既包括實體制度也包括程序制度，而補償之后的救濟則是程序的最后一道保障?；谖覈斍胺ㄖ螄?，應急征用補償發生的沖突和爭議多種多樣，單一的救濟途徑不能有效地解決問題，應當構建多元化的應急征用補償救濟途徑，為被補償人的征用補償救濟提供更多選擇，確保行政相對人在整個征用補償過程中都能獲得相應的救濟渠道，同時這也能有效規范和制約政府的應急征用權從而達到監督行政機關的征用補償具體實施過程的目的。

【注 釋】

① 疫情防控中怎樣應急征用--中共湖北省紀律檢查委員會 http：//www.hbjwjc.gov.cn/lzyw/120380.htm，訪問于2020.7.9

② 商瑾，于中元.應急財產征用補償制度的理論綜述[J].中國市場，2013 （12）：46～47

③ 甘文.行政與法律的一般原理[M].北京：中國法制出版社，2002.50

④ 沈超. 突發事件中應急征用補償制度研究[D].廣東外語外貿大學，2014.

⑤ 王振宇. 行政訴訟原告勝訴率不足10%-昌樂律師-宋律師? http：//www.maxlaw.cn/p-lljlczyls-cn/artview/883610140583，訪問于 2020.7.10

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彭紫瑩（1995-），女，漢族，湖北隨州人，碩士在讀，中南財經政法大學法碩中心