國家治理視域下的檔案治理現代化實現途徑與策略

陳偉珠

摘 要：檔案事業的科學發展，要求檔案治理體系和治理能力的現代化。本文在科學界定國家治理和檔案治理現代化內涵的基礎上，分析檔案治理現代化的思維和邏輯，提出推進檔案治理現代化的實現路徑。

關鍵詞：國家治理;檔案治理;治理體系;治理能力

一、國家治理與檔案治理

1.國家治理的內涵

治理問題是一個兼具思維性和實踐性的問題。從思維上講，治理是對社會實踐及其管理的認識和思考，反映出人們在解決社會問題時的出發點、邏輯和目標。從實踐上講，治理是社會實踐及其管理在實際運行中其行為特征的有效性、個性化表現以及效率、效益問題?！爸卫怼钡哪繕耸蔷S持政治秩序，對象為國家公共事務，政府運用職權管理國家和人民的綜合性政治行動就是“治理”，通常性的，治理其實就是國家治理。我們研究“治理”，不得不提“管理”。關于“管理”和“治理”二者之間的關系本文不做具體研究，我們只是將傳統意義上的管理面對當代日益復雜的社會發展情形的不合時宜拿出來，用以更好地研究國家治理。管理模式，帶有一種傳統的意味，管理主體單一、管理的時間成本和物質居高不下、自上而下的剛性運作機制協調性與靈活性欠缺、社會主體的參與意愿受限。如此情形下，社會治理以其主體性、使命性、價值性和責任擔當實現對管理的自然揚棄。學者何增科關于國家治理的觀點在學術界有著較高的認可度。他認為，國家治理是指國家政權的所有者、管理者以及其他利益相關者，形成一個多元行動者，由他們來合作管理社會公共事務，完成增進公共利益，維護公共秩序的目的。從管理到治理，其變革首先體現在體制上。治理將組織管理權和社會問題處置權盡可能充分地還給組織和社會，社會組織和公民被賦予真正的責任主體與權力主體地位，從而構建出多元化的社會治理主體和強動力的治理責任體系與權力體系，各類責任主體之間積極互動、有效合作，社會智慧與資源被充分聚集，在協同、高效的運行中推進社會實踐與社會的高質量發展;其變革還體現在機制上。治理在承繼管理的機制性特征基礎上，強化多元治理主體之間責任和權力的有機互補和協同合作;另外，治理較之管理更加注重指導性、咨詢性手段的運用。

2.檔案治理的內涵

國家治理體系含著諸多組成部分，檔案治理就是其中的重要一分子。國家治理現代化風靡，關于檔案治理的現代化也引起了業界的高度關注，但目前卻并未形成統一的概念。文章結合眾多文獻資料以及新時代檔案事業發展的新常態認為，檔案治理是在國家治理現代化背景下，以檔案部門為主導，社會組織和公民等多個主體在一定的組織和行為原則指導下以協同合作的方式來謀劃、組織、協調和決策檔案及其相關事務的活動過程。檔案治理的任務目標是，以治理化發展模式建立檔案責任體系與運行機制，解決檔案工作自身高質量發展問題;推動提升檔案部門治理能力，提高檔案工作發展的效益性和協同性，解決檔案工作社會功能有效發揮問題。具體到檔案治理的實踐層面，較之檔案管理，一是責任主體實現多元化。各級各類檔案館和企事業單位的檔案部門都可以作為檔案工作的主體責任與權力部門，一些檔案學會、協作組織以及檔案智庫等社會組織作為專業隊伍以其業務研究、指導和咨詢優勢，協同參與檔案工作事務和推動檔案工作與社會的協調發展;二是治理模式體現包容性。在法制規范允許范圍內，凡是有助于社會實踐發展和提高社會發展效率與效益的路徑都是可取的。這種包容性為社會實踐內不同主體的發展廣開渠道，客觀上促進社會實踐主體開展個性化的發展道路，也為檔案事業各實踐主體贏得了發展空間。三是工作機制趨于靈活性。治理體制下的檔案館可自主選擇是經營類還是文化類檔案資源建設，實現館藏檔案資源體系的豐富多彩，促進檔案工作社會效能提升;另外，檔案服務能力穩上臺階。由于各級檔案館和企事業單位檔案工作的開放程度提高，告別了傳統的檔案工作不再內卷，其資源供給不足、能力低下、創新程度不高、社會適應性不強等種種問題被迎刃而解，加之現代信息技術與網絡平臺的作用，檔案服務的網絡化、數字化水平不斷提高。

3.檔案治理現代化

在時代發展的進程中，人們習慣于將一些社會和文化向上變遷的現象稱之為現代化。歷史上最具深遠意義的現代化是工業革命。工業革命以來，人類的社會生活在諸多領域都歷經深刻的發展變革，之后社會在不同領域或者是相同領域的不同時期都會出現的一些變化和進步，也是現代化的表現。我們研究檔案治理的現代化，需要對檔案治理體系和檔案治理能力的科學內涵及其現代化表現進行分別研究。

（1）檔案治理體系及其現代化

關于治理體系的概念，制度論和系統論各具特色，均有著豐厚的理論依據。持制度論的學者認為，國家治理體系就是一系列的制度和程序，這些制度和程序規范著權力運行以維護社會公共秩序;持系統論的學者認為，國家治理體系是一個有機整體，其構成要素包括各個領域內的指導思想、組織機構、組織人員、制度安排以及領域內的法律法規等。本研究之于治理體系下對檔案治理體系的理解，認為制度論的觀點有失偏頗，制度論僅僅將國家治理看成是規范運行的一套制度和程序似乎有些以偏概全，實際上在治理運行的整個過程中，是有諸多要素協同合作發揮作用的，治理的制度和機制只能構成治理體系的組成方式之一，而并不能涵蓋治理體系的整體內涵。另外，檔案機構改革雖然革除了長期以來檔案管理部門和檔案職能部門之間分工的交叉和重疊問題，但也萌發了一些政策執行的新生問題，為此，檔案治理體系必須真切回應“由誰來治理、治理什么、達成什么目標、取得什么效果、堅持什么原則”等等一系列問題。由此我們認為，由檔案主體、治理客體、治理方向、治理原則和治理目標等眾多要素構成的一整套協調配合的完整體系就構成了檔案治理體系。檔案治理體系的現代化過程，完整呈現了檔案由管理向治理的演進和變遷，其演進變遷內容涉及管理主體由單一向多元轉變、運行模式由強制向互動轉變、決策過程由集中向民主轉變、實施方式由控制向合作轉變、服務群體由封閉向開放轉變。

（2）檔案治理能力及其現代化

關于治理能力的界定，不同的學者也給出了不同的解讀。有從治理能力主體進行研究的，認為治理能力是國家治理主體在參與國家治理的過程中使各方面的制度優勢轉化為管理國家效能的素質和本領;有從制度運行效益研究的，認為治理能力就是國家機構管理國家事務、經濟社會文化事務以及自身事務的履職能力。檔案治理能力是檔案治理的多元主體運用一系列的法律法規和相關制度來規范管理各級各類檔案事務的能力，檔案治理能力現代化包含著檔案治理理念、方式、效益的現代化。

二、檔案治理現代化的思維和邏輯

檔案治理現代化，要以國家治理的社會實踐主體的責任擔當、相關責任主體之間的相對獨立與互補這一基本出發點來考慮檔案治理不同責任主體的責任與權力，并進一步研究其發展路徑以及相關策略。這一過程是一個破除固有思維定式、倡導新的思維和邏輯的過程。檔案管理思維模式下，檔案工作離不開獨立的檔案行政管理部門的統一領導，由檔案館、企事業單位內設的檔案機構部門分別負責管轄范圍內的檔案管理。檔案治理現代化思維則是對原有管理模式的揚棄，其思維邏輯是通過多元檔案治理主體之間的分工合作、共同承擔檔案治理主體責任和權力，使檔案治理資源得到有效整合，促進檔案工作的發展。

開展檔案治理思維，還需研究和理解檔案行政管理。檔案行政管理的方式轉變過程印證了檔案治理思維邏輯的現代化進程。一直以來，檔案行政管理部門在檔案工作發展中占據著絕對主導地位，檔案館和企事業單位內設的檔案部門雖為獨立機構，但其工作獨立性嚴重缺乏，他們必須在檔案行政管理部門的領導下開展檔案工作，工作完全呈現一種從屬狀態，實在無法展現其應有的主體性質和主體責任。在傳統的黨政關系認知之下，在理解和界定檔案行政管理時往往不是從工作性質的角度出發去理解，而是站在行政組織體系的觀念中去把握，此種思維方式簡單地將檔案行政部門所從事的管理活動等同于檔案行政管理。另外，以這樣的檔案行政管理思維確立的檔案法規也彌漫著檔案行政管理部門的意志。很顯然，一直以來的檔案工作管理責任主體單一、行政意志明顯，這種狹隘性對檔案治理思維的形成是一種制約。而我們在檔案治理現代化改革中所需要確立的檔案治理思維，就是要在重新認識檔案行政管理的職能特性意義的基礎上，來考量檔案行政管理如何走出一條新的發展路徑。在檔案治理思維和邏輯之下，檔案治理的主體層面必須是多元化的，除了隸屬于行政管理的檔案館、企事業單位內設檔案部門外，隸屬于不同組織體系、不同層級組織下的檔案組織與原檔案行政部門一道分擔責任、互動運行，并體現出決策中的充分民主和實施方式上的分工合作，新的檔案治理體系的建立邏輯也催生出檔案制度體系的完善。

三、檔案治理現代化的實現途徑與策略

通過以上分析，我們認識到檔案治理現代化是一個系統性的工程，它有理論性的一面，也有實踐性的一面。在這個系統工程中，包括檔案部門、社會組織和公民個人在內的多元主體需要協同發力，同頻共振，才能確保檔案治理現代化得以真正實現。

1.摒棄本位主義的管理觀念，以系統理念指導檔案治理

一直以來，檔案工作是在檔案行政管理理念的指導下進行的，這樣的管理經驗和管理模式是過去社會整體管理體制機制影響下的產物。受到歷史傳統思維的影響，在社會的很多領域，“管理”思想根深蒂固，它讓社會治理以一種權威性、支配性、強制性管理經濟社會文化各項事務，當然，檔案工作作為社會管理的一個重要方面和內容，無疑也受到這種理念的影響。他們在進行檔案事務管理時，檔案部門行使一種絕對權威的支配權力，開展對檔案事務的管理，很多不該管、管不了或者是管不到位的事務，檔案部門都想管、都要管、都追著管，其結果是形成明顯的政事不分，檔案部門統管和掌控了所有有關檔案事務，該管的沒管好、管不了的越管越混亂的局面。因此，檔案部門要摒棄本位主義的管理觀念，轉變傳統的檔案管理思維和管理決策習慣，用系統理念開展檔案治理工作。新時代的檔案治理體系建設和檔案能力提升，需要總體的規劃設計和建立完善的制度框架，在這個總體改革發展過程中，系統理念發揮著重要作用，影響到檔案治理的總體成效。在這個檔案治理的總體框架中，由于治理主體的多元化，檔案治理的發展理念應該是多元主體共治理念，有關檔案工作的多個主體需在協同合作中發揮自身的作用。其中檔案部門負責保管黨和國家檔案，其重要地位不容質疑，但在檔案治理的系統理念中，檔案部門不應是行業內的壟斷者和統治者，而應該始終明白其在檔案治理中的主導地位和為社會和個人提供服務的社會責任;要積極鼓勵和引導那些人力資源優越、技術實力雄厚的社會組織和公民個人被分權和賦權，參與檔案事務管理，使檔案治理的社會力量不斷豐富壯大，從而形成一種檔案多元組織既有分工又有配合、共同參與的檔案治理體系。

2.以法治建設為根基，完善檔案法規體系

檔案治理體系現代化迫切要求完善檔案法規體系。目前，新的檔案行政管理體制確立，新的檔案信息技術不斷使用，多元主體協同合作的檔案工作運行良好，迫切需要以一種制度化的檔案法規體系將其確定下來，檔案法治體系建設勢必是其發展方向。由此，以《檔案法》為核心的檔案法規體系建設成為當前檔案治理體系建設的首等大事。2020年新的《檔案法》被修訂，新法將新的檔案治理體制機制明確入法，建立了檔案治理法治化的基礎制度保障;新法明確了堅持中國共產黨領導的核心政治特性;新法還明確了檔案主管部門和檔案館、企事業單位檔案部門的法律地位和主體責任，為各個治理主體的作用發揮提供了法律依據。然而，《檔案法》的修訂只是從本質意義上對檔案治理工作做出了總整性的規范和界定，還不能被稱之為一套完整的法規體系，一些配套制度和相關法律釋讀還需進一步研究和確定。檔案法規體系是有關檔案各項法規制度的集合，是規范檔案工作的系統保障。檔案配套法規和制度應該基于《檔案法》，使檔案工作改革進程中所生成的那些檔案工作機制、治理機制等治理體系以制度形式加以固化，明確檔案主管部門、各類檔案社會組織和公民個人處理檔案事務的權責關系和互動機制。另外，檔案治理法治化建設也需要良好的法治外部生態做支撐。以檔案日為契機加大宣傳，普及檔案法律知識，以更好推進檔案法規體系建設。

3.推進檔案治理能力建設，提升綜合治理能力

檔案治理能力建設一方面體現在檔案內部治理機制的優化、檔案管理人員與從業人員的專業化水平提升、檔案工作方式方法的創新等。為解決傳統檔案管理中行政化嚴重、檔案人員專業化水平不高等問題，檔案內部治理能力建設需要有些改進動作。一些有著檔案管理經驗的專業人才更愿意在檔案行政管理崗位工作，是因為此類崗位相對輕松，為了將那些專業技術能力強、經驗較為豐富的檔案工作人員吸納在專業工作崗位上，應該適當讓這些專業人才獲得更高的社會尊重，獲得更高的工資待遇，使他們安心在自己的崗位上實現專長發揮。改革檔案館、企事業單位內設檔案館的工作創新能力，充分利用現代信息科技的力量，以高水平的檔案信息化建設和高標準的檔案館數字化建設，提高檔案業務工作數據開發能力、數字化建設能力、檔案數據平臺建設能力等的現代化水平。另一方面體現在檔案外部治理能力建設上。檔案治理工作是國家治理工作的重要組成部分，檔案工作與社會其他工作形成有機整體，對經濟社會文化發展起著重要的推動作用。檔案外部治理能力建設需要推進檔案數字化、數據化實現與國家數字化、數據化發展的對接。檔案外部治理現代化需要提升多元主體的開放思維、開放意識，用足用好檔案治理的數字化、數據化平臺，并主動融入國家治理的數字化、數據化平臺。

參考文獻：

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[2]李繼林，段鑫星.論新時代中國檔案治理的實施路徑與策略（J）.蘭臺世界，2021

[3]徐擁軍，熊文景.檔案治理現代化：理論內涵、價值追求和實踐路徑（J）.體育科學，2019

（作者單位：福建師范大學平潭附屬中學）