關于中國二手汽車出口環境政策制定的思考

■文 / 劉紀新 潘尋

隨著經濟社會的發展，全球汽車數量快速增加。根據聯合國預測，2050年全球輕型汽車數量將比目前翻一番，其中90%的增加量將由發展中國家貢獻。發展中國家增加的汽車數量，很大一部分來自進口的二手汽車。其中，非洲國家超過60%的年新增汽車為從日本和歐洲進口的二手汽車；中美洲和加勒比海國家的汽車主要來源是從北美進口的二手車；在亞太區域，主要依賴二手汽車的國家包括巴基斯坦、斯里蘭卡、孟加拉國、緬甸和柬埔寨等。

汽車尾氣是大氣污染物PM2.5和氮氧化物（NOX）的主要來源，貢獻了全球與能源相關的溫室氣體排放總量的約1/4。推廣更清潔和高效的機動車是實現交通領域向低排放和零排放轉型的唯一途徑，而對二手汽車貿易流通的管理更是在這一轉型中扮演重要的角色。

二手汽車對很多發展中國家消費者來說是獲得負擔得起的汽車的唯一途徑，不絕對意味著高污染，從環保標準較高的區域輸出的二手車，可以使發展中國家用較低的成本獲得甚至比本國在售新車更清潔車輛。但是，很多二手汽車出口國缺少機動車尾氣排放標準和機動車車齡限制，導致大量劣質二手車流入了發展中國家。這不僅會影響道路交通安全，還造成了溫室氣體排放源和大氣污染源的轉移。盡管二手汽車帶來了諸如道路安全、空氣污染等問題，但是目前還沒有全球或者區域的二手汽車貿易流通相關的環境公約或協議，包括聯合國和歐盟在內的國際組織機構對此問題日益關注。中國一直嚴格禁止二手汽車的進口。從2019年起，支持在條件成熟的10個地區開展二手車出口業務，主要目標市場是“一帶一路”沿線的發展中國家。對中國二手汽車出口相關環境政策的制定提出建議，可有助于完善中國二手汽車出口管理制度，避免資源浪費，并維護良好的國際形象。

一、二手汽車主要出口國環境政策

目前全球約90%的二手車來自歐盟、日本和美國。2015-2018年，這三個國家/區域向全球共出口約1400萬輛二手輕型車，其中歐盟出口約占總量的54%，位列第一，日本（約27%）和美國（約18%）緊隨其后。

1.歐盟

歐盟對尾氣排放有較嚴格的規定，要求2014年9月后購置的輕型車和2013年1月后購置的重型車都要符合歐Ⅵ標準，所有機動車都接受強制年檢。一些國家還在城市劃定了低排放區，限制未達到歐Ⅵ標準的機動車駛入，這些措施都加快了車輛貶值和更新的速度，也促進了二手車交易。歐盟有約60%的二手車進出口貿易發生在歐盟內部國家之間，這些二手車都需要符合歐盟的相關環境標準要求。據統計，歐盟每年還有約600萬輛機動車因無法通過年檢需要報廢拆解，但是其中有約400萬輛并未按照規定由有資質的機構注銷報廢，而是被非法處理或者出口到歐盟外國家。歐盟出口的二手車另一個重要特點是柴油車數量大。因為稅收減免和相對較弱的尾氣排放要求，與世界其他地方相比，柴油車在整個歐洲市場占有更高的比例。全世界約70%的新柴油車都是在歐洲銷售，而在美國銷售的新車中柴油車占比不足1%。

2.日本

日本對新車和在用車也制定了與歐Ⅵ和US2010類似的嚴格尾氣排放標準，同時還規定所有在用車每兩年須接受費用很高的車檢，也就是“Shaken”。車檢費用與車齡相關，首次車檢為購車滿3年，費用約為1000美元，而滿5年的第二次車檢費用則漲到2500美元，隨著車齡增加后續的車檢費用也會相應增長，這就促使了日本的大多數車主都會在第三次車檢（購車5-7年）前更換新車?！癝haken”政策的執行，使日本的汽車貶值率更高，推動了二手車的出口。

3.美國

美國對新車征收的汽油稅是根據車輛的油耗設定的，車重超過2218千克的新車輛可免繳納該稅，這就導致美國民眾有動力購買超過此重量的車輛，從而使得美國機動車平均油耗要高于很多國家。出于環境保護和交通安全的考慮，美國一些州對在用車實施了比較嚴格的檢測標準。例如，加利福尼亞州對車齡8年以上燃油車實施的煙霧檢測和得克薩斯州實施的車輛安全檢測。此外，美國實施的“舊車換現金”汽車補助折扣系統，以及加利福尼亞州的清潔汽車補貼項目都推動了車主淘汰高耗油舊車，更換省油新車或者新能源汽車，而被淘汰的大排量高耗油的二手車則被出口到其他國家。

二、二手汽車主要進口國環境政策

聯合國環境規劃署對全球146個國家的二手車進口管理政策進行了梳理分析，發現其中有87個國家對進口二手輕型車有包括車齡和/或車輛尾氣排放的標準和限制，而59個國家沒有任何的相關法規。這些管理措施可分為以下幾類：

1.禁止二手車進口

目前中國、印度、泰國、土耳其、智利、南非等19個國家禁止進口二手車，其中南非和智利只禁止進口二手車在本國使用，但允許二手車通過本國再出口到其他國家。埃及和不丹則只限制二手燃油車的進口，并不限制符合車齡或行駛里程要求的二手新能源汽車。采取禁止二手車進口措施并不意味著一定會有益于控制機動車尾氣污染。例如烏拉圭、委內瑞拉和厄瓜多爾都禁止二手車進口，然而這三個國家的新車尾氣排放標準分別是歐Ⅲ、歐Ⅱ和歐Ⅰ。這種情況下，禁止進口二手車反而限制了這些發展中國家以低價獲得更清潔的車輛。

2.設定車齡和行駛里程限制

限制進口二手車的車齡和行駛里程是目前各國應用最廣泛的政策。在非洲有20個國家制定了進口二手車車齡的上限；亞太、加勒比海和中東這三個區域的大多數國家都規定進口二手車車齡要低于5年；中美洲國家的限制基本不高于10年；南美洲國家中除了巴拉圭規定不高于10年外，其他都要求低于5年。因為缺少區域的統一標準，導致不同國家的車齡限制差別很大，對政策效果也產生了負面影響。以東非的肯尼亞、烏干達和盧旺達三國為例，烏干達和盧旺達是內陸國家，他們的二手車進口主要通過肯尼亞的蒙巴薩港?？夏醽唽M口二手車的車齡上限是8年，而烏干達的規定是15年，盧旺達則沒有相關限制，車齡較長影響了整個區域交通領域溫室氣體和大氣污染物排放的控制。

3.設定尾氣排放標準限制

除了限制車齡和行駛里程，很多國家對二手車的尾氣排放標準、催化轉化器和發動機汽缸排量等設定了進口限制。在允許進口二手車的國家中，有28個制定了機動車尾氣排放標準限制，其中新加坡、阿爾巴尼亞、俄羅斯和烏克蘭四國規定進口二手車尾氣排放標準不應低于歐Ⅴ，新西蘭、越南、馬來西亞、墨西哥等14國的尾氣標準是歐Ⅳ，其余國家則要求不低于歐Ⅲ。自2021年1月起，西非國家經濟共同體15個國家限制進口車尾氣排放標準不低于歐Ⅳ。

除了規定進口二手車尾氣排放標準，一些國家還特別對機動車尾氣后處理裝置能否正常工作做了相應規定，哥斯達黎加、薩爾瓦多、墨西哥、新加坡和以色列等國要求進口二手車的催化轉化器必須可以有效工作。還有一些國家對進口二手車的發動機汽缸排量進行了限制，包括斯里蘭卡、玻利維亞和多米尼加等國，例如多米尼加規定進口二手車發動機不可超過6個汽缸。

4.經濟政策

通過制定經濟政策來提升進口二手車的質量是一種非常有效的措施。常見的政策包括根據車輛、排量等設定不同的關稅、增值稅、流通稅、注冊費等。一些國家根據進口二手車的車齡設定不同的稅率。例如，俄羅斯對不超過1年的進口二手車征收的稅率要比新車高30%，3-5年車齡的稅率增加35%，超過5年車齡的根據發動機汽缸容積按每立方厘米2.5-5.8歐元收取稅費。越南和馬來西亞對進口二手車征收比新車高很多的稅，馬來西亞進口二手車的總費用是新車的3倍?？夏醽唽Φ陀?年車齡的進口二手車征收稅費為1500美元，高于3年的是2000美元。一些國家則是根據進口二手車的碳排放量和發動機效率制定征稅標準。新加坡2015年實施了“基于碳排放的車輛方案”，對于碳排放不高于135gCO2/km的新車和進口二手車每輛車將補貼5000-30000美元，碳排放高于186gCO2/km的車輛須額外繳納5000-30000美元。毛里求斯通過對機動車排量制定不同的征稅標準來促進消費者選購更清潔的低排量車輛。

三、中國二手汽車出口分析

中國是世界最大的機動車市場，截至2020年，全國機動車保有量達3.72億輛（其中汽車2.81億輛），位居世界第一。與2019年相比，2020年中國新注冊登記機動車增長3.56%。過去5年間，全國汽車轉移登記與注冊登記數量快速增加，反映出二手車交易市場的活躍。

中國禁止以各種形式進口二手機動車，以及以廢鋼鐵、廢金屬的名義進口舊汽車總成和零件進行拆解和翻新。隨著汽車保有量的快速增加，中國開始逐步開放二手車出口。2019年4月，商務部、公安部、海關總署聯合下發《關于支持在條件成熟地區開展二手車出口業務的通知》，并明確了首批開展二手車出口業務的地區，包括北京、天津、上海、浙江（臺州）、山東（濟寧）、廣東、四川（成都）、陜西（西安）、青島、廈門等。通知要求“出口車輛應當符合出口目標國市場準入標準。有關地區要制定完善二手車出口檢測規范，明確檢測項目和合格標準，達到《機動車強制報廢標準規定》規定的報廢標準的機動車，以及距規定要求使用年限1年以內的機動車不得出口”。

目前中國普遍將“一帶一路”沿線國家作為中國二手車出口的首要目標國家，一方面沿線國家大部分為發展中國家；另一方面這些國家多使用與中國相同的左舵車，預計5-8年內中國年出口二手車可達150萬輛左右。開放二手車出口可以加快中國二手車流通，提升車輛更新換代速度，刺激新車消費市場。從環境保護方面講，中國是世界上最大的溫室氣體排放國，交通是中國溫室氣體排放增長最快的三個領域之一，二手車出口有助于加快中國汽車領域的碳達峰。但是，中國二手車出口的相關政策還有待進一步完善，特別是對出口二手車的環境標準和檢測方面，要避免低質量、高污染的“垃圾車”外流。

“一帶一路”是中國為國際社會搭建的合作平臺，中國始終注重將綠色發展理念貫穿其中，中國也在積極推動以二氧化碳為主的溫室氣體減排，提出了二氧化碳排放力爭2030年前達到峰值，力爭2060年前實現碳中和的目標。在上述背景下，如果對快速增長的二手車出口不進行合理的規范引導，則可能會造成大量二手車轉移成為“一帶一路”國家的污染源，與中國的綠色發展理念背道而馳，也會影響中國的國際形象。

四、中國二手汽車出口環境政策建議

為推動中國二手車出口產業健康發展，一是應盡快開展深入的分析研究，調查國內二手車市場存量情況和“一帶一路”國家的市場需求，分析這些國家的二手車進口標準和要求，為進一步完善中國二手車出口的環境標準打好基礎；二是在調查的基礎上科學合理地設置出口二手車的車齡和行駛里程上限標準，從根源上杜絕“老爺車”和“報廢車”出口；三是制定出口二手車的尾氣排放標準，對于出口二手車的排放標準限值可以考慮在調研目前不同排放標準車型保有量的基礎上，以歐Ⅳ為基準分階段逐步提升；四是將尾氣排放標準與出口退稅額掛鉤，發揮好退稅補貼的激勵作用，對尾氣排放標準高的二手車給予更高的退稅稅率，促進高質量的二手車出口；五是加強出口檢測和完善報廢回收制度，確保未達到出口環境標準的車輛不外流，按照《報廢機動車回收管理辦法實施細則》規定，由取得報廢機動車回收拆解資質認定的企業進行拆解，完善二手車國內貿易、出口貿易和報廢拆解回收相結合的格局。