文化產業發展中基層政府角色優化研究
——基于權變的干預-放任主義視角

余 丹

近年來，我國政治、經濟等領域的建設取得了顯著成績，與這些領域取得的成就相比，我國某些地方的文化產業發展狀況不佳，這一狀況很大程度上歸因于當地政府未能在文化產業發展過程中準確地扮演相應角色。從國內外學界對文化產業發展的研究來看，諸多研究者對文化產業發展的現狀、問題、問題的成因、推進途徑等展開研究，取得了一些具有價值的學術成果。但須注意到，目前尚無學者基于“權變的干預-放任主義”對文化產業發展情況展開研究。從政府助推文化產業發展的實例來看，福建省南平市建陽區水吉鎮后井村的建窯生產的黑瓷茶盞——建盞早在宋代就已聞名天下，被譽為瓷壇“黑牡丹”。近年來，在建陽區委、區政府強力打造下，建盞文化產業得到了恢復并快速發展，規模不斷擴大，實力不斷增強，知名度不斷提升，產業發展勢頭良好，但還存在產業基礎薄弱、釉土保護不力、專業人才不足等問題，這表明政府未能在文化產業發展過程中準確地扮演相應角色。鑒于此，有必要在闡述南平市建陽區建盞文化產業發展過程中政府角色現狀的基礎上，分析其中存在的問題及其成因，探究文化產業發展中優化政府角色的途徑。

一、文化產業發展中政府角色：理論與實例

(一)文化產業發展中政府角色的理論——權變的干預-放任主義

管理學中的“權變”主要源于權變理論，這一理論的代表人物是美國學者卡斯特(F.E.Kast)和羅森茨威克(J.E.Rosenzing)。他們認為權變是指“權益通達、應付變化”[1]，即組織管理過程中，主體必須隨著管理環境的變化不斷改變管理策略甚至革新組織體系，以有效應對管理過程中出現的各種問題。

權變的干預-放任主義，實際上是把“權變”“干預主義”和“放任主義”加以結合，即倡導在經濟管理過程中不應該純粹采用干預主義或者放任主義，而應該實現這兩種主義的良好結合：一方面，經濟管理過程中，政府實施的經濟管理政策、實踐舉措等不應該明顯具有強力干預色彩或者過度放任色彩，而應該位于干預與放任這兩者之間的一個“適度位置”，并根據現實環境的變化及時增強干預力度(降低放任程度)或降低干預強度(提升放任程度)[2]；另一方面，政府展開經濟管理活動的過程中，不應該在所有領域實施同一種經濟政策，即干預主義或放任主義不應該覆蓋經濟管理過程中的所有領域，而是應該根據具體領域的實際情況實施與之相符的經濟管理政策[3]，由此生成一種“某個領域的經濟管理政策具有干預主義色彩，另一個領域的經濟管理政策則具有放任主義色彩”的局面，以有效助力經濟發展。這一結合過程中明顯具有權變色彩，如：經濟管理政策和實踐舉措等隨著環境的變化而不斷調整；針對不同領域的實際情況實施與之相符的經濟管理政策等，不強求經濟管理政策在所有領域的整齊劃一[4]。這種融合了“干預主義”與“放任主義”且明顯具有權變色彩的主義，即權變的干預-放任主義。

(二)文化產業發展中政府角色：實例

1.政府有效助推產業規模迅速發展及平臺建設

近幾年建陽區在推介宣傳、基地建設、平臺服務和人才培養等多方面加大了投入，深入挖掘建盞文化潛力，產業發展呈現出蓬勃發展的新局面。另一方面，建陽區以建盞文創園、建盞文化旅游街區、水吉建盞特色小鎮等產業平臺為載體，不斷推進建盞產業集聚發展。例如建設面積300畝的建盞文化創意產業園，統一規劃打造成集銷售、展覽、文化旅游為一體的全球建盞產銷集散中心和建盞文化旅游街區；水吉鎮以省級小城鎮建設為契機，計劃投資六億元，積極打造以水吉建窯建盞商貿城、建盞旅游文化城、建窯遺址保護工程、建盞特色示范村、建盞文化交流中心提升工程、建盞主題公園提升項目等為主要建設內容的建盞特色小鎮；投資4000萬元的宋窯建盞商貿城(一期)項目和建窯遺址保護設施工程，白茶布建盞產業基地、曼山古玩文化交易市場等一批不同定位產業集聚平臺逐步形成。

2.政府穩步助推人才隊伍壯大

建陽區建立科學的“建窯建盞燒制技藝”傳承機制，推進高技能人才培養，多批次組織建盞從業者參加省級非物質文化遺產傳承人研修研習培訓班，為建窯建盞傳統工藝發展提供了人才支撐。牽頭與大中專院校聯合舉辦了江南大學網絡課程藝術設計大專班、泉州工藝美術職業學院陶瓷工藝大專班和技能培訓班、省藝術職業學院建盞中專班，提升專業技能、設計水平。積極與江西景德鎮陶瓷大學、德化陶瓷職業技術學院等高校對接，有效推動建盞燒制技藝及從業人員綜合素質的提升。從2013年起，先后評選了三批共計41名“建窯建盞制作技藝”代表性傳承人，其中省級5人，南平市級10人；建盞行業還評選出省民間工藝大師6人、南平市工藝美術大師6人、南平市工藝美術師中級職稱79人、陶瓷高級技師31人等。

3.政府助力企業實力持續增強

建陽區加強發展對策積極引導建盞企業向規?；l展，著力通過強化要素保障，不斷培育壯大重點企業。目前，規上建盞企業9家，限上企業6家。建陽貴稀堂陶瓷公司被評選為“第九批福建省文化產業示范基地”，10家企業被評為“建陽區文化產業示范基地”；制定實施《建盞產業發展規劃》，建立建盞產業發展基金，為中小企業提供金融服務和政策支持，創新推出“盞易貸”等建盞行業專項貸款，已發放貸款2600余萬元；充分運用好“互聯網+”，與杭州微拍堂文化創意有限公司、華夏收藏網等國內知名網絡公司合作，推動企業向自主創新、創意設計、品牌營銷等環節延伸，推進建盞企業結構轉型升級。

二、文化產業發展中政府角色：問題及成因

(一)文化產業發展中政府角色：問題

近年來，建陽區建盞產業發展迅速，規模不斷擴大，但政府在某些方面未能準確扮演相應角色，主要表現為：

1.政府推廣品牌的力度有待進一步強化

由于政府在某些方面采取了放任態度，建陽區的建盞企業缺乏知識產權保護、品牌營銷開發市場的意識，申請專利少，注冊商標和名牌產品不多。截止目前僅有福建省名牌產品1個，南平市知名商標4個。建盞產業的發展面臨著缺乏具有品牌優勢的龍頭企業，這對于企業形成品牌優勢、市場優勢和具備自主研發能力是一個很大阻力。建盞企業呈現散、小、亂的狀態，生產、銷售的從業人員許多都是單干個體，家庭作坊式經營，文化產業產值占全區工業總產值的比重還很小，離支柱產業目標和形成品牌集群效應還有很大距離。

2.政府尚未有效助推人員素質及創新能力提升

建陽區在某些方面的放任態度，在很大程度上導致建盞從業者自身素質參差不齊。從具體數據來看，41位傳承人中，大專以上學歷只有9人，占比21.95%，而初中及初中以下學歷22人，占比53.66%，絕大多數從業人員學歷水平較低，高層次、高技能的領軍人才嚴重匱乏。建盞生產企業受資金、技術、文化程度等因素的制約，規模和影響力十分有限，在創作上也往往僅限于個人的創作，加上對建盞文化內涵挖掘不充分及創意設計型人才的短缺，在產品設計上缺乏創新和創意，產品較為單一，設計創新能力亟待進一步提升，建盞工藝的創新工作仍然任重道遠。

3.政府對原料開采的監管有待進一步強化

近年來建盞知名度日益提高，市場行情向好，建盞企業發展很快，但由于缺乏監管等原因，釉土礦亂采濫挖等現象頻現，釉礦資源面臨著過度開采、保護不力的嚴峻形勢。部份建盞企業特別是龍窯生產企業超標廢氣排放、廢物亂倒亂扔等都會造成一定的環境污染。如何規范釉土礦資源的生產、經營秩序，如何有效保護建陽區釉土礦這一不可再生資源，推進環保清潔生產，實現建盞文化產業可持續發展，就顯得尤為重要。

(二)文化產業發展中政府角色：存在問題的成因

1.角色規范不全

角色規范不全是指：在推進文化產業發展過程中，基層政府并未根據現實需求設置全面、具體的行為模式、行為標準等。行為模式、行為標準等包含推進文化產業發展過程中基層政府應該、能夠以及必須做什么，也包含不應該、不能以及不必做什么等內容，實質上即包括干預或放任的程度。角色規范的設置主體，實質上并非僅僅包含(黨委領導下的)政府部門，社會組織、企業以及公民等主體也會對角色規范的設置產生一定影響，尤其是推進文化產業發展過程中基層政府的行為模式、行為標準等，需要多元主體在有效協商的基礎上一起設置。這也是文化產業發展過程中創造和增加公共價值的基本要求之一，這樣才能保證這些行為模式、行為標準等在發揮效用的基礎上切實滿足現實需求。目前，建陽區推進文化產業發展過程中尚未借助一些規章及文件等明確指出政府部門應該、能夠以及必須做什么，不應該、不能夠以及不必做什么等(即未明確政府應該采用干預主義還是放任主義，亦或并未確定干預或放任的強度)，對建陽區政府在文化產業發展過程中有效扮演相應角色產生了一定負面影響。

2.過程管理機制不健全

文化產業發展過程中，政府的干預或放任舉措，都是一個完整的過程，需要相應的過程管理機制加以保障，但建陽區在這一方面的情況有待進一步優化。過程管理機制不健全具體表現為：一是文化產業發展過程中某些事項的手續辦理存在手續繁雜、用時漫長等行政審批方面的問題，主要還是體制方面相互牽制的關系。二是政府主導的基礎設施建設、品牌樹立、政策引導等方面相對滯后。三是助推文化產業發展的氛圍不濃厚。建陽區政府雖然已經試圖借助多種政策助推文化產業的快速發展，但某些方面的政策扶持力度相對較弱，政府中某些部門尤其是某些公務員對文化產業發展的認識不到位，文化產業發展的環境不佳，未能有效夯實創造和增加公共價值的基礎。

3.政府干預力度需要調整

一方面，建陽區發展文化產業過程中，相關企業的規模相對較小、文化產業發展模式相對單一，對具有建陽特色的文化產業資源開發力度不強，明顯表現出過度放任狀態，尤其是缺乏明顯具有建陽特色的文化產品，沒有有效生成連片的發展模式，能夠供諸多客體有效參與、切實體驗的項目相對較少，市場影響力有待進一步提升，阻滯了政府職能的履行、公共價值的創造和增加。另一方面，從建陽區發展文化產業的現狀來看，政府在某些領域中的干預力度或引領能力有待強化，如在一定程度上存在經營機制不夠健全、建盞文化產品開發層次相對較低等問題，文化產品的建陽特色不夠明顯、創意有待進一步強化，文化產品的種類相對較少且購物點數量相對較少，這些問題與政府未能在發展文化產業過程中有效扮演應有角色密切相關。

三、文化產業發展中政府角色的優化途徑

(一)明晰政府角色

1.強化政府扮演的規劃主導角色

基層政府要全面優化文化產業，使之成為諸多產業中的優勢產業，那么必須認定并促使政府扮演規劃主導角色、發揮干預作用。從頂層設計上做好長遠規劃，有助于基層政府在文化產業發展過程中扮演好相應角色，政府有必要在文化產業發展過程中充分了解當地的文化資源特色、優勢，基于此展開宏觀、中觀和微觀規劃，充分考慮當地文化產業發展情況如何，在這一過程中實現特色資源、優勢資源與特色文化等的有效協同。文化產業發展過程中，黨委領導下的政府扮演規劃主導角色并不意味著忽視其他主體的參與，而是要有效強化多元主體參與文化產業發展過程，當然這一過程中政府必須扮演主導角色，嚴防出現“議而不決”這一問題。政府扮演規劃主導角色，還要注意在文化產業發展過程中強化對政策執行情況的監督力度，使規劃、主導等作用落到實處。

2.促使政府扮演調控主導角色

文化產業發展涉及方方面面，在這一過程中履行政府職能涉及諸多部門或主體，首先要分解相關部門的任務，基層政府要從決心上、思想上形成共識，將這一領域的思想等全面融入黨委、政府的整體指導思想，要建立能夠全面協調文化產業發展過程中人、財、物等資源的機制乃至體制，在黨委領導下將原本主要歸屬于文化部門的權責交由多個部門共同掌握，催生多部門有效協同的良好局面。其次，配置相關資源之時，政府有必要發揮調控主導作用。政府中的主要部門必須有效調控相關的行政職能部門，主要是對這些行政職能部門的權力、責任等進行有效協調，強化這些行政職能部門之間的溝通與配合，基于這種溝通與配合為文化產業發展構建良好的環境。再次，文化產業發展過程中，政府有效調控各行業(主要是指教育、工業、農業、運輸業及建筑業等)的發展，尤其是要有效解決各行業之間存在的利益沖突以及其他一些矛盾。

(二)健全過程管理機制

1.健全參與機制

發展文化產業必須基于全民共建共享的理念，將整個行政區域(縣、區)范圍內文化產業要素進行整合配置，構建一個綜合性、開放式的文化產業區域，在這一過程中有效履行政府職能、創造和增加公共價值。因此，發展文化產業就要在政府的組織和引導下，優化文化產業資源，將整個行政區域視為一個文化產業區域。但是作為基層政府，也要清醒地認識到有限的資源不可能讓“人人都參與文化產業發展”，故此要依據實際的情況設定游戲規則和準入門檻，在投資環節的管理過程中，有必要構建一種可持續發展的標準，實現干預主義與放任主義的良好結合，切不可為了快速發展文化產業而破壞了生態環境，而且在文化產業發展過程中必須努力借助單元主體的合力制定并實施相關政策，高度重視文化產業發展必須有效惠及廣大人民群眾，在切實提升文化產品品質的同時實現長期、良性發展。

2.完善考核機制

發展文化產業是一項復雜性創新工程，必須在不斷考評成效的過程中加以持續優化。當然，對文化產業發展成效的考評也是動態、長期的，必須在文化產業發展過程中有效實現定性考評與定量考評相結合，對文化產業發展中基層政府角色定位在橫向上做截面考評，考察各個角色實踐的現有狀態?；跈嘧兊母深A-放任主義履職政府職能，通過基層政府在文化產業發展過程中強化各領域的考核，有效助推這一領域工作的展開。

(三)調整開發模式及政府干預力度

調整開發模式及政府干預力度，有助于基層政府在文化產業發展過程中有效基于權變的干預-放任主義履行政府職能，具體有以下舉措：一是促進文化產業與其他相關產業的深度融合。必須有效借助數字技術進一步提升文化產業與地方特色農業、旅游業、培訓教育等行業的融合程度，催生新的發展形態，強化文化產業的競爭力，提升文化產業的發展水平以及綜合價值。二是實現文化產業發展與鄉村振興、最美鄉村建設的有機統一。文化產業發展與鄉村振興、最美鄉村建設這三者實質上是相互影響、相互作用的，因此有必要在文化產業發展過程中有效促進這三者的有機統一。三是在文化產業發展過程中實現諸多區域的交錯相融。文化產業區、度假區、居住區這三類區域存在交錯甚至重疊，因此基層政府在文化產業發展過程中必須注意助推這三者的交錯相融。四是在文化產業發展過程中實現文化產品的點、線、面的有機融合。我國很多地方的文化產品種類繁多，但尚未有效實現點、線、面的有機融合，因此基層政府助推文化產業發展過程中要著力解決這些問題，此舉有助于基層政府在文化產業發展過程中切實扮演應該扮演的角色，在調整好干預力度的基礎上有效創造和增加公共價值。