各國產業政策的得失對我國的啟示

尹訓飛

2020年9月，美國國際戰略研究中心（CSIS）發布報告《從產業政策到創新戰略：日本、歐洲和美國的歷史經驗》（以下簡稱《報告》）?！秷蟾妗坊仡櫫巳毡?、西歐、美國實施產業政策的做法，并提出了未來美國產業創新應堅持的原則，以重振美國在前沿技術領域的領導地位。

當前，我國正在構建“雙循環”發展格局，“十四五”期間如何更好地發揮產業政策作用，對加快構建“雙循環”推動制造業高質量發展十分重要，《報告》中各國產業政策的得失對我國有一定的借鑒意義。

日本、西歐及美國產業政策回顧

日本 20 世紀下半葉以來的產業政策。從總體看，不同于美國的加大國防應用投入，日本主要聚焦于商業技術，綜合運用稅收優惠、補貼、優惠融資和貿易保護等“硬性”措施支持國內戰略性產業發展。日本的成功得益于自身的勞動力素質，以及積極引進外國技術、培育出口導向型企業等政策舉措。比如，為了發展半導體產業，日本成立了超大規模集成電路（VLSI）技術研究協會;為支持該協會的研究，日本經濟產業省不僅建立了合作實驗室，而且還投入1.16億美元作為補貼，并采取日美共建合資企業等舉措來縮小與競爭對手的差距。

西歐國家戰后的產業政策。戰后西歐國家并未采取過多的以價格控制、行政指導和貿易保護為主的“硬”的工業政策干預市場，而主要是通過采取包括補貼研發投資、降低競爭規則等在內的措施，保護特定技術免受競爭規則限制并刺激新的需求，比較注重市場發展的軟環境建設。西歐成功的產業政策大都建立在現有制造業基礎之上。在某些情況下，單靠財政補貼并非一定能見效，同時還需要有市場需求和穩定的政治基礎。比如，西歐在支持德國弗勞恩霍夫協會發展、制定丹麥“綠色產業政策”等方面就發揮了很好的作用，但在抗衡Google、打造自己搜索引擎（“Quaero”與 Theseus”）方面卻以失敗告終， 其根本原因就在于對產業政策的前期論證不足、盲目性較大，且研發資金投入的持續性和強度較Google有很大差距。

美國的隱性產業政策。美國一直標榜沒有“產業政策”，但實際上，一直以來都在以隱蔽的方式支持特定產業的發展，并通過調整供給-需求側的手段給予技術發展大量補貼。比如，美國通過支持美國國防部高級研究計劃局（DARPA）研發具有軍事和商業潛力雙重用途的基礎研究和通用技術;通過組建半導體制造技術戰略聯盟（Sematech）帶動行業復蘇和發展，加速美國技術進步，并建立了具有長期影響力的制度標準。美國產業政策的制定特別強調公私合作，促使各方都參與到同一創新生態系統中，以發揮更大作用。

未來美國產業政策的著力點

基于對日本、西歐和美國產業政策得失的回顧，《報告》提出了美國未來運用產業政策及實施產業創新的十大原則，其內容主要聚焦于以下三點。

未來政策措施和創新戰略的著力點是解決市場失靈問題和激勵創新?！秷蟾妗诽岢?，未來要加大政府對特定基礎領域（基建、基本研發、基礎教育等）的干預，解決市場失靈問題并激勵創新，通過政府采購刺激科技研發早期的需求，加速將科研成果導入市場，提升產業創新效率?！秷蟾妗窂娬{了美國政府制定的產業政策是支持整個行業而非特定企業，比如，考慮到國家安全，美國政府未來將重點支持人工智能等核心科技領域而不是個別企業或應用。

總體看，美國的政策設計雖有別于德國《國家工業戰略2030》中重點扶持大型企業的理念，在促進行業發展時經常冠以“鼓勵創新”和實施“創新戰略”之名，但其實都是在行產業政策之實。

在制定政策和戰略時更注重合理性和規范性，加強政策透明度、加大監管力度?！秷蟾妗分赋?，要明確政府實施政策的使命和目標，并進行長期支持，要最大化地提高政府投資的透明度，制定的產業政策應符合國際原則，否則會遭到盟友和伙伴的孤立。同時，實施創新戰略不能成為限制國際貿易和投資的借口，要設立項目監察員以盡量降低政治投機和尋租空間?？傮w看，美國雖然力推創新政策用以振興產業，但一定程度上又在盡量規避產業政策的盲目性和不規范性，突出強調現代產業政策的核心是鼓勵創新，即產業技術政策，這反映出美國對制定和發揮產業政策作用的理念也在發生轉變，逐漸用創新戰略代替產業政策。

積極撬動民營資金，發揮財政類政策的杠桿作用?！秷蟾妗诽岢?，美國政府要在風險較高、前期科研成本投入較大的領域積極撬動民間資本。主要考慮到美國聯邦政府的財政資金有限，僅靠市場本身又無法承擔太高的風險，因此要以政府資本和民間資本合作共同承擔投資風險。在商業模式選擇上，鼓勵采用公私合作模式實現政府戰略和市場應用的有機結合，確保政府支持的核心科技能夠被相應的行業吸收利用?？傮w看，美國在財政類產業政策工具選擇上更加注重社會資本效力，不斷優化產業政策的作用方式，在一定程度上，盡量使政策工具對同一行業的所有企業具有普惠性。

啟示及建議

《報告》深刻反映了美國也在反思產業政策的出發點和著力點，希望以更加規范、精準的產業政策破冰制造業發展困局。我國“雙循環”戰略的成功實施及“十四五”期間制造業高質量發展，同樣離不開成功的政策措施保障，也應不斷轉變產業政策理念、優化產業政策的作用方式。

持續推動產業政策向普惠化、功能性轉型?！笆奈濉逼陂g，逐步建立以功能性產業政策為主、選擇性產業政策為輔的產業政策框架體系，不斷強化反壟斷、公平競爭等政策的基礎性地位。在產業政策工具選擇上，逐步由貨幣化獎勵政策轉為非貨幣化的調節政策。在政策功能上，將產業政策的著力點放在產業技術政策方面，以鼓勵和激發技術創新和模式創新。同時，產業政策的制修訂要符合國際有關規則，爭取主動權，避免授人以柄。

強化產業技術政策，維護產業鏈安全和供應鏈穩定。產業鏈、供應鏈和價值鏈的重塑將加速企業從以量取勝轉向以質取勝，從“抱團取暖”轉向“筑鏈共進”競爭。競爭維度的提升更要求夯實技術底盤，強化產業技術政策的靶向作用，對上下游全產業鏈給予政策支持，突破關鍵核心技術，維護產業鏈安全。同時，政府部門也要依托智庫、頭部企業和行業協會，持續跟蹤供應鏈并保障其穩定性，盡快形成“儲備一批、發展一批、突破一批”的供應鏈斷鏈斷供風險清單機制。

探索并完善產業政策評估和動態調整機制。進一步提高產業政策制定的精準性和針對性，加強對產業政策執行過程及實施效果的第三方評估，實行動態調整，對評估效果不好的政策建立適時退出機制。增強政策的公開性和透明度，強化公平競爭審查，嚴格管控各類違反公平競爭原則的地方補貼項目與專項資金。在產業政策的作用方式上，通過市場化、法制化等方式，將激勵機制和約束機制相結合，逐步轉變以事前行政審批替代監管的產業治理模式，構建以事中、事后監管為主要手段的現代產業監管體系。