廣東省自然保護地建設管理存在的問題與對策

丁 勝，劉凱昌，薛春泉，張春霞，盧雅莉

(廣東省林業調查規劃院，廣州 510520)

自然保護地是各級政府依法劃定或確認，對重要的自然生態系統、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態功能和文化價值，實施長期保護的陸域和海域[1]。自然保護地為人類提供研究自然生態系統的場所，是各種生態研究的天然實驗室，也是宣傳教育的自然博物館，自然保護地在涵養水源、保持水土、改善環境和保持生態平衡等方面發揮著重要作用。建立自然保護地，是為了維持自然生態系統的正常運作，為物種生存提供庇護所，具有保護物種和遺傳多樣性，保持特殊自然和文化特征，為公眾提供高品質的公共生態產品，為社會經濟發展提供生態安全屏障，提供科學研究、教育、旅游和娛樂機會，可持續利用自然資源等多重目的。

1 自然保護地建設與管理現狀

廣東省屬于東亞季風區，從北向南分別為中亞熱帶、南亞熱帶和熱帶氣候，是全國光、熱和水資源較豐富的地區，境內地質構造復雜，地貌類型多樣，分布有眾多的山川、河流和遼闊的海域。優越的自然地理氣候條件，孕育了豐富的生物多樣性，境內種類繁多，植被類型豐富多樣，海洋生物種類豐富。廣東省自建立全國第一個廣東鼎湖山自然保護區以來，廣東省已建立縣級以上自然保護地1 359處，其中：自然保護區377處、森林公園712處、濕地公園214處、風景名勝區28處、地質公園和礦山公園21處、海洋公園/海洋特別保護區7處，我省森林公園和自自然保護地的個數在全國排名第一。自然保護地覆蓋全省典型自然生態系統、獨特自然景觀和自然遺產、珍稀瀕危野生動植物的天然集中分布區，承載了景觀多樣性、地質地貌多樣性和文化多樣性，在維護生態平衡，保護廣東國土安全，發揮了重要而不可替代的作用。

自然保護地在管理省級層面上，廣東省林業局設立了“自然保護地管理處”，負責全省自然保護地的規劃、建設、管理、組織協調等工作?，F有國家級自然保護地，全部設立有國家級自然保護地管理機構，落實了機構編制和人員經費；現有的省級自然保護地，絕大部分設立了省級自然保護地管理機構，落實了機構編制和人員經費；部分市縣級自然保護地(主要是自然保護區、森林公園、濕地公園等)，也設立了市縣級自然保護地管理機構，并落實了機構編制和人員經費，但大部門縣級自然保護地沒有落實機構，全省縣級以上自然保護地884個沒有落實具體管理機構，占了全省自然保護地65%。

2 存在的問題

2.1 頂層設計不完善，空間布局不合理

由于以前管理體制原因，我省自然保護地隸屬不同職能部門按照資源要素來建立，涉及林業、農業、住建、國土、環保、水利等行政主管部門，各行政部門根據地域分割建立不同類型的自然保護地，完整的生態系統被地域和行政分割，如廣東象頭山國家自自然保護地位于惠州市博羅縣，周邊空間連保護地有廣東象頭山省級森林公園、白芒林場天堂山森林公園、廣東湯泉森林公園。西江爛柯山省級自自然保護地位于肇慶市鼎湖區和高要區交界，周邊有筆架嶺森林公園、廣東羚羊峽森林公園、爛柯山森林公園、廣東羚羊峽森林公園。碎片化問題的突出，導致資金使用分散，保護效率低下。一些重要流域，雖然生態區位重要，沒有劃建自然保護地或沒有得到很好的保護，有些自然保護地功能區劃不合理，過分強調集中連片，自然保護地空間布局需要進一步優化。由于自然保護地定位模糊、多頭設置、交叉重疊、邊界不清、區劃不合理等問題，只形成了數量上的優勢和空間上的集合，尚未形成整體高效、有機聯系、互為補充的自然保護地體系，影響了整體功能的發揮[2]。

2.2 邊界范圍不清，歷史遺留問題眾多

由于建設管理部門不同、建設時期政策不明、部門信息不共享或其他歷史原因，現有部分自然保護地存在范圍邊界不清晰、范圍劃定不合理等歷史原因，現有自然保護地普遍存在著如下問題：一是自然保護地內人類活動設施多數為歷史遺留問題，活動設施建成年代久遠，因審核機制不健全，項目環評、林業用地審批資料缺失問題突出，補辦審批困難很大；二是自然保護地初建時區劃不夠精準，誤將部分鄉鎮建設區、村莊居民點、基本農田劃在保護范圍內，這些區域實際上由地方政府按照國土利用規劃開展建設和管理，保護區管理機構對這些區域無法進行監管；三是自然保護地交叉重疊很多，如恩平清灣森林公園在恩平恩平七星坑省級自然保護內，完全重疊；四是自然保護地的建設，很大程度還是停留在文件上。在自然保護地設立之初，上級主管部門有文件要求建立自然保護地，下級部門用一個批文就成立了很多保護區，這些保護區實體的建設、管理未能得到落實。

2.3 管理目標不明確，法治和管理體制不順暢

目前，屬于行政法規管理條例有《自然保護地條例》《風景名勝區條例》《廣東省森林公園管理條例》，其它均屬于部門規章或者規范性文件，如：《廣東省濕地公園管理暫行辦法》《廣東省級地質公園的管理辦法》《廣東省風景名勝區條例》等，各法律制度之間有部分內容相矛盾沖突，修訂工作相對滯后，立法思路多偏重自然資源的行政管理，立法分散，缺乏協同性[3]。部門間都只強調自己的法律法規，各強調各的重要性，缺乏明確的管理目標和責任，同一個保護地多套機構、多套牌子，如韶關丹霞山，涵蓋了國家地質公園、國家級自然保護區、國家級風景名勝區等三種以上的保護地類型，因而造成管理目的不明確、管理方法不恰當、管理機制不順暢等問題；也有的保護地雖是同一類保護地，但差異性很大，仍是“一刀切”式管理，按同一個管理規定和同一套模式，明顯出現了保護與利用之間的矛盾沖突。

2.4 確權登記不及時，自然產權不清晰

由于歷史和客觀原因，很多自然保護地沒有進行確權登記，自然保護地管理機構無法對區域內資源進行有效管理，從而導致了自然保護地內違規開發和建設。很多自然保護地大部分土地權屬歸集體所有，集體土地沒有采取轉包、出租、互換、轉入等方式依法流轉，即使有部分土地流轉了，在流轉過程中也沒經過村民會議2/3以上的村民代表同意，導致程序不合法、不合規，非常不利于自然保護地的建設和管理。

3 對策與建議

3.1 摸清家底，開展評估，優化整合

對全省各類、各級自然保護地及其相鄰區域進行摸底調查，詳細了解保護地名稱、保護地級別、保護地類型、保護地規劃面積、保護地管理基礎和機構編制等，查清自然保護地保護、建設和管理的“家底”。同時可全面開展自然保護地評估工作，掌握全省自然保護地基本情況、管理基礎、保護、科研監測、宣傳教育、旅游、社區發展、人類活動等方面的情況，以及建設、管理、經營狀況及成效，科學界定每個自然保護地的類型，明確其主體功能區。由于廣東省自然保護地、風景名勝區、地質公園、濕地公園、森林公園等生態保護地交叉重疊率較高，多頭管理、職責不清等問題突出。為保持自然生態系統的完整性，解決自然保護地交叉重疊等問題，按照“保護面積不減少、保護強度不降低、保護性質不改變”的原則，對自然保護地進行整合、歸并和優化。

自然保護地體制建立涉及不同的行政單位和行政部門，利益錯綜復雜，需要組建工作領導小組，由省人民政府統一領導，組成部門包括省自然資源廳、林業局、編制辦、發改委、財政廳、農業農村廳、水利廳、生態環保廳等相關單位，才能更好推進自然保護地建設。對已建成的自然保護地，按同級別保護強度優先、不同級別的低級別服從高級別的原則選擇整合；將空間相對集中，生態特性相同，通過建立生態廊道的方式實現自然保護地的歸并；調整總體規劃不合理的功能分區和不科學的自然保護地，優化保護地范圍，提高保護和管理效率。

3.2 與國土空間規劃“三區三線”無縫銜接

合理界定自然保護地范圍，就要在統一的國土空間規劃指導下，按“多規合一”的思路，與國土劃定城鎮、農業、生態空間，以及城鎮開發邊界、永久基本農田保護紅線、生態保護紅線邊界(三區三線)相銜接，重點評估保護地與生態紅線有沖突的地方，以及“三區三線”重疊部分，確保自然保護地不占或者少占基本農田。對城鎮開發邊界是否避讓了自然保護地內重要的生態功能區域，以及生態保護紅線邊界范圍重要的自然生態系統、野生生物種群重要集聚區和棲息地、重要地質遺跡、重要自然景觀沒有納入自然保護地范圍等都要統籌考慮，同時進行自然保護地空缺性分析，優化自然保護地空間布局。

3.3 確權登記和勘界立標，解決遺留問題

把每個自然保護地作為獨立的自然資源資產登記單元，劃清保護地內各類自然資源資產所有權、使用權的邊界，明確各類自然資源資產權屬。明晰自然保護地土地權屬是保證自然保護地穩定發展的基礎，對保護地周邊進行了實地勘界，做到權屬明確、四至清楚，用水泥樁在邊界上進行確界立標，使自然保護地范圍圖與實地一致，構建全省自然保護地“一張圖、一套數”。

3.4 加強體制機制建設，順應形勢精準高效

在保護好生物多樣性、生態原生性的前提下，平衡自然保護地體系內的組織結構、合理配置資源以及克服體系外部的利益糾葛阻力，實現自然保護地空間的有效保護、合理利用和可持續運營，需要建立自然保護地管理體制、標準體系、法規體系以及社區共享機制。按照統一領導、分級管理和責權利相統一的原則，建立自然保護地管理體系，做到一個保護地、一套機構、一套牌子，建立和完善自然保護地管理有效性評估制度，制定全省管理目標和考核指標體系；建立國家公園、自然保護區、自然保護地分類標準體系和法律體系，確保各級各類自然保護地規劃、建設、管理有法可依、有章可循，基層管理因地制宜、精準高效；制定全省自然保護地補償依據、補償標準、補償形式，整合拓寬補償資金渠道，出臺全省自然保護地生態效益補償辦法；自然保護地的可持續發展離不開社區經濟的發展，建立自然保護地社區共享機制，促進自然保護地周邊社區參與自然保護地管理，使社區的自然資源利用和自然保護地保護不矛盾，實現生態保護與社區發展的和諧統一[4]；構建天地一體化監測平臺，利用監管平臺，建成移動終端執法系統，提升生態監測手段，實現保護地管理工作由被動監管轉為主動監管、應急監管轉為日常監管、分散監管轉為系統監管[5]。

4 結語

《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導意見》明確提出建立以國家公園為主體、自然保護地為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地管理體系。廣東省作為改革開放的先行者，在生態文明建設領域也一直位居前列，依據廣東省制定的《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的實施意見》，以自然保護地建設和管理存在問題為導向，通過對自然保護地進行整合、歸并和優化，構建科學合理的空間布局，確保重要自然生態系統、自然遺跡、自然景觀和生物多樣性得到系統性保護，建立適合廣東省實際的自然保護地分類體系與管理機制，提升自然生態空間承載力，發揮自然保護地在“碳中和”中的重要作用。