論粵港澳大灣區的法制建設困境與破解之計

許澤恒

摘? ?要：粵港澳大灣區法制建設是粵港澳三地合作的重要議題之一，是加快推進粵港澳大灣區三地合作之重要保障。從粵港澳大灣區法制建設所面臨的現實癥結出發，明確了粵港澳大灣區法制建設的三重困境。五大發展理念的戰略引領性與其各要素之間的內在邏輯為破解粵港澳大灣區法制建設的三重困境提供應然性規導：堅持創新發展理念，以構建粵港澳大灣區常態化的法律治理機制;運用協調發展理念，以消除粵港澳大灣區的法制壁壘;秉持開放發展理念，以創造具有粵港澳大灣區特色的法律治理機制。

關鍵詞：粵港澳大灣區;法制建設;五大發展理念

中圖分類號：DF127? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）35-0159-03

2019年2月18日，由中共中央及國務院印發的《粵港澳大灣區發展規劃綱要》標志著灣區建設從理論走向實踐，為粵港澳大灣區未來發展方向提供了頂層設計?；浉郯拇鬄硡^是繼“一帶一路”、“雄安新區”、“長江經濟帶”之后又一個國家級區域戰略部署。在推進粵港澳大灣區治理過程中，法制建設一直是位于核心地位，法制建設能否順利進行關乎粵港澳大灣區未來長效治理。當前我國正處于改革開放深水區，面對國內外變化多端的局勢，粵港澳大灣區法制建設能否抓住發展機遇期，關鍵在于有沒有準確把握五大發展理念的理論內涵，這對解決粵港澳大灣區法制建設面臨的現實困境具有重要的現實意義。

一、粵港澳大灣區法制建設的現實困境

（一）粵港澳三地法制差異性明顯

粵港澳大灣區法制建設面臨的首要問題是“一國兩制”下應該如何協調內地與港澳之間不同的制度，具體表現在以下三個方面。首先，是區域內法系不同。廣東省九座城市都處于中國特色社會主義法律體系下;香港特別行政區原先是英屬殖民地，處于以判例法為主的英美法系下;澳門特別行政區原屬葡萄牙殖民地，處于以制定法為主的大陸法系下。三大法系無論是在法律制定、法律解釋、法律推理方面都有特定規則。其次，社會經濟形態的差異使粵港澳大灣區法制統合舉步維艱。再次，有學者指出，“粵港澳分屬三大獨立關稅區，受國內法和國際法雙重調整，區際性色彩濃重?！盵1]“三個獨立關稅區”說明三地之間關稅未達成協議，法制統合任務任重而道遠。

（二）中央政府與地方政府之間權限模糊

根據我國憲法規定，香港、澳門特別行政區與地方行政單位必須遵循中央的統一領導，但是不同地方間行政單位具有特殊性，地方利益動機推動地方行政單位根據自己的實際情況進行既得權益之間的取舍，所以易受“地方政府本位主義”影響。中央政府進行宏觀部署須立足于國家發展方向，統籌國際國內兩個大局進行整體部署。因此，中央政府和地方行政單位的出發點不同，中央政府構建頂層設計要著眼于粵港澳大灣區的核心區域，把毗鄰粵港澳大灣區的城市建設納入頂層設計之中。而灣區內部的地方行政單位更多是結合自身利益訴求進行發展，導致中央政府和地方行政單元在謀劃法制發展方面有出入。除此之外，粵港澳三地之間政府的合作機制難以形成，原因在于中央賦予地方的權力不均衡，香港、澳門地區的高度自治權與廣東省九市的自主權難以匹配，例如，海關稅務、人員流通方面需要上報中央審批，程序冗長，粵港澳大灣區法制統合面臨諸多挑戰。

（三）多元制理主體缺乏合作機制

首先，行政級別不對等導致灣區合作機制無法有效生成。在灣區“9+2”主體模式中，香港、澳門特別行政區受中央政府直接管轄，是擁有高度自治權的行政區域，而深圳市、廣州市分別是經濟特區與副省會級城市，行政級別不對等性導致法制統合進程緩慢。此外，我國憲法與港澳基本法并未提供促進合作之有效方法。再者，“9+2”主體模式在行政管理上具有特殊性。一方面，廣東省九市的法制建設是在黨委的領導下進行，而香港、澳門特別行政區的行政權是受到立法會控制，行政長官需要定期向立法會匯報施政情況，行政管理方式頗為復雜。此外，粵港澳三地之間缺乏合作基礎?；浉郯膮^域合作長期以建立有效合作機制為工作重點，雖然三地高層官員已有交流活動，形成了定期會晤機制，成立了聯絡辦公室作為常設機構，致力于改善三地之間在經濟、貿易、海關、基礎設施建設等方面的合作，但是已簽訂的協議缺乏強制性，其性質更傾向于給各協議方在法制建設方面以指導性意見。

二、五大發展理念各要素之間的邏輯結構

創新位于五大發展理念之首位，是引領發展的第一動力，如果忽視創新要素，人類社會將喪失前進的動能，科學技術瓶頸將得不到有效突破，生產關系就無法談及變革。同樣，推進粵港澳大灣區法制建設需要創新，為灣區內部的經濟社會發展創建優良的法治環境。新形勢下創新已為發展提供變革動力，過程中需堅持協調發展理念，做到既防止脫序失控，又保持穩定態勢。協調發展理念著重處理發展不均衡的問題，包括經濟發展不平衡、區域法制發展不平衡、城鄉二元結構發展不平衡等諸如此類?；浉郯拇鬄硡^法制建設應以習近平新時代中國特色社會主義法治思想作為理論基礎，協調法制建設中不平衡的因素，強化港澳居民的認同感與歸屬感。

堅持綠色發展理念意味著相關產業必須遵循環保、節能的發展模式。綠色發展理念強調在保護環境的基礎上發展自身產業優勢。綠色發展理念是五大發展理念中的重要抓手，若不注重生態環境建設，通過破壞生態環境換取經濟增長，則會嚴重影響國民生存環境。以粵港澳大灣區為例，港澳地區擁有相對成熟的法制基礎，有完善的法律法規對生態環境進行有效的治理，而珠三角區區域內的生態環境保障機制相對落后?；浉郯拇鬄硡^在區域霧霾治理方面雖然取得了一定的成效，但是依舊存在著許多現實困境?！盎浉郯拇鬄硡^霧霾聯動制理的法律體系不夠完善、各政府間的環境合作機制有待改善、粵港澳三地之間實行不同的環境標準與監測體系?！盵2]粵港澳大灣區水環境狀況也令人堪憂?！敖陙?，隨著灣區經濟的快速發展，落后的基礎設施及管理制度無法滿足灣區水處理的需求，導致廢水排放不合理，使得灣區水環境遭到破壞?！盵3]粵港澳大灣區內各領域與行業都必須堅持綠色發展理念，結合實際情況制定環境保護法，避免目光短淺而造成不可估量的損失。

“開放是國家繁榮發展的必由之路。實踐告訴我們，要發展壯大，就必須主動順應經濟全球化潮流，堅持對外開放，充分運用人類社會創造的先進科學技術成果和有益的管理經驗?！盵4]改革開放四十年來，中國領導人始終站在時代新高度，統籌國際國內的總體走向，堅定地遵循聯合國制定的規章制度，積極參加聯合國以及其他國際機構組織的活動，展現出大國風采，為世界發展貢獻出中國智慧。改革開放后在不斷汲取國外成功經驗的同時，也將中國自身優秀文化向世界傳播，形成雙向互動形式。因此，我們應理性對待粵港澳大灣區法制建設進程中的障礙，保持對外開放態勢，學習他國在灣區建設中的獨到經驗，做到與時俱進?；浉郯拇鬄硡^法制建設成果到底好不好，需要由人民檢驗?！肮蚕怼币辉~意味著我們要回歸到現實生活，是五大發展理念的最終目標。它是經過創新、協調、綠色、開放之后的實踐指向?；浉郯拇鬄硡^法制建設應遵循共享發展理念。內地法制建設可借鑒港澳地區先進經驗，逐步提升法制水平;港澳居民可以通過各種信息獲取手段了解內地法制形勢，為將來形成一流的灣區法制環境、讓粵港澳大灣區的居民都享受到堅定的法制保障奠定基礎。

因此，綜上所述，五大發展理念各要素之間的關系為：創新是國家、社會和法制建設發展的根本動力，創新需要協調各個要素之間發展;堅持綠色發展理念才能有效踐行可持續發展戰略，保持開放發展理念是應有的姿態，共享是發展的目的與歸宿。由此可見，五大發展理念各要素之間并不是相互孤立的，它們之間的內在邏輯縝密，只有各要素結合起來，五大發展理念才是一個整體。五大發展理念的中心在于創新，但是在創新的過程中并不是一味尋求創新之道，而是始終以包容的心態借鑒其他國家先進技術、制度等，堅持綠色發展理念并有機協調各要素之間的聯系，秉持共享理念，合理分配發展成果。

三、粵港澳大灣區法制建設困境之破解路徑

第一，以創新發展理念為根本，構建粵港澳大灣區常態化的法制機制?；浉郯拇鬄硡^的法制建設是一個漸進的過程，創新發展理念在這個過程中起主導作用，將創新要素融入法制建設之中，是構建粵港澳大灣區常態化的法制機制的新要求。一方面，明確粵港澳大灣區法制建設非一日之功，制定發展規劃要有久久為功的耐心和耐力;另一方面，新時代大灣區法制建設是一項重大時代課題，必須加強法制建設，為粵港澳大灣區戰略合作提供法制平臺。在法制建設的過程中，不能忽視行會協會、商會制定的章程、技術規范、標準等，軟法能彌補硬法規則的不足。推動粵港澳大灣區法制建設應在完善硬法的基礎上適當地與軟法進行銜接，提升軟法在法律規范體系中的地位。構建大灣區常態化的法制機制，應在中央政府的領導下協同地方政府和特別行政區政府，共同商討構建區域合作路徑;建立區域的合理補償機制，實現各地利益平衡，以避免惡性競爭;加強信息交流，促成三地之間信息共享機制，確保信息交流暢通。

第二，以協調發展理念為指導，消解粵港澳大灣區法制壁壘。三地之間法系不同是造成粵港澳大灣區法制建設滯后的原因之一。廣東省九市之間的法制差異緣于地方利益不同而形成。消除法制壁壘并不意味著把本身具有的合理性的法制機制消除，而且在較短時間內改變香港和澳門的法律制度是不現實的。廣東省九市不會放棄自身利益而一味謀求與港澳地區利益相同。因此，以協調發展的方式來構建和諧的區域法制環境，通過運用協調發展模式，將劣勢轉化為優勢，三地之間要根據各自的優勢要素進行互補。由于經濟發展不同，粵港澳大灣區統籌規劃應結合三地實際加以考量，靈活運用立法手段構建粵港澳大灣區法制合作平臺。

第三，以開放發展理念為指向，創造粵港澳大灣區獨特的法律機制。世界上各地灣區形成都是由社會背景、國家政策、經濟效益等一系列因素相互作用決定的。長三角區域、京津翼區域、珠三角區域內部信息交流通暢，地方立法內容差異較小，區域內部就容易達到法制統合目的?；浉郯拇鬄硡^法制建設與國內其他經濟圈相比，更顯自身的獨特性。不同的法域和立法、執法、司法體系，這決定了粵港澳大灣區法制建設不能借鑒我國其他區域整合方式來解決難題。歐盟是當今世界一體化最成功的例子，歐盟法適用于歐盟各個國家，即使是本國部分法規與歐盟法沖突，也必須遵循歐盟法優先原則。但是粵港澳大灣區法制建設與歐盟相比差異較大，其中《中華人民共和國香港基本法》《中華人民共和國澳門基本法》中第五條明確規定香港、澳門特別行政區的法律制度保持五十年不變，為了加強法制合作而改變法律制度是行不通的。雖然歐盟一體化的模式并不適用于粵港澳大灣區建設，但其運行與合作機制值得參考。因此，尋找粵港澳大灣區法制統合路徑應該依據自身實際，秉持開放發展理念，在不斷學習其他灣區優秀經驗的過程中逐步構建粵港澳大灣區獨特的法律制度。

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