民國褚輔成憲政思想研究

◎任軍連

提 要： 辛亥革命元老褚輔成一生追求憲政。 他是近代中國著名的政治活動家，自辛亥革命以來， 他積極從事政治活動， 圍繞分權制衡， 民主、 法治和人權等內容展開了一系列憲政活動。 本文擬圍繞其憲政活動的歷程探析其憲政思想。

褚輔成（1873 ～1948）， 字慧僧， 嘉興人。 1904 年留學日本， 入東京警察學校，后轉入法政大學。 他是近代中國著名的政治活動家， 曾參加辛亥革命， 是辛亥革命在浙江的主要組織者和領導者， 對辛亥革命后浙江的建設起到了重要的作用。 在追求建立現代民主共和國家的政治活動中， 他一直追崇憲政和民主， 從事一系列憲政活動， 是近代著名的民主主義者。

一 褚輔成的憲政歷程

1904 年褚輔成留學日本， 入東京警察學校， 后轉入法政大學學習。 在浙江光復后， 褚輔成主持浙江省政務， 他組織省臨時議會頒布了《浙江軍政府臨時約法》，制定《省議會法》 《選舉法》 《中華民國浙江約法》 《浙江省法院編制法》 《浙江省審判暫行章程》 等法律。 中華民國第一屆國會成立后， 褚輔成當選眾議院議員， 后又擔任憲法起草委員會委員。 在護法運動期間， 他擔任護法國會眾議院副議長和憲法審議會代理審議長。 1926 年作為校董參與上海法科大學的籌建， 并于同年10 月擔任董事長職務， 后任該校校長。 1930 年該校更名為上海法學院， 褚輔成一直擔任院長。 為了適應抗戰需要， 國民政府于1938 年7 月6 日建立了國民參政會。 褚輔成曾是國民參政會參政員， 也是憲政期成會成員。 1945 年7 月， 又偕黃炎培等6 位參政員去往延安， 促成國共和談。 褚輔成一生關注并渴望推行憲政。 他既積極從事政治活動， 也默默投身于教育實踐， 其初衷都是為了中國早日實現憲政， 建立民主國家， 以憲法、 法律限制政府權力， 保障人民權利。

二 褚輔成憲政思想

（一） 堅持分權制衡原則

憲政以憲法為前提， 憲法中關于國家機構的組成通常表現為分權制衡原則。 在關于國家或政府結構的建設中， 褚輔成始終堅持分權制衡原則。 這主要體現在《浙江軍政府臨時約法》 及《中華民國臨時政府制草案》 中。 1911 年11 月5 日， 辛亥革命在浙江取得勝利， 褚輔成任主要領導之一。 11 月7 日在杭州建立軍政府， 并宣布新政權奉行共和政體。 軍政府最高行政長官為都督， 革命者為限制都督權力， 設立了臨時性的議事機構——參議會， “凡施行全省之重要政務及一切規章， 參議會均有議決權”［1］。 這樣， 通過參議會， 都督的權力受到了限制和監督。 為了堅持分權制衡原則， 他還主張制定法律約束和規范政府權力。 他在主政浙江期間， 主持制定了《浙江軍政府臨時約法》。 該約法是浙江省頒布的第一個具有較完備的資產階級民主共和國憲法的內容與形式的文獻［2］。 其共有48 條， 主要規定了軍政府的組成以及人民的權利和義務。 按照三權分立的原則， 它對都督、 議會、 法院的權責做了相應規定。 它規定了軍政府的組成——都督及其任命的政務員、 議會和法院， 并規定了任期， 即任期三年， 續任以一次為限。 軍政府的都督由人民公舉， 議會為最高立法機關， 由人民選舉之議員組成， 有對都督提不信任案的權利， 并可彈劾政務員，議會較都督、 政務員地位高、 權力大。 同時議會有解釋約法的最高權力， 法院為最高司法機關。 政府、 議會、 法院三者之間各自獨立又互相制衡， 可見， 浙江軍政府是按三權分立原則、 依民主程序建立起來的資產階級地方民主共和政權， 切實體現了權力制衡原則在“憲法” 中的運用。

褚輔成分權制衡原則的思想還體現在由他撰寫的《中華民國臨時政府制草案》中。 1924 年， 褚輔成撰寫了《中華民國臨時政府制草案》， 1925 年4 月4 日在善后會議中正式提出， 但經討論后并未通過。 當時， 褚輔成提出《中華民國臨時政府制草案》 的目的是“羅致各派要人、 各省主帥， 集中首都， 使之躬自為政， 共濟時艱”［3］。 雖然該草案沒有討論通過， 但《中華民國臨時政府制草案》 在權力制約方面闡述得清晰明了。 他提出： 中華民國臨時政府設國務院， 執行國家最高行政權；國務院由執政33 人組成； 國務院設國務會議， 國務會議做出的決議非有執政1／3 以上之出席， 出席者過半數以上之同意； 同時規定國務院的權力受法律限制等。 這在當時是有著積極的進步意義的［4］。 褚輔成認為國家權力機關要受法律的限制， 從而更好地保障人民的權利。 這充分體現了褚輔成分權制衡的憲政思想， 在當時具有重要的歷史意義， 它有力地促進了浙江政治民主化的進程。

（二） 民主政治思想

民主是憲政的核心內容， 也是憲政的價值追求。 在追求憲政的道路中， 褚輔成一直注重推行民主建設， 以期促成憲政的實現。

參與創辦民主刊物。 1944 年元旦《憲政》 月刊在重慶創刊， 該刊以“促進民主、 憲政、 抗戰、 團結” 為宗旨， 褚輔成是該刊物的編輯委員之一， 該刊也成為當時推動全國憲政運動和政治民主化的重要媒介之一。

建立民主組織。 1944 年5 月4 日， 褚輔成與許德珩等在重慶發起組織九三學社之前身——民主科學座談會， 呼吁民主、 團結。 1946 年1 月6 日， 褚輔成等決定籌組九三學社。 1946 年5 月4 日， 九三學社成立， 褚輔成被選為主席團成員。 在九三學社的基本主張中， 褚輔成追求民主的思想得以充分體現， 具體表現為： 在政治上，要促進民主政治的實現， 爭取人民的基本自由； 在經濟制度上， 建立以民生為主的經濟制度； 在學術思想上， 實現絕對自由， 獎勵科學研究； 在教育上， 要積極普及國民教育， 掃除文盲， 提高人民文化水準。 總之， 他從政治、 經濟、 學術、 教育等方面闡述了民主思想， 即賦予人民政治自由和權利、 教育公平權、 生命健康權等民主權利。 他通過建立民主組織宣傳民主思想， 堅定民主立場， 并督促國民政府建立民主聯合政府， 以保護人民權利。 這在當時產生了積極的影響。

促進國共談判。 1945 年， 為了推動國共雙方恢復和談， 褚輔成等6 位參政員于1945 年7 月1 日一起訪問延安， 7 月5 日回到重慶。 7 月7 日， 6 位參政員帶著訪問延安的商談結果—— 《會談紀錄》 一起面見蔣介石。 這份《會談記錄》 表明6 位參政員與中國共產黨就兩方面達成了一致意見。 一方面， 要求國民政府停止國民大會的進行， 從速召開政治會議。 另一方面， 中國共產黨向國民政府表達了對召開政治會議的五點建議。 這五點建議的核心是中國共產黨要求結束一黨專政， 建立民主聯合政府。 這些主張得到了6 位參政員的同意和認可。 以褚輔成為首的6 位參政員訪問延安， 不僅是中間黨派與中國共產黨最高領導集體之間的第一次正式接觸， 也是中間黨派在抗戰期間為調解國共矛盾所進行的一次最重要努力， 體現了第三方面與中國共產黨在政治民主化進程上的共識［5］。 8 月28 日， 毛澤東、 周恩來、 王若飛來到重慶， 與國民黨進行談判。 9 月5 日， 褚輔成等6 位參政員在中央研究院， 設宴招待毛澤東一行， 以答謝在延安受到的禮遇。 之后， 國共終于簽訂《雙十協定》。 褚輔成在促進國共團結合作實現國家統一方面“起到了穿針引線和助推促和的作用”［6］。

褚輔成從創辦刊物、 宣傳民主思想， 再到訪問延安、 促進國共和談， 在謀求建立民主國家的意愿中， 他始終堅持將民主政治作為憲政的內容和價值使命。

如圖4所示，刻度指針內側的圓弧面可以與刻度盤外側緊密貼合，通過移動手柄將指針沿刻度盤外側轉動，當外側指針與動力鉆具刻度線對準時，利用鎖緊螺栓固定指針，此時的角度即為工具面角差。

（三） 法治思想

法治與憲政密不可分。 褚輔成在國家和社會治理方面重視法律并堅持法治治理原則。

重視并踐行法治。 褚輔成說： “所謂法律， 是必須經過立法機關依照一定程序通過的， 人民應該守法， 官吏也應該守法， 他不守法就檢舉他。 這樣， 中國的民主才有希望?！保?］可見褚輔成制定法律的目的是通過制定法律保障人民的權利， 約束政府的權力。 在他主持浙江省政務時， 曾組織臨時省議會制定了《省議會法》 《選舉法》 《中華民國浙江約法》 等， 并發布了《禁煙令》， 嚴厲禁煙。 “可以說已基本達到了今日西歐一般民主國家議會職權的水平?！保?］在萬縣擔任川康建設期成會辦事處主任時， 他也依法厲行禁煙。 這些法治措施不僅提高了人民的法治覺悟， 而且使政府執政有法可依， 有法必依， 在一定程度上規范了社會秩序。

培養法律人才。 杭州光復后， 作為政事部部長的褚輔成認識到了法律人才的極度缺乏。 他在“致各縣府民事長的通令” 中說： “司法獨立為東西方各國之通例，然非有貫徹之統系、 單行之機關及專門研究法律之人不能達獨立之目的?！保?］可見，褚輔成已然認識到法律人才在法治國家中的重要性。 因此培養法律人才在民國時期是勢在必行的。 1927 年， 褚輔成被推為上海法科大學的暫兼代校長后就移居上海，瘁力教育， 一心培育法學人才。 褚輔成接任校長后， 厘定章則， 更新學科， 購買圖書資料， 搬遷校址， 從國外聘請有名望的專家學者來任教， 引進海外留學的人才。1942 年8 月， 上海法學院遷至萬縣， 褚輔成又籌辦上海法學院萬縣分院， 在內地繼續培養法政人才， 這也為當地法律人才的培養做出了杰出貢獻， 1945 年8 月， 抗戰勝利后， 上海法學院萬縣分院又遷回上海。 1945 年褚輔成以上海法學院為基礎， 在萬縣建立私立輔成學院。 1946 年， 褚輔成由重慶回到上海， 重掌校政時， 發表書面講話： “于今憲政民主已勢所必行， 輔成以畢生精力致力于此， 經猶期以耄耋之年，以其實現， 竊愿與本院師生， 共謀努力?！保?0］可見， 褚輔成建立法學院， 是為國家培養法律人才， 為憲政民主服務。

制定法律以便有法可依； 培養法律人才以增強國民法治意識、 提高國民法治思維等。 這些憲政實踐都充分體現了褚輔成先生堅持法治原則的憲政思想。

（四） 人權思想

褚輔成重視并保障人權的思想始終貫穿其憲政實踐。 辛亥革命在浙江取得勝利后， 褚輔成在主政浙江期間頒布了《浙江軍政府臨時約法》， 該約法對人民的權利和義務做了保護性規定， 強調“凡立于本軍政府之統治下之人民， 一律平等”， 也規定人民享有各項自由權利， 以及人民依法律， 有納稅、 服兵役之義務。 通過約法保障人權的貫徹實施。

褚輔成是歷屆國民參政會代表浙江省的參政員。 自第一屆第四次會議至第四屆第二次會議連續9 次均被選為參政全體會休會期間的駐會委員會委員。 利用國民參政會的平臺， 褚輔成提出了許多維護百姓權利、 建設民主政治的提案， 以促進憲政建設和實施。 在憲政方面， 他主張推進民意機構， 以鞏固憲政基礎。 在參政會開會前夜發表的談話中提到， “我主張鄉村里的保甲長完全要民選， 完成鄉村自治制度”［11］。 在1941 年11 月17 日至11 月26 日的第二屆第二次會議上， 褚輔成提出“請行政院督促各省建立縣以下民意機關， 并令各省省政府派員指導鄉民行使選舉權、 罷免權， 以期實現民主監察制度， 廓清積弊案” 這一議案。 1941 年8 月9 日，國民政府公布并實施《鄉（鎮） 組織暫行條例》， 共8 章70 條， 即是褚氏所說的“完成鄉村自治制度” 的措施［12］。 這些法律議案提出的出發點是通過法律保障人民民主權利自由。

三 褚輔成憲政思想評析

褚輔成為了推行憲政一生不辭辛勞， 輾轉于各政治派別之間， 鞠躬盡瘁。 他的憲政思想體現為以下幾個特點。

（一） 體現協商民主

褚輔成先生畢生為追求憲政民主而奮斗， 在軍政府時期， 協調軍閥之間的利益關系； 在抗戰時期， 主張各民主黨派協調一致抗日； 在抗戰后， 主張國共合作， 建立民主聯合政府； 他還籌建參與了民主組織——九三學社。 因此， 其不同時期的憲政活動和主張， 都體現了其協商民主的色彩。 在不同的社會背景下， 褚輔成始終以國家民族大業為重， 在促成協調各黨派間的利益關系方面發揮了重要的作用。

（二） 具有激進主義特點

憲政對于中國而言， 是一種異質文化［13］， 而這種異質文化要與中國文化融合，注定是一個艱辛并且長期的過程。 但是褚輔成先生在憲政實踐中特別注重制定具有憲法性質的法律、 通過法律保障民主， 以及實現權力制衡等思想， 而沒有深入理解中國憲政要實現的真正條件。 憲政的實現并非只有憲法法律條文的制定和政府的配合， 更需要國內人民的文化素養和社會現實條件的成熟。 很顯然， 深受時代的影響，褚輔成先生在這一方面也刻上了時代的烙印。

當然， 由于歷史的局限性， 褚輔成在民國時期將憲政的實現寄托于國民政府。他雖對當時政府的行徑有所不滿， 但仍然寄希望于國民政府實行憲政， 建立民主國家。 事實證明， 這顯然是不現實的， 也是不可能的。

注釋

［1］ 褚輔成： 《浙江辛亥革命紀實》， 載《辛亥革命》 （第7 冊）， 上海人民出版社， 1957， 第157 頁。

［2］ 邱遠猷： 《試析〈浙江軍政府臨時約法〉》， 《歷史教學》 2000 年第5 期。

［3］ 《中華民國臨時政府制草案》， 載《褚輔成文存》， 中國文史出版社， 2011， 第316 頁。

［4］ 張濤： 《協商民主視閾下九三學社先賢政治主張的歷史定位——以褚輔成〈中華民國臨時政府制草案〉 為中心》， 《上海市社會主義學院學報》 2017 年第2 期。

［5］ 聞黎明： 《六參政員訪問延安再研究》， 《抗日戰爭研究》 1999 年第2 期。

［6］ 謝一彪： 《中國近代憲政的先驅褚輔成》， 《嘉興學院學報》 2013 年第4 期。

［7］ 《在昆明憲政研究會上的演講》， 載《褚輔成文存》， 中國文史出版社， 2011， 第584 頁。

［8］ 李鍔、 林啟彥： 《辛亥革命時期的共和憲法》， 《近代史研究》 1982 年第2 期。

［9］ 褚輔成： 《杭垣新民權種種》， 《申報》 1911 年12 月14 日。

［10］ 褚輔成： 《回滬時書面講話》， 載《褚輔成文存》， 中國文史出版社， 2011， 第609 頁。

［11］ 褚輔成： 《參政會開會前夜發表談話》， 載《褚輔成文存》， 中國文史出版社， 2011， 第526 頁。

［12］ 褚輔成： 《參政會開會前夜發表談話》， 載《褚輔成文存》， 中國文史出版社， 2011， 第526 頁。

［13］ 陳峰： 《中國憲政史研究綱要》， 貴州人民出版社， 2003， 第279 頁。