環境規制對產業升級的影響研究

顧沈婷

摘 要：在過去三十多年中，我國經濟高速發展，但經濟增長模式粗放，存在對資源浪費和環境污染不重視或者依靠資源價值換取經濟利益的現象，在經濟總量不斷提升的同時，資源短缺和環境污染的問題日益凸現。為了改善這一現狀，我國各地政府制定了許多環境規制政策，本文就環境規制與產業升級的協同發展進行了研究。

關鍵詞：環境規制;產業升級;影響;建議

改革開放以來，我國靠低成本勞動力優勢拉動了一波經濟，但一些內地城市環境受到嚴重污染。而且隨著工業化的深入推進，社會與環境之間的問題越來越嚴重，城市環境質量的不斷下降對經濟社會的長期穩定發展也產生了不利的影響。在中國可持續發展的新形勢下，各地政府為了民眾需求、環境保護和城市治理，基于政府監管的職能制定環境規制政策。

環境規制是指政府部門為了保護生態環境下發的規章制度或者法律法規，主要是基于新公共服務理論及政府規制理論開展的顯性、控制型環境規制策略，最終通過環境規制促進產業向更利于經濟和社會發展的方向升級。在環境規制過程中，大批企業生產成本增加，高能耗、低技術、高污染的企業失去市場優勢，高附加值、低能耗的產品日漸受市場青睞，新興產業崛起，污染型制造業規?？s減，企業為了生存進行技術創新和研發，部分企業難以支撐而倒閉?？梢哉f，環境規制這一項政府行政管理行為對整個產業鏈和產業結構產生了直接作用，對產業升級帶來不可忽視的影響。

一、我國環境規制對產業升級的影響

總結中國環境規制的歷史沿革，自1972年開始，共經歷啟蒙、建設、規?；卫砑熬C合治理四個階段。中國環境規制下的產業結構變革，則以1978年改革開放后為起點，以前期環境規制的啟蒙階段為基礎，基于1979到1992年環境規制的制度建設，尤其是《中華人民共和國環境保護法》的規定，進行初次產業結構調整，從過去的“二、一、三”結構上升為“二、三、一”的產業結構。從具體產業層面來說，第二產業比重有所下降，工業生產中的資源消耗及環境污染情況有所緩解，第三產業比重上升，同時現代化農業開始初步發展，重工業優先增長局面得以轉變。

在1993至2001年環境規?；卫黼A段，在《環境標志產品認證管理辦法》、《加強環境保護若干問題的決定》等相關政策體系下，中國產業結構進一步調整，實際發展中更注重產業發展中的環境保護，第三產業比重進一步提升到40%左右，第二產業結構下降到45%左右，第二、三產業開始協調發展，同時第一產業下降為14.15%。

進入到環境綜合治理階段，尤其是中國加入WTO以后。在相關法律法規的影響下，政府控制型環境規制力度有所提升，提高了排污費用征收力度，并且擴大了需要繳納排污費用的范圍。受此影響，三次產業呈現出“三、二、一”的結構，高污染、高耗能、高排放的問題開始成為國家產業規劃與環境治理中的重點管理問題，企業開始自覺減少污染排放問題。而且我國居民的消費觀念開始變化，日常生活中更為關注企業污染問題，自覺加入到企業污染治理的行列中來，最終形成污染治理的多方參與局面。

綜上所述，1972年到1978年是我國環境規制的啟蒙階段，在1979年到1992年間，我國環境規制的基本制度建設已經出現雛形，從1993年開始到2001年結束，我國環境規制呈現出了規?；闹卫硖卣?，從2002年開始至今，我國環境規制綜合整治特征日益明顯，受此影響，產業結構分別經歷了初次調整，二次調整和再優化調整三個階段。在中國經濟發展的過程中，政府通過規制型管理實現對高污染、高耗能企業的管理，借助于資金傾斜、納稅、排污費征收等方法，促使企業發展中降低污染物排放與資源耗費，實現清潔發展，并基于需求傳導機制、技術創新機制及貿易傳導機制，實現產業結構從“二、一、三”到“三、二、一”的格局改變。

二、環境規制影響產業升級的作用機制分析

（一）需求傳導機制

從需求傳導機制來說，環境規制通過對生產主體、生產要素、消費市場、資本投入等認知及需求影響引導產業升級。政府進行環境規制，提高環境管理標準，對污染型產業加征稅率，促使企業調整投資比例和方向，降低污染型產業規模;促使金融行業提高面向環保性企業的投資，提高環保企業與外商的合作規模，帶動產業結構升級。另一方面，消費者對綠色環保產品的消費意向不斷增大，形成需求導向下的要素聚集，導致企業對綠色環保產業的投資增多，新產品、新技術不斷衍生，新產業不斷出現，附加值低的產業不斷萎縮，推動產業綠色轉型。

（二）技術創新傳導機制

產業升級也受技術創新的推動，主要包括三個方面：一是技術革新實現了勞動生產率的提升，二是技術革新推動了老舊產業向新型產業的轉型升級，三是技術創新加強了產業之間的聯動性。 在環境規制影響下，企業的生產門檻和污染治理費變高，為了維持利潤，企業會努力降低生產成本，積極研發新技術，環境規制引發的生產成本可以被創新效應補償，同時提高生產效率，保持市場競爭力。

（三）貿易傳導機制

在環境規制的約束下，企業受利益驅動會加大對排放廢氣物的治理，降低非生產性成本，發達國家更早意識到環境保護的重要性，環境規制的時間更早、力度更強，對污染型產業的抑制力度更大，對排污的稅費也極高。因此，發達國家的許多企業發揮比較優勢理論，將高污染和高耗能的產業遷移到發展中國家，這樣一來，既保護了本國環境，又能維持利益最大化的局面，而對于以經濟發展為第一大目標的發展中國家，這不僅提供了外商投資，而且提供了更多就業機遇，推動了經濟進步。

這種產業從強環境規制國家轉移到較弱國家的模式，改變了雙方的產業結構。對于環境規制強的國家而言，遷出產業的市場規模和產業鏈環節都發生改變，促使新產業鏈的形成。對于環境規制弱的國家而言，外國企業的入駐帶來了新的生產方式和生產技術，彌補了產業鏈和產業能力的不足，推動了產業結構升級。

三、政府主導型產業升級與市場主導型產業升級的對比

我國政府出臺環境規制政策，通過傳導機制推動產業升級，是典型的政府主導型產業升級。然而，產業升級還有市場主導型，即市場需求下的產業升級，如江蘇昆山就是典型案例。2010年以前，江蘇昆山傳統產業發展中面臨著自主創新能力欠缺、產業層次不高、產能過剩矛盾突出、產業集中度不高等問題。2010年以后，江蘇省昆山傳統產業開始基于提高產業競爭力的內在需求進行產業升級，通過產業集群化發展凸顯產業聚集優勢，通過技術創新實現傳統產業向高端產業轉變，從粗放經營向集約化經營，打造開放型經濟發展模式，推動產業結構轉型升級。但是，昆山這種以市場為主導的產業升級，在后期面臨了嚴峻的問題。因為在剛開始招商引資的時候，昆山開發局并沒有對引進的項目質量作出考察，而隨著越來越多企業的入駐，昆山就面臨著嚴重的資源不足、發展空間有限、土地資源緊缺、土地資源含金量越來越低等得問題。針對這種情況，昆山市政府不得不改變發展戰略，從促進經濟可持續發展的角度出發，提出注重引進項目投資強度，重視土地的集約利用，提高土地資源的利用率。

根據市場失靈理論，完全競爭市場結構只是一種理論上的假設，在現實經濟中是不可能全部滿足的，而市場的本質是逐利的，完全由市場決定產業轉型升級可能會導致產業園區追求經濟效益無視長期規劃，企業追尋高利潤無視環保，破壞城市整體規劃布局。顯然，政府主導下的環境規制與產業升級更有針對性，更能夠節省產業升級時間和成本，同時保障環境、居民正常生活等。

但是，這種政府主導下的產業升級，導致企業在生產結構變化及產業升級方面的內生性需求相對不足，政府在決策中會出現“越位”和“失位”的現象，監管不力或者盲目轉型升級都會產生嚴重后果，例如，政府過于自信和盲目的調節措施會給產業發展帶來了極為不利的影響，甚至造成產業產能過剩，結構不合理，嚴重制約了產業升級轉型。對此，政府應該積極尋求產業轉型市場發展規律，利用科學手段滿足社會主義市場經濟體各產業轉型需求，通過環境規制的優化與針對性管理，促進落后產能產業調整，加強技術創新及外商投資的作用發揮。

四、對環境規制與產業升級協同發展的建議

基于環境規制對產業升級影響路徑和市場主導型產業升級的弊端分析，本文對政府環境規制及政府主導型產業升級提出以下幾點對策建議：

（一）優化環境規制

1、因地制宜制定環境規制標準

各個地方的政府部門應當根據自身的實際情況，采用相應的方式和方法綜合評估地區的環境污染以及生態破壞和資源消耗情況，充分考量地區的環境自凈能力，在此基礎上確定相應的規制標準。此外，各地政府部門還應當建立配套的績效評估體系以及具體的實施方案，有計劃的開展和落實環境規制，避免因為環境規制過強而造成宏觀經濟的大幅波動。第一、政府部門在進行環境規制的過程中應當充分應用不同的工具以及方式，激勵和鼓勵企業參與到環境治理的工作中，盡可能的避免企業做出投機行為。第二，政府應當根據實際情況合理應用環境規制的各種工具。市場型以及命令—控制型環境規制工具的作用強度和產業結構升級之間有一定的正相關關系，政府部門在落實環境規制的過程中，應當對環保的法律法規進行優化和完善，明確自身的責任以及職能，適當加大在環境治理方面的投入力度，加大力度建設環境基礎設施。

2、建立健全環境規制體系

第一，地方政府應當專門針對環境規制體系建立配套的發展規劃以及運行機制，結合地區的發展情況以及產業生命周期確定合理的環境規制計劃。第二，中央有必要針對環境規制制定綱領性文件，為地方環境規制的具體落實提供遵循的準則。第三，政府有必要對資源價格核算體系進行優化，對當前的資源定價機制進行改革。第四，應當針對環境規制建立配套的監管系統，確保所有的環境規制措施都能夠受到監管。第五，在環保部門之下設立專門機構對環境規制工作負責，提高環境規制體系的建設效率。最后，應當保證環境規制信息的透明性以及公開性，通過權威部門對、信息公開，讓公眾有充分的認識了解，同時也能避免惡意造謠。

（二）強化產業管理

1、淘汰落后產能產業

政府不僅要對市場準入門檻做出進一步的提高，還要健全有關市場監管的相關法規制度，對破壞市場發展規則的產業進行處罰。同時，可以借助環境規制等手段，淘汰高污染、高耗能的落后產業，對國民經濟重要行業提供一定綠色補貼，引導其朝著集約化的方向發展。

2、扶持高技術產業

政府可以通過政府管理職能，加大對高技術產業的投資力度，對一些高科技企業提供稅收減免優惠，以高技術產業作為優先發展產業進行重點發展，利用科技帶動經濟成長。健全相關培養機制，加大對于高技術人才的培育力度，主動引進高新技術人才，為出國留學人員回國創業提供良好的環境，讓高新技術人才能夠為產業發展作出更多貢獻。

3、引導產業創新

政府要加強向自主創新的引導，建立技術創新的推動機制，一方面，對新興知識產權管理力度進行進一步的強化，給予申請了專利的企業一定的補貼，并成立知識產權態勢分布平臺，保證知識產權信息的及時傳遞。另一方面，創新公共服務平臺技術，支持技術攻關項目。同時，完善優化創新機制政策，加大技術產業創新投入，并提供財政的穩定扶持。

（三）促進投資貿易

首先，政府可以采取措施促進外商直接投資質量以及規模的提升，比如建立嚴格的環境規制標準，使高能耗以及高污染等對國內經濟結構不利的外商直接投資被淘汰。其次，主動轉變外資引進策略，積極引進具有較強創新能力以及先進管理技術的外商直接投資，鼓勵外資對高端制造產業進行直接投資，將可持續發展與引進外商投資聯系起來，使外商直接投資的技術溢出效應得到充分的發揮。再次，隨著世界經濟一體化的逐步推進，各個國家的產業結構和對外貿易結構關系越來越緊密，新形勢下應當加快外貿體制轉變進程，積極推動匯率、利率及關稅稅率的市場化，建立適應新經濟形勢的外貿運行機制，積極采取措施調整和優化對外貿易結構。

五、結語

為了環境和經濟的協同發展，我國要持續完善環境規制體系，各地政府在制定環境規制政策時不能過于盲目，勢必要考慮到其對產業升級的影響，要因地制宜制定環境規制標準，有效運用環境規制工具，結合實際開展環境規制行動。同時加強產業管理，發揮政府規制職能，淘汰落后產能產業，積極引導產業創新，提高外商直接投資和對外貿易水平，優化產業結構，形成環境規制和產業升級的良性循環。

參考文獻：

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