新《檔案法》視閾下檔案治理共同體的內涵、構成及建設研究

李宗富 甘韶琪 張倩

摘 要：在新《檔案法》框架下分析檔案治理共同體的生成邏輯、內涵及特征，探討檔案治理共同體的構成，即由各級黨委和政府、檔案部門、機關、團體、企業事業單位、其他組織等形成單位、檔案相關社會組織以及公民個人等所有檔案權益相關者組成，然后在分析其相互關系的基礎上探討檔案治理共同體的建設思路和對策，以期為新時期我國檔案治理體系和治理能力現代化建設提供理論指導和實踐參考。

關鍵詞：檔案法;檔案治理;治理共同體;共同體構建;檔案法治化

新修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱新《檔案法》）已經于2021年1月1日開始實施。檔案治理體系和治理能力現代化是國家治理體系和治理能力現代化在檔案領域的具體體現和必然要求，需要檔案學界及時科學解答檔案治理的理論和實踐等系列問題。

雖有一些學者探討了檔案管理多元主體協同治理面臨的困境，[1]分析了多元復合主體在檔案治理中的作用及互動關系[2]、檔案治理多元主體角色及其協同創新，[3]并從多個視角探討了社會參與檔案事務治理的路徑[4]、多元主體參與檔案治理機制[5]、檔案治理概念體系[6]和現代化檔案治理體系構建[7]、檔案治理倫理基礎和內容[8]等，新《檔案法》出臺后分析了檔案治理的理念呈現與構成要素等內容，[9]但對于檔案治理究竟由誰來治理、治理什么、如何治理以及治理的效果如何等一系列基本問題仍缺乏系統深入研究。

筆者擬在新《檔案法》框架下探討檔案治理共同體的內涵構成及建設，以期為新時期我國檔案治理體系和治理能力現代化建設提供理論指導和實踐參考。

1 檔案治理共同體的生成邏輯、內涵及特征

1.1 檔案治理共同體的生成邏輯1.1.1 檔案來源不斷擴大化。隨著我國經濟社會的快速發展和現代信息技術的迭代升級，生成檔案的主體不斷增加、范圍日益擴大，形式也更加多樣，檔案來源呈現出顯著的多源化趨勢和特點。

在檔案來源上，除機關、團體、企業事業單位外，非國有企業、社會組織和個人等也在生產經營活動的各個環節形成了大量對國家和社會具有保存價值的記錄。對此，新《檔案法》中的檔案定義也從形成單位、活動范圍和表現形式等方面作了明確規定。越來越多的檔案形成機構與檔案事務發生著日益密切的聯系，使得檔案形成單位相關各方加入檔案治理群體主動參與檔案治理活動的必要性和緊迫性日益提升。

1.1.2 檔案需求日益多元化。在國家治理現代化進程中，我國檔案開放范圍不斷擴大、檔案利用需求日益呈現出多樣化特點。新《檔案法》規定一切國家機關、武裝力量、政黨、團體、企業事業單位和公民都享有依法利用檔案的權利，從法律層面保障了各方面檔案利用的多元化需求。

隨著檔案治理進程不斷推進，廣大檔案利用群體作為治理活動的密切相關方需要及時參與到檔案治理的各項活動中，為檔案部門及時有效滿足各方面多元化、專業化、個性化檔案利用需求提供新的動力與視角，有利于充分發揮檔案為黨和國家大局服務、為經濟社會發展服務、為廣大人民群眾服務的職責和功能。

1.1.3 公民權利意識與社會檔案意識顯著增強。公民權利意識覺醒要求個人知曉國家事務、參與社會事務，間接推動社會檔案意識的增強。新《檔案法》充分保障了國家機關、武裝力量、政黨、團體、企業事業單位和公民享有依法利用檔案的權利，也明確規定了一切單位和個人保護檔案的義務。

1.1.4 法治思維推動治理范式加快轉型。我國檔案事業發展與公共事業管理發展具有一致性和同向性?？v觀公共事業發展歷史，從公共行政到公共管理階段、再到新公共管理和治理階段，法治思維日益強化并逐步取代行政思維。

檔案來源及需求的多元化增強了檔案治理的復雜性，公民權利意識與社會檔案意識增強對檔案治理提出了更高要求?！八槠惫芾硎侄螣o法達成現代社會檔案治理的目標，也難以服務好國家治理能力現代化建設進程。新《檔案法》為依法治檔、依法治理提供了堅實的法律基礎。為提升檔案治理能力和水平，多元主體協同治理必須以法律為依據，形成功能耦合的檔案治理共同體。

1.2 檔案治理共同體的內涵。黨的十九屆四中全會指出，必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。社會治理是一個上下互動的管理過程，多元主體基于已有的認同、共識和共同目標確立伙伴關系，通過協商合作對社會事務實施管理。[10]在這一過程中，社會治理多元主體按照一定的社會規范，在民主協商基礎上形成的共同治理社會公共事務的社會關系模式被稱為治理共同體。[11]

檔案治理是國家治理體系和治理能力現代化背景下治理理念在檔案領域的具體呈現，是治理主體在“堅持民主、法治的原則下，對涉及檔案及其相關一切事務進行謀劃、組織、協調和決策等的活動與過程”。[12]檔案管理走向檔案治理與檔案事業發展民主化的進程相契合，這一轉型要求檔案事業發展各利益相關者自覺承擔治理主體責任，依照法律規范參與治理活動。

據此，本文提出檔案治理共同體的概念，即在檔案治理過程中，由黨委領導、政府負責、檔案部門主導、各形成單位協同、跨機構合作、檔案相關社會組織協作、公民個人參與等所有檔案相關者共同形成的上下聯動、橫向協同的檔案治理組織團體。

1.3 檔案治理共同體的特征

1.3.1 多元性。檔案治理共同體涉及主體廣泛，參與方式多樣，具有顯著的多元性特征。在中國特色檔案事業發展過程中，檔案治理共同體的多元性既體現在主體構成的多元上，又體現在各主體功能地位的差異上。

我國檔案治理共同體建設首先必須堅持黨委和政府領導，也需堅持檔案主管部門的主導及監管。在此基礎上各檔案治理主體實現民主參與、協同治理，推動檔案事業高質量發展。因此，我國檔案治理共同體多元性體現在有領導、有中心、同參與、共協同，是主體及功能的多元。

1.3.2 協同性。檔案治理共同體由相關利益主體構成，是一個有機生命體。檔案主管部門、檔案館室、檔案形成單位、其他營利與非營利性社會組織各司其職與相互配合。同時，檔案部門應主動加大與博物館、圖書館、紀念館等文化事業單位的合作力度，在信息服務、文化交流、社會記憶構建等方面取長補短，發揮整體效能;公民個人作為檔案治理主體的有效補充，是檔案治理效能評價的重要主體，又能通過信息反饋、監督建議、志愿活動等渠道和方式參與檔案治理，增添治理動力。

1.3.3 法治性。法治、德治、自治是當代社會治理的三大工具。法治以明確的法律條文規定人與人之間的關系，靠國家強制力實施，是社會治理的有力保障?！皺n案治理強調利用法治這個大‘法器來治理檔案事務，將法治理念、法治精神、法治原則和法治方法貫穿到檔案治理實踐之中，發揮法治的引領、規范和保障作用，實現檔案治理方式的法治化?！盵13]新《檔案法》規定了治理主體的權利與義務，明確以檔案部門為主，其他部門為輔的組織結構，為檔案治理共同體依法參與治理活動提供了依據，為破解檔案治理難題提供了法律思路。

1.3.4 民主性。我國檔案事業體制由管理轉向治理的過程蘊含著強烈的民主訴求，是貫徹“以人為本”發展理念的生動體現。隨著政府信息公開進程的深入推進，多中心依法民主治理成為檔案事業發展的應有之義。

新《檔案法》鼓勵社會力量參與、支持檔案事業發展，為檔案治理奠定了民主基調。檔案部門主導檔案治理離不開其他社會主體的積極參與，檔案事務的治理和檔案事業高質量發展有助于保障檔案治理共同體依法享有的民主權利，為實現共建共治共享的檔案治理理念掃除了思想羈絆和法律障礙。

1.3.5 階段性。檔案治理是一個不斷發展、完善、提升的漸進過程。作為建設主體的檔案治理共同體需要在回應國家檔案治理體系和治理能力現代化建設進程中不斷發展完善，不斷提升其法治化、民主化治理能力和水平，及時面對檔案治理實踐中的各種階段性問題。

以當下為例，檔案機構改革產生的主體關系與職責應如何進一步明確？社會檔案意識與檔案治理主體參與度有何關系？檔案治理多元主體參與應如何保證檔案安全？諸多此類問題決定了當前階段檔案治理的重點和任務。檔案治理共同體在實踐建設推進中，在解決問題中發展完善，具有明顯的階段性特征。

2 檔案治理共同體的構成及相互關系

2.1 新《檔案法》視閾下檔案治理共同體的構成

2.1.1 各級黨委和政府。各級黨委和政府是我國檔案治理共同體的領導層。[14]黨是國家檔案事業的領導者和檔案治理的保障者，承擔著引導檔案治理共同體為中國特色檔案事業服務的領導職責;政府是檔案治理的規劃實施者，承擔著規劃治理方式、協調各方、提供預算并具體實施等職責。

2.1.2 檔案部門。新《檔案法》中規定的檔案部門分為檔案主管部門和檔案館（室）。新《檔案法》第八條規定“國家檔案主管部門主管全國的檔案工作，負責全國檔案事業的統籌規劃和組織協調，建立統一制度，實行監督和指導?？h級以上地方檔案主管部門主管本行政區域內的檔案工作，對本行政區域內機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案工作實行監督和指導”。[15]在檔案治理共同體中，檔案館（室）進行檔案管理實踐工作，并為各主體提供檔案利用服務和支持。

2.1.3 機關、團體、企業事業單位及其他社會組織。機關、團體、企業事業單位和其他社會組織是檔案的主要形成機構，自然也是檔案治理共同體的重要主體。新《檔案法》第九條指出“機關、團體、企業事業單位和其他組織應當確定檔案機構或者檔案工作人員負責管理本單位的檔案，并對所屬單位的檔案工作實行監督和指導”。[16]這些組織也需要依法參與部分檔案管理活動，即對本組織檔案的管理和下屬組織的檔案工作進行監督指導。

2.1.4 博物館、圖書館、紀念館等相關機構。博物館、圖書館、紀念館等從事的工作與檔案事務有密切聯系，這些機構中有相當部分的資料也具有檔案作用和價值。

新《檔案法》第十八條規定“博物館、圖書館、紀念館等單位保存的文物、文獻信息同時是檔案的，依照有關法律、行政法規的規定，可以由上述單位自行管理”。[17]因此這些機構應當作為檔案治理共同體中的重要合作者。

2.1.5 檔案相關社會組織。檔案相關社會組織主要包括檔案學會、檔案中介組織和檔案外包服務公司等，這類社會組織成立目標都是圍繞檔案而展開，專門從事與檔案相關的工作。[18]新《檔案法》鼓勵社會力量參與和支持檔案事業的發展，第七條、第二十四條、第四十九條等都對這類檔案社會組織作出了明確規定和要求。因此，檔案相關社會組織也應通過各種渠道和方式成為檔案治理共同體的必要成員積極參與到檔案事業的各項活動中來。

2.1.6 公民個人。公民個人是檔案治理共同體中不可缺少的主體之一。公民個人通過形成檔案、參與檔案工作以及提出檔案利用等活動參與到檔案治理的有關活動中。新《檔案法》第五條指出“一切國家機關、武裝力量、政黨、團體、企業事業單位和公民都有保護檔案的義務，享有依法利用檔案的權利”。[19]

此外，新《檔案法》第七條、第二十二條、第二十八條、第二十九條、第三十一條、第四十六條、第四十九條等也都強調了公民個人在參與檔案工作建設、檔案保管、檔案利用、監督檢查等方面的權利和義務等，這些都為公民個人參與檔案治理提供了明確的法律依據，公民個人主體自然也應被納入到檔案治理共同體建設之中。

2.2 檔案治理各主體相互關系分析。各級黨委和政府在檔案治理共同體中屬于領導地位，黨委通過下達指示、確定目標等方式來保障各主體參與檔案治理。此外，黨委還需要及時協調處理各主體之間關系、維系各主體之間的有效協作并明確檔案治理共同體的目標。政府通過規劃檔案事業，建立健全檔案工作體制機制，以此確保在良好的內外部環境中推動檔案治理活動。

在檔案治理共同體中，機關、團體、企業事業單位、其他組織和個人作為檔案形成者和利用者的雙重角色參與檔案治理的諸多工作，同時直接參與到檔案治理活動的反饋工作中。存有兼具檔案價值的圖書館、博物館和紀念館等文化事業單位主體與其他主體是密切合作關系，新《檔案法》規定檔案館應與這些單位在檔案利用服務等方面加強協作，可以相互交換重復件、復制件或者目錄，聯合舉辦展覽，共同研究、編輯出版有關史料等。

此外，一些檔案相關社會組織以自身專業的檔案服務能力成為治理共同體中的重要協作者，如檔案中介組織與外包服務組織通過檔案專業服務業務工作等融入檔案部門及社會組織的檔案事務，進而參與到國家檔案治理活動中，與檔案部門協同合作、為社會提供專業的檔案服務;而檔案學會、檔案志愿者組織等第三方檔案團體組織通過科學研究或志愿服務等參與到檔案治理實踐中，因此其也是檔案治理共同體中不可缺少的成員。

3 檔案治理共同體建設的對策與建議

3.1 明確檔案治理共同體的建設導向?！靶聶n案法中第一條開宗明義，明確了檔案法的目的，體現了檔案治理目標，并突出了以公共利益為導向的鮮明特征?！盵20]檔案治理共同體的建設導向就是公共利益，就是要滿足檔案治理各主體共建共治共享的權利需求。

在此基礎上，檔案治理共同體需要以推進檔案治理能力與治理體系現代化建設為目標，以黨的領導為原則，以法律法規制度為手段，堅持共建共治共享理念，充分調動檔案治理各主體積極性，通過依法治理、民主治理，充分發揮并不斷提升檔案治理效能，為我國檔案治理體系和治理能力現代化建設以及檔案事業高質量發展服務。

3.2 確定檔案治理共同體的建設主體。明確檔案治理共同體的建設主體就是要確定各主體在檔案治理共同體建設中發揮的作用。

首先，要加強各級黨委在檔案治理共同體建設中的領導作用，強化黨對檔案治理的組織建設能力和統籌能力，讓黨委把方向、管大局、促落實，推動檔案治理共同體不斷向前發展。

其次，要提高各級政府規劃能力，科學制定檔案事業發展規劃，激發檔案治理共同體中的積極因素。再次，要切實提高檔案部門的執行能力，檔案行政部門制定政策制度規章等，保證檔案治理共同體的公平性，檔案館（室）將檔案安全保管并滿足檔案治理共同體中其他主體的各項檔案權利。

最后，還要發揮檔案治理共同體中其他社會主體、文化單位以及公民個人等能力，要讓這些主體可以“盡其責，使其權”，充分調動發揮檔案治理共同體各主體的積極性和主動性，各司其職、各盡其能提升檔案治理能力和水平。

3.3 確定檔案治理共同體的建設內容與方式。明確檔案治理共同體的建設內容就是在新《檔案法》及相關法律法規約束下，團結一切檔案利益相關者積極主動參與到檔案治理的相關活動中來。在黨委領導、政府負責、檔案部門主導的基礎上，明確各主體職責，開展檔案治理具體事務并提出各自利益訴求，做到滿足自身需求的同時依法承擔檔案治理職責，推動檔案治理現代化建設。由此也決定了其活動方式要以法治和民主為主。

具體來說，一是要依法治理。2017年12月原國家檔案局局長李明華在《全國檔案局長館長會議上的工作報告》中要求“各級檔案部門要深入貫徹全面依法治國特別是法治政府建設的各項部署要求”和“不斷提高檔案治理能力和治理水平”。[21]檔案治理共同體要嚴格按照新《檔案法》進行建設和發展，國家也須制定更加完備的檔案治理制度體系，“形成科學有效的權力制約和監督機制”和“形成檔案事務的共治和善治局面”。[22]

二是要民主治理。檔案治理過程中的民主不是將檔案事務全部交由各個檔案治理主體去做，而是要求各個主體依法對檔案相關事務進行建議、協商、決策、監督檢查和反饋、完善等。

3.4 建立健全檔案治理共同體制度體系。檔案治理制度的完善與否，直接關系到檔案治理能力的發揮和有效程度。建立健全檔案治理制度可為檔案治理共同體發展建設提供重要支撐和保障?！爸贫鹊纳υ谟趫绦?，因此強化檔案治理的制度實施是檔案治理能力建設有效推進的重要保證?！?/p>

[23]構建檔案治理共同體制度，首先需要明確檔案治理共同體要遵循黨的領導，保證正確方向，明確為國家治理能力現代化建設服務;其次需要通過制度明確檔案治理共同體中各個主體職責、參與形式及互動聯系等，確定各治理主體之間關系，確保權責分明、各司其職;最后需要及時健全完善制度，并不斷提升制度的執行能力和效果，確保檔案治理共同體的科學建設與發展。

3.5 加強檔案治理共同體建設的協同創新。我國社會治理理論研究和治理實踐為檔案治理提供了良好的環境，社會治理的協同理論與實踐為檔案治理提供了豐富經驗，新《檔案法》也為檔案治理主體民主協同創造了必要條件和支持。因此建設民主協同的檔案治理共同體，必須加強檔案治理理論和實踐的創新協同。

在理論層面，要加強對檔案治理運行機理的研究，深入探索檔案治理共同體依法執行、民主性協同機制，創新檔案治理各主體互聯互動的格局。同時探討黨委和政府領導下的各治理主體的建設發展路徑，為檔案治理共同體的建設提供理論依據。

在實踐層面，“檔案治理通過檔案部門、社會組織和公民三類主體，從各自扮演的角色和作用，以及主體間的相互協調中參與檔案治理，是應對當前檔案管理出現問題的必然要求，也是推動建設社會主義檔案新事業的必經之路”。[24]

加強檔案治理共同體建設的協同創新就是要在黨委政府領導下，檔案部門與其他各主體協同合作，在檔案治理活動中與檔案形成單位加強聯系從而提高其“前端”檔案管理能力，與博物館、圖書館、紀念館等組織加強合作提高其資源協同建設能力，與檔案學術組織加強合作拓展其建設深度，與檔案外包公司、中介公司等服務組織加強協同提高其先進性和專業性，與檔案公益組織加強合作提升社會性和公共性，與社會廣大公眾加強聯系從而提高檔案治理的民主性等。

*本文系2020年河南省哲學社會科學規劃年度項目“治理現代化語境下檔案制度效能提升研究”（項目批準號：2020CZH008）階段性研究成果。

“本文系2 0 2 1年度國家檔案局科技項目“依法治檔背景下檔案治理體系現代化建設研究（項目編號：2021-R-15）”的階段性研究成果?！?/p>