基層數字治理的“智治”邏輯

傅榮校

數字中國戰略下的政治、經濟與社會領域的數字化轉型，數字政府與數字經濟的建設與發展，近年來已經取得了令人矚目的成就，相比較而言，數字社會建設，尤其是基層社會治理，尚需大力推進。今年4月28日，中共中央、國務院頒布了《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》（以下簡稱《意見》），其中明確提出“加強基層智慧治理能力建設”，體現了基層治理數字化轉型的根本要求，同時也是中國特色基層治理制度“智治”展現的必然邏輯。

基層數字治理是一種強基邏輯

基層社會是我國社會的微觀世界，這個微觀世界中，有國家權力的末端執行，有社會自組織機制的自我調節、法治規則與道德教化要求并存的社會秩序，更有多元化價值和利益訴求的密集匯總，其治理需要以維系社會秩序為核心，在黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的整個社會治理框架中，協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定。

基層治理體系是國家治理體系的基礎層，黨和國家的方針政策惠及于民，以及國家治理體系和治理能力現代化工作的許多方面，都需要通過基層治理體系和治理能力現代化的建設來落實和推進?；鶎又卫眢w系決定了黨和國家的方針政策是否能夠貫徹執行到位，決定了基層群眾的切身利益能否得到落實。因而，黨的十八大以來，黨中央高度重視基層治理，多次強調，基層強則國家強，基層安則天下安，要堅持以基層社會的人民群眾為中心，著力解決人民群眾的擔心事、操心事、煩心事、揪心事，不斷提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感，構成一個中國社會穩定的基礎層。

我國基層治理基本制度設計的目標，就是加強黨對基層治理的全面領導，構建黨的領導、人民當家做主和依法治理有機統一的基層治理體制機制，提升基層治理能力，增強鄉鎮（街道）行政執行能力、議事協商能力、應急管理能力、平安建設能力和為民服務能力，加強村（社區）組織動員和綜合服務、兜底服務能力建設，提高基層治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。

當前，通過我國各地的基層治理探索實踐，已建立起自治、法治、德治相結合多維構成的基層治理體系，并不斷探索固基、強基的數字治理能力，已經形成我國基層治理體系與基層治理能力現代化推進的內在邏輯。本質上，數字技術的本質內核與基層治理的核心理念，有著強烈的契合性，“技術的現代理性追求與以善治為靶向的治理核心目標具有同質性”，“社會治理的多中心理念與技術嵌入具有相互促進性”，“技術與治理作為人類的社會實踐具有互構性”，嵌合而成新的基層數字治理的復合型概念，并基于基層治理體系與治理能力現代化邏輯推進，也是我國社會治理的強基必然。

基層數字治理需要體現善治邏輯

發端于上世紀90年代的數字治理，有三層變革意義：一是數字技術在治理領域的工具應用和方法創新，有著工具理性意義;二是涉及到組織結構與機制流程變革的改革意義;三是治理制度重塑意義。

盡管數字化對于社會治理有著極強的楔入性，但從省力法則上看，往往是數字技術和數字賦能作為治理工具表現得最為明顯，而且從政策安排與實踐推進層面上看，也是最為經濟有效的。然而，在復雜的基層治理中，工具理性的過度擴展，往往會弱化價值理性，而且從國家權力的末端運用上，也容易依賴數字技術，而對于組織機制與制度重塑上有行動惰性，在日趨技術化的數字治理思維下，人們對于基層治理困境的判斷會傾向于是信息技術發展不足、應用不夠的問題而非制度性問題。因而，數字治理必須有著“善治”的價值導向。

“善治”概念在治理理論中有著多種解釋，但在基層社會治理層面上，善治的特征是很明顯的，即政府與社會成員對基層公共生活的合作管理，充分體現社會協同與公眾參與的內涵，用俞可平教授的話來說，“善治就是政府官員和平民百姓對治理狀況都感覺很好。不僅政府的管理要好，政府不在場時，社會的治理狀況也很好”。

因而，善治的核心，就是基于國家與社會的主體屬性，處理好國家與社會的關系，換句話說，就是處理好國家權力運行機制與社會自組織機制的關系。當前我國的自治、法治、德治的基層治理體系，自治是一種典型的社會自組織機制，法治手段是一個底線保障，德治是對于法治結果的升維，三者合成的基層治理體系都需要社會主體的培育。國家與社會組織關系的處理、公眾社會事務性的廣泛參與路徑設計等問題，這些都是基層數字治理完善的必要條件。

當前，我國基層治理上多數地區面臨結構性和功能性雙重困境。就結構性上而言，盡管基層仍然保留全社會動員自上而下的結構形態，但由于社會流動快、熟人社會的人口結構向陌生人社會的人口結構轉變，同時公眾利益訴求多元、個體維權意識覺醒、社會事務參與意愿強烈，導致了基層社會向心力弱化、事務處理復雜性增加。另外，基層治理組織弱化、虛化，職責同構的體制使基層治理資源難以整合。結構性的問題，必然導致功能性困境，包括治理體制不順、協同治理能力薄弱、指揮反應不靈、群眾服務需求得不到及時滿足、社會組織協同和居民參與不夠等問題。

因而，解決結構性與功能性問題，就必然要著重考慮基層數字治理的組織結構與機制流程變革的改革意義和治理制度重塑意義，特別需要解決兩大方面問題：一是社會協同問題，二是公眾參與問題。

社會協同問題，關鍵是解決國家與社會組織的關系?；谥袊奶厥鈬橐约昂献髦卫淼某绷?，當前我國社會組織發展要在分立的基礎上盡快實現國家與社會組織的合作，走一條混合型法團主義的獨特發展道路，一方面使得社會組織不會挑戰基層的國家權力，另一方面防止出現依附型人格的社會組織。為此，需要相應的政策扶持，為基層社會組織的形成與發展創造條件，并使得其中一些優秀者成為樞紐型社會組織，通過黨組織作用，成為承接政府轉移職能的主要對象，解決“政府干、群眾看”的問題。