行政約談制度問題探討

劉娟

【摘 要】行政約談作為一種柔性的行政管理方式，是對傳統行政管理的一種補充。目前我國行政約談制度的法治化、規范化建設成果顯著，但是在實施過程中仍不可避免的會存在一些問題。文章主要基于行政約談存在的主要問題提出相應的完善策略，希望能為行政約談管理模式的優化提供一定的借鑒作用。

【關鍵詞】行政約談;適用范圍;問題;完善

一、行政約談的適用范圍

首先是即將違法的行為。行政機關對那些尚未構成違法的行為人通過與其溝通及相關法律政策的宣傳，可以在一定程度上阻止其不當行為的繼續，因為若任其行為發展下去，則極有可能觸犯到國家的法律法規，導致違法犯罪行為不能及時遏止。

其次是輕微違法的行為。行政機關對于情節輕微的違法行為普遍會采用行政約談的方式來引導和阻止行為人停止違法行為，并立即進行整改[1]。因此，在當前形勢下，將輕微違法行為納入行政約談適用范圍是完全必要的。對于行政約談適用的違法行為有必要對其程度加以適度的限制，執法機關面對違法情節嚴重的行為仍應當采取相應的強制性的懲戒措施。若行為人的行為已經明顯觸犯國家的法律法規，一旦將其納入約談范圍，則會在無形中混淆了行政約談和行政處罰的界限，使行政約談陷入縱容違法的囧境。

二、行政約談存在的主要問題

（一）立規層級較低且缺乏規范性

在目前推行行政約談模式的各領域，行政約談尚無高層級的行政規范。能夠對行政約談進行規定和控制的法規范或文件層級不高，一般是國務院某個部委的規章或規范性文件、當地政府擬定的內部文件或是工作措施等等，缺少一個全國性的關于行政約談的規范體系。

（二）相關機制有待完善

首先，回避機制缺失。原則上約談人與約談對象存在利害關系情形下應當回避。但就目前實踐狀況來看，僅有極少數文本對行政約談中的回避制度予以規定，并且在這些已提及回避制度的規定之中，亦沒有明確表示約談相對人能否提出回避申請以及提出的方式、時限等一系類相關內容;其次，目前我國行政約談的公開機制，有待完善。對行政約談的整個流程進行公開化管理，不僅有助于提升行政透明度，增強執法機構的社會公信力，被約談人也會因為社會輿論壓力而積極整改，避免問題再次發生。公開化管理，可提升執法效率以及被約談人的整改效率，還可以使整個約談過程更加嚴謹規范，避免剛性執法。然而，行政約談目前在行政管理實踐活動中呈現的是“封閉性”態勢。從整體來看，在大部分關于行政約談的文本規范中很難見到關于公開的規定，即便在已有的相關規范文本中，也多是含糊其辭，略有提及，缺少詳細規定。

（三）行政約談存在過度以及強制化傾向

約談雙方對于行政目標的重視程度，決定了行政約談的效率。在重視行政目標的同時，也不能夠忽略如何達到行政目標。應基于雙方平等協商的基礎上，使被約談者心悅誠服地意識到自己所犯的錯誤，并加以整改，積極的促進行政執法效率。行政約談在實際運行中表現出的問題，在行政機關方面主要是：行政約談的過度采用、有強制化傾向、威懾功能過于突出[2]。目前學術界對行政約談的靈活性以及便利性給予了高度的肯定，但是行政約談應用于現實行政執法方面還暴露出諸多問題，嚴重時還可能出現向行政命令的異化或處罰的強制傾向。

三、行政約談制度的完善

（一）改善立法供給質量

目前與行政約談相關的管理活動的開展急需高位階的法規范的指引，但要想提升立法層級、明確法律依據并非一蹴而就，不宜直接躍進到法律層面[3]：首先，行政約談適用的行政管理領域十分廣泛，各項約談工作的實施都是有針對性地面向各自領域，結合自身的工作實際和工作特點，需要制定具有明確的專業性和高操作性的規范。其次，對行政約談的規定不宜太過硬性具體?，F階段關于約談的地方性法規和規章數量龐雜且混亂，當制定一部統一的法律的各種條件尚不夠成熟的時候，先行制定行政法規來進行統一的規范不失為一個好的嘗試。在目前規范行政約談的相關文本中，不當內容主要表現在相對人必須參與行政約談，否則將對相對人直接實施處罰，或者行政機關責令相對人必須按照執法機關所提出的方案進行整改，否則會加劇處罰力度的規定。此類規定使得行政約談這種非強制行政手段附著了強制特性，與行政約談本質上是柔性的執法方式特點背道而馳，與行政約談的柔性方式差異巨大。對于類似的規定，應該及時予以刪除，避免因為行政約談制度的扭曲，導致執法機構社會公信力的下降。

（二）完善行政約談程序

由于行政約談在行政執法實踐中缺乏必要的程序法規制，亦無法律法規層級的制約，在較少的程序規定中，其內容也并不詳盡細致，因此，應對約談的時間、地點、實施步驟、約談備案、評估、事后救濟等各個環節加以詳盡規定。在約談的準備階段，行政機關應當為相對人預留合理的準備期限，提前通知相對人。在行政約談的實施階段，一般由兩名或兩名以上工作人員進行，關于約談主持人、談話人和記錄人應事先進行分工，明確各自職責。約談結束后，雙方會形成約談紀要，以書面形式將雙方共識予以留存，它是雙方合意的產物，表明有關內容不是行政主體的單方選擇。

（三）加強對行政約談的監督

行政約談行為的整個流程均應該有相對應的監管部門參與。在啟動約談時，必須要充分利用監管機構的縱向監督職能，對于納入約談范圍的違規違法問題，要衡量其是否應該通過行政約談解決。同時還要對行政機關是否具備相應的管理權限，約談的實施程序是否符合法律規定等進行審查，從源頭上規范約談行為，避免約談越位的發生。行政約談外部監督的形式主要以媒體監督和公眾參與為主，發揮媒體和公眾的監督功能需要以約談過程的信息公開為基礎，才能提升行政約談的透明度與公開度。信息公開制度在擴大公眾參與的監督范圍的同時，也起到了預防腐敗和人情交易的操作空間的作用，這與很多學者提倡的將公權力監督和社會監督二者相結合的提議不謀而合。內部外部監督雙管齊下的監督模式，有利于避免約談異化現象的發生。

（四）建立事后救濟機制

行政約談的初衷是想通過雙方平等溝通，達成共識、獲得認同。為了避免行政約談實施過程中異化、過度化等情況的發生，有必要賦予相對人尋求救濟的權利。在具體的實施中可通過一下手段來實施：首先是行政復議、行政訴訟。為了切實保護公民的合法權益不受侵害，使執法機構能夠在監管下合法行政、合理行政，優化執法流程，有必要把行政約談行使中的效力異化等情形納入行政訴訟受案范圍。其次是行政賠償。為了進一步保護相對人的權利不受行政機關侵犯，僅僅將行政約談納入行政復議、行政訴訟的范圍，還遠遠不夠，對于約談行政賠償相關制度的構建是解決此類問題的重要手段。行政賠償不僅能夠維護相對人的基本權益，還能夠對行政主體起到一定的震懾作用，規范行政機關行使行政權力。

四、結束語

行政約談作為一種新興執法方式，獨具中國特色，盡管在實踐中應用廣泛，但對其理論研究尚不成熟。法律作為一種伴有制裁性的理性化工具，要在適用上留有一定的包容空間。一方面，我們不能只看到新興事物的異化風險，就一概呼吁通過立法來將其扼制。另一方面，行政約談既已闖入法律的視野內，還是要在立法、程序、監督、救濟等方面加以適度的規制。

【參考文獻】

[1]王樂煜.論行政約談的適用范圍[J].法制與社會，2020（28）：91-92+126.

[2]謝勇先. 行政約談法治化研究[D].昆明理工大學，2020.

[3]皮里陽，陳晶.環保行政約談制度的困境與出路探尋[J].洛陽理工學院學報（社會科學版），2020，35（03）：25-29.