繼續教育義務化的公法學省思

任肖容

(最高人民檢察院檢察理論研究所，北京 100144)

繼續教育是面向學校教育之后所有社會成員特別是成人的教育活動，是終身學習的重要一環。從國家提供部分繼續教育經費，建設繼續教育基地的角度來說，繼續教育是國家給付義務的體現，屬于給付行政范疇。但在實踐中，諸多行業如衛生、交通運輸、教育、稅務等均對從業人員接受繼續教育提出了明確要求，呈現出義務化的發展趨勢。所謂繼續教育義務化是指繼續教育成為部分從業人員應當履行的義務，其履行方式由法規設定，如未履行則將承受不利后果。根據《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》的設想，到2020年從業人員繼續教育年參與率達到50%，從業人員當年參與繼續教育的規模預計要增加到3.5億人次。隨著繼續教育的發展，需要重新反思繼續教育的定位。它不僅涉及眾多從業人員的工作權、受教育權等權利，也涉及繼續教育及終身教育未來的發展方向。繼續教育對從業人員更新專業技能具有重要意義，因此國家在繼續教育領域有給付義務不難理解。但繼續教育非義務教育，國家是否可以干預使其成為從業人員的義務？為此，本文對當前繼續教育的義務化現狀進行了歸納，并在此基礎上探討繼續教育作為從業人員公法義務的合法性及合理性，最后討論繼續教育的法律定位及改革方向。

一、作為公法義務的繼續教育

實踐中，繼續教育義務化主要體現在三個方面，一是法規對繼續教育定性為部分從業人員的義務；二是法規對義務的履行方式進行了具體規定；三是法規為不接受或不按規定接受繼續教育設定了法律后果。上述三個方面符合義務“應當+行為+引起法律責任的可能性”的判斷模式，可見繼續教育在實踐中已表現出“義務化”的特征。

(一)將繼續教育設定為應當履行的義務

公權力機關通過法規將接受繼續教育定位為從業人員的義務。從檢索來看，我國共有四部法律明確了繼續教育具有義務性，分別為《教育法》《中醫藥法》《公務員法》和《資產評估法》。法律的規定是原則性的，一般表述為“有繼續教育義務”或“應當按照規定接受繼續教育”。規章及規范性文件對繼續教育的義務規定則更加具體，并且實施早于法律規定，是目前我國繼續教育實踐中運行最多的規則形式。早在上世紀，受聯合國科教文組織大力推廣終身學習的影響，繼續教育在我國發展起來。一系列行政規范性文件出臺并指導了我國早期的繼續教育實踐，包括1987年的《企業科技人員繼續教育暫行規定》及1995年的《全國專業技術人員繼續教育暫行規定》等。后期，越來越多的專業領域開始單獨頒行繼續教育規定，并將繼續教育作為該領域從業人員的義務。比較有代表性的部門規章是1999年教育部頒布的《中小學教師繼續教育規定》。上述部門規章及規范性文件中均將繼續教育設定為從業人員的義務。如果說法律中關于繼續教育原則性的規定還可以勉強將義務解釋為“對某種狀態的希望”，但結合部門規章和規范性文件就會發現，接受繼續教育并不僅僅是從業人員的道德義務，更是法律義務，該義務來源于法律規則，是對從業人員做出某種行為的要求。

(二)規定繼續教育應該履行的具體義務

繼續教育具體應履行哪些義務主要是通過規章、規范性文件、行業協會規定等形式來加以明確。這些規定明確了從業人員履行繼續教育義務的具體要求及考核主管機關，使得從業人員履行繼續教育義務的行為形式受到限制。

首先是法規規定了從業人員接受繼續教育的具體要求，包括內容、學時、學分、學習方式等。(1)規定繼續教育的內容。根據《專業技術人員繼續教育規定》，繼續教育的內容主要有兩部分，分別為公需科目和專業知識。(2)規定繼續教育的學時、學分。二者均是公權力機關對從業人員是否完成規定繼續教育內容的考核方式。(3)規定繼續教育的學習方式。繼續教育學習方式是官方認可的接受繼續教育的方式。常見的學習方式包括參加學術會議、接受遠程教育等。在這種模式下，規定之外的繼續教育是受到限制的，也很難獲得官方承認。例如自學是醫學繼續教育的一種學習方式，但自學要求卻是重重限制。要先擬定自學計劃，經科室領導同意后寫出綜述，每2 000字授予1學分，且每年不得超過5學分。綜上，專業人員繼續教育學什么、學多少、如何學都有明文規定，這和從業人員基于自身需求主動進行學習是不同的。

其次，法規還規定了繼續教育的考核機關。繼續教育學時、學分等認定需要主管機關，一般是人事部門、行業主管機關、行業協會的同意。部分省市人事部門還制作了行政規范性文件對繼續教育學時、學分授予進行規定。

(三)規定不履行繼續教育義務的后果

在規定繼續教育法律義務的同時，法規還設定了不履行義務所導致的法律后果，包括影響職稱評聘、進行負面評價、影響職業資格等。這些負面后果和公民工作權等權利直接相關，使得公民“不得不”接受繼續教育。

1.影響職稱評聘

2.進行負面評價

負面評價的形式有多種，包括批評教育、發布公告、影響信用記錄等。(1)批評教育。例如，《中小學教師繼續教育規定》中對不參加繼續教育的負面后果規定為：“違反本規定，無正當理由拒不參加繼續教育的中小學教師，所在學校應督促其改正，并視情節給予批評教育”。(2)發布公告。例如，《稅務師繼續教育管理辦法》第十八條規定“稅務師拒不接受繼續教育，由地方稅協向社會發布公告，并抄送省級稅務機關，記入涉稅服務從業人員個人信用檔案，并按有關規定處理”。(3)影響信用記錄。例如，根據《道路運輸駕駛員誠信考核辦法(試行)》的規定，超過規定時間30日以上未參加繼續教育培訓的可以在道路運輸駕駛員誠信考核計分中計3分，計分之后就會對道路運輸駕駛員誠信考核等級產生影響。

3.影響職業資格

影響內容包括職業資格證注冊及年檢。部分專業技術人員的資格證注冊及年檢和繼續教育掛鉤，若從業人員不按照規定完成繼續教育，行政機關就對資格證不予注冊或年檢，進而使相對人喪失執業能力。(1)資格證注冊。例如，《中華全國律師協會執業律師繼續教育試行辦法》第十一條規定“執業律師每年應當參加全國律協或省級律協培訓機構舉辦的不少于30課時的繼續教育學習。沒有完成規定課時學習，律師管理部門不予年度注冊”。而按照《律師執業證管理辦法》第十二條的規定“律師執業證每年度注冊一次，未經注冊的無效”。(2)資格證年檢。例如，《中國資產評估協會執業會員繼續教育管理辦法》規定“對于未完成當年繼續教育學時，且不符合本辦法第十八條規定情形的執業會員，由地方協會限期進行強制培訓，對于拒不接受強制培訓或強制培訓不合格的執業會員，不予通過年檢”。根據《資產評估師職業資格證書登記辦法(試行)》的規定，未通過定期檢查的，直接取消資產評估師職業資格證書登記，情節嚴重的，收回其職業資格證書。

如果說職稱評聘換一種角度可以理解為對從業人員的激勵，但在負面評價及影響從業資格的“大棒”下，繼續教育實際上已經成為眾多行業從業人員的義務。

(四)小結

二、繼續教育義務化的規范審查

(一)繼續教育義務化的合憲性審查

1.受教育義務不包括受繼續教育義務

1954年《憲法》、1975年《憲法》、1978年《憲法》都僅僅規定了公民享有受教育的權利，沒有規定公民有受教育的義務。公民有受教育義務是現行1982年《憲法》中的規定。與繼續教育相關的憲法條款有兩個：其一為《憲法》第十九條第二款和第三款；其二為《憲法》第四十六條。

受教育的憲法義務是《憲法》第四十六條規定的。與本文相關的問題主要有二：其一，受教育義務成立嗎？其二，若受教育義務成立，那么受教育義務指向哪個階段的教育？對于受教育義務是否成立的問題，目前學界的通說是承認公民有受教育義務。比較有代表性的是許崇德教授的觀點“考慮到建設社會主義強大國家必須大力改善全民素質，提高全國人民的道德、文化水平，為此，每一個公民必須接受教育，這是帶強迫性的”。對于受教育義務階段性的問題主流看法認為僅指義務教育階段。例如，鄭賢君教授就認為，作為公民受教育的義務只存在初等教育階段，教育既是一項權利也是一項義務是在初等教育階段而言的。吳鵬教授認為，在非義務教育階段，國家無權強制公民接受非義務教育，公民可以不參加非義務教育階段的學習。因此，《憲法》第四十六條所規定的受教育義務是《義務教育法》所規定的義務教育，即公民應履行最低程度的受教育義務，而不包括繼續教育在內的其他階段的教育。

2.受繼續教育義務非憲法義務的緣由

其次，憲法之所以規定公民義務應該是“為了避免政府(國家)沒完沒了、任意科處公民的義務而設置的”。受教育權作為憲法規定的基本權，其既有要求國家作為的積極面向，也具有要求國家不作為(免于干預或侵犯)的消極面向。若將受教育義務擴展至繼續教育階段，就意味著公民的受教育義務時間被擴充至現有義務教育之數倍，無疑相當于拋棄教育權的消極面向并影響受教育權的積極行使，與公民受教育權相抵觸。

既然受繼續教育的義務已不屬于憲法規定的義務，那么法律、部門規章及行政規范性文件是否可以創設繼續教育的義務呢？

(二)繼續教育義務化的合法性審查

1.缺乏法律位階規定

國家可以對權利進行限制，其中一個重要的違憲阻卻事由即是法律保留。法律保留是指凡屬憲法、法律規定只能由法律規定的事項，行政機關只能在有法律規定或法律授權的情況下才能作出決定。法律保留一般表現為侵害保留，但近年來根據重要性理論，認為給付行政如涉及原則性問題而屬于重要性事項的，也應有法律依據。但我國法律層面對接受繼續教育義務的法律規定乏善可陳，僅包括前文所列舉的《教育法》《公務員法》《資產評估法》《中醫藥法》。目前我國還尚未推出繼續教育的專項立法，法律層面的授權依據及執行依據仍有欠缺。下文按照法律頒布的時間順序分別對四部法律的相關規定進行分析：

2.受繼續教育義務的層層加碼

“層層加碼”是政治學中描述多層級政府系統為達成目標，在任務傳導過程中地方政府壓力逐級增加的一種表述。通過對繼續教育領域法規的梳理，筆者發現隨著法規層級的降低(“憲法—法律—行政法規—部門規章—規范性文件”“憲法—法律—地方性法規—地方政府規章—規范性文件”)，對繼續教育義務的規定也呈現出層層加碼的現象。

中央層級規范等級有關受繼續教育義務的規定憲法法律行政法規部門規章規范性文件/行業協會文件保障受教育權,教育義務限于義務教育大部分規定有接受繼續教育的權利,未規定有接受繼續教育的義務(例如《執業醫師法》);個別規定部分行業從業人員有接受繼續教育的義務(例如《資產評估法》)尚無行政法規明確設定專業技術人員等眾多從業人員有接受繼續教育的義務(例如《專業技術人員繼續教育規定》)設定更為細致的義務及考核辦法(如《繼續醫學教育學分授予辦法》)

(三)小結

從上文分析來看，受繼續教育義務只有部分領域有法律依據。除此之外，受繼續教育義務在法律層面和行政法規層面幾乎是找不到執行依據。國務院的決定、命令也只是泛泛規定要發展繼續教育而非將其當作專業技術人員等必須要完成的義務事項。長期以來規章及規范性文件成為繼續教育的義務規定的主要來源。

根據《立法法》規定，國務院尚且只能在憲法規定的職權范圍內根據法律制定執行性的行政法規，或者在法律的專門授權時制定補充性、創制性行政法規。而部門規章即使是本部門權限內的事項，制定的規章也只能在法律、行政法規、決定、命令規定的幅度內加以具體化。沒有國務院的行政法規、決定、命令，即使有組織法上的職能，部門規章也不能設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。上述層層加碼的現象已經違反了法律保留原則，是以職權規定取代法規規定，以組織法取代行為法，繼續教育義務化面臨合法性不足的困境。本文并非否定接受繼續教育作為從業人員的義務，而是反對無法律依據或授權就增設從業人員義務，克減從業人員權利。行政機關必須在法治和法律的范圍內活動，不得違反法律保留原則。此外，繼續教育義務化不僅有合法性的問題，其合理性仍有待商榷。

三、繼續教育義務化的合理審查

比例原則是指行政主體實施行政行為應有助于行政目標達成，如果行政行為可能對相對人的權益造成不利影響，則這種不利影響應被限制在盡可能小的范圍和限度之內，行政目的與所采取的行為應有適當比例。下文結合目的正當性與傳統的“三階”比例原則對繼續教育義務化這一現象進行分析：

(一)繼續教育義務化的目的正當性審查

(二)繼續教育義務化的比例原則審查

1.適當性審查

2.必要性審查

必要性又稱為最小侵害原則，即在眾多可以達成目的的手段中行政機關要選擇對相對人侵害最小的手段。達成提高技能等立法目的有諸多溫和可替代的措施，國家未充分發揮個人及社會的能動性就采用義務化的方式未遵循輔助性原則。輔助性原則是指在處理國家、社會、公民的關系方面，國家的作用是社會的補充，限于公民不能自己處理的事務。首先，公民個人基于職業發展等目的可以自主進行學習，并采用多樣化的學習方式。公民繼續教育的學習方式是眾多的，包括正式學習(Formal learning)，非正式學習(Non-formal learning)，經驗學習(Informal learning)等。所謂非正式學習是指在活動中學習，盡管這些活動沒有被明確稱為學習，但包含重要的學習內容，如在工作場所獲得的職業技能。經驗學習則是與家庭、工作或休閑有關的日常生活活動所產生的學習，例如從自己的經歷反省提升和他人的經歷中學習經驗教訓。但由于非正式學習及經驗學習難以量化考評，導致繼續教育機械式執行(例如自學需要批準且需完成規定字數的學習報告)或不把經驗學習及非正式學習納入其中。其次，社會本身存在繼續教育的動機和資源。例如，企業基于提高員工素質需要自行開展職業培訓，高校提供免費公開課，培訓公司提供優質付費課程等。上述方式均是更容易達成繼續教育目標的方式且成本更低，但卻非繼續教育義務化的法定方式而得不到承認。只有當個人及社會的自發力量無法實現繼續教育促進科技進步的公共福祉時才允許國家公權力介入。因此采用使繼續教育義務化的方式直接進行干預的必要性不足。

3.均衡性審查

(三)小結

在理論上，以“法律保留”作為限制憲法上基本權利的準則，而以比例原則充當其內在界限。從上文的分析來看，繼續教育義務化不僅違反了法律保留原則，合法性不足，而且立法目的正當性也有所欠缺，合理性無法通過比例原則的檢驗。國家未遵守輔助性原則就介入繼續教育并采取將繼續教育義務化的強硬措施，使得公權力彌漫于原本應寬松自由的繼續教育之中。繼續教育義務化的方式對于達成提高專業技能的立法目的而言，手段過當，已經構成對從業人員受教育權、工作權、財產權不必要的限制，繼續教育義務化的合理性有待加強。

四、代結語：作為權利的繼續教育

長期以來，教育行政法的研究多將精力集中于高等教育、義務教育，近年來又有學者研究學前教育的法律規制。但是繼續教育作為終身學習體系的重要組成部分卻鮮有法律專業的學者進行研究。就人數和學習時間來講，繼續教育涉及的人數多，時間范圍長。本文從該領域最基礎的命題即繼續教育的法律定位進行分析，也希望借由此文讓更多的人關注繼續教育的法治化命題。

(本文系個人觀點，不代表所在單位意見)

①參見《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》。

②例如《專業技術人員繼續教育規定》第五條規定“繼續教育實行政府、社會、用人單位和個人共同投入機制”；第二十一條規定“人力資源社會保障部按照國家有關規定遴選培訓質量高、社會效益好、在繼續教育方面起引領和示范作用的繼續教育機構，建設國家級專業技術人員繼續教育基地”；第二十三條規定“人力資源社會保障行政部門和有關行業主管部門直接舉辦繼續教育活動的，應當突出公益性，不得收取費用”。

③例如《中華人民共和國中醫藥法》規定“中醫藥專業技術人員應當按照規定參加繼續教育”；《道路運輸駕駛員繼續教育辦法》規定“接受繼續教育是道路運輸駕駛員的義務。道路運輸駕駛員應當按照規定接受相應的繼續教育”；《中小學教師繼續教育規定》規定“參加繼續教育是中小學教師的權利和義務”；《稅務師繼續教育管理辦法》規定“稅務師享有參加繼續教育的權利和接受繼續教育的義務”。

④囿于篇幅，本文主要探討中央層面的法規，包括法律、部門規章、部門行政規范性文件。

⑤例如《教育法》第四十一條規定“從業人員有依法接受職業培訓和繼續教育的權利和義務”；《中醫藥法》第三十七條規定“中醫藥專業技術人員應當按照規定參加繼續教育”。

⑥2015年人力資源和社會保障部頒發《專業技術人員繼續教育規定》，《全國專業技術人員繼續教育暫行規定》(人核培發[1995]131號)被廢止。

⑦例如《中小學教師繼續教育規定》規定“中小學教師繼續教育的內容主要包括：思想政治教育和師德修養、專業知識及更新與擴展、現代教育理論與實踐、教育科學研究、教育教學技能訓練和現代教育技術、現代科技與人文社會科學知識等”。

⑧前者如《專業技術人員繼續教育規定》要求“專業技術人員參加繼續教育的時間，每年累計應不少于90學時”。后者如《繼續醫學教育學分授予辦法》要求“繼續醫學教育對象每年參加繼續醫學教育活動，所獲得的學分不低于25學分，其中I類學分5—10學分，II類學分15—20學分”。

⑨參見《繼續醫學教育學分授予辦法》。

⑩職稱評定是從業人員提升工資福利待遇的重要途徑之一。