美國老年教育政策：演進歷程、文本分析與研究啟示

張 飛，江 麗

(安徽開放大學 安徽老年教育研究院，合肥 230022)

一、演進歷程

美國早在20世紀40年代就進入了老齡化社會，其老年教育政策隨社會環境的改變始終處于不斷修訂之中，從而適應老年人口的發展狀況，其老年教育政策演進先后經歷了四個階段：

1.萌芽階段(1949—1959年)

1949年，由全美教育協會成人教育部成立老齡化教育委員會。1950年，杜魯門總統發起了由聯邦安全局主辦的第一次全國老齡問題會議。1951年，美國成人教育協會成立，老齡化教育委員會劃歸其主管。該委員會隨后在多尼休博士主持下編寫了一本探討老年教育的標志性著作——《晚年教育手冊》，該書匯編了美國許多老年教育方案的資料，目的是幫助老年人做好充分利用晚年的準備。1952年，芝加哥大學率先開設函授課程，為人們提供退休前教育，老年教育正式開始起步。1956年，美國衛生、教育和福利部長辦公室安排專門工作人員負責協調老齡工作。艾森豪威爾總統提議并創建了聯邦老齡化委員會。在1950年代中期，美國聯邦政府、州政府、公立學校、大學、圖書館、工商企業界等，都提供許多與老年教育相關的活動，但這些活動或課程并不是專門為老年人設計或開設的，只是兼收老年人參加或學習。事實上，佛羅里達州第一個開設專門為老年人設計的課程，此后，專門以老年人為對象開設的課程才日漸增多。

這個階段是美國老年教育政策萌芽時期，可以看出，其老年教育事業隨著老齡化社會的到來而得以緩慢發展，能夠初步滿足部分老年人的基本學習需求，同時也是為老年人退休做好充分準備。

2.探索階段(1960—1979年)

1961年，第一屆白宮老齡會議在華盛頓召開，主要探討老年人福利與教育政策問題。1965年，美國國會通過了《美國老年人法案》，以立法的形式保障老年人接受社會相關支持服務的權利。最初的立法規定了向各州提供社區規劃、社會服務、研究和發展項目以及老齡領域人員培訓的補助金。依據該法還設立了老齡管理局，負責管理新設立的聯邦協調中心，其主要負責制定贈款方案及承擔有關老年人的事務。該法案還包括支持美國低收入老年人的社區服務就業，老齡領域的培訓、研究和示范活動，以及弱勢老年人權利保護活動等。[1]

1966年，美國《成人教育法案》頒布施行。該法案涉及老年教育的內容主要包括：規定聯邦政府應撥款給州和地方教育機構或其他公私立非營利機構，以便推行法案，向讀說能力有限且居住在與其原有文化不同地區的老年人提供教育機會等。

1971年，第二屆白宮老齡會議如期舉行，“老年教育學之父”麥克拉斯基教授向大會提交了《教育：問題和背景》研究報告，首次提出老年人的教育需求分類理論，促使美國老年教育從以社會服務為主轉變為幫助老年人實現自我價值為主。[2]該會議提出了老年教育的七大目標，如：幫助老年人激發生命潛能，以及自由地發展伙伴關系的角色，進一步促進社會福利；幫助社會了解各個年齡層的需求，并提供有品質的教育機會，以進行終身學習等。[3]

這個階段在美國老年教育政策發展歷程中具有里程碑意義。第一屆和第二屆白宮老齡會議的連續召開，引起社會各界對于老年教育的重視，對老年教育事業的投入有所增加，同時也給之后的老年教育項目的開展指明了方向，而成人教育法案的頒布豐富了老年教育的內容，也進一步完善了老年教育政策的不足之處。

3.發展階段(1980—2001年)

1981年，第三屆白宮老齡會議召開，其主要議題是討論老年人社會保險問題，且主要是為老年女性、少數族裔與失能者等弱勢群體探討完善的解決方案，以確保其權益得到保障。此外，這次會議還指出老年人在生活方面存在的主要問題，如社會福利、生理與心理健康、經濟安全等，絕大多數都可以通過學習得以解決。

1995年的第四屆白宮老齡會議主要議題是給老年人提供社會安全網絡環境。如認同《社會安全法案》中的醫療照護、醫療援助條款與《美國老年人法案》所帶來的意義與價值。

2000年，《美國老年人法案》在修訂時，特別強調將老年人的學習權落實在各州政府的社區政策上，并明確指出，應結合社區老年人的健康、照護、福利與教育需求，由社區及地方區域性建立的社區伙伴聯盟共同提供服務，其主要策略包括：在社區學院規劃的課程中給予學費優惠，對50歲以上的老年學習者均免學費；其他課程則對50歲至64歲的老年學習者學費減半，而65歲以上的老年學習者則有部分課程亦可學費全免等。

這個階段是美國老年教育政策穩步發展時期，此時段內的兩屆白宮老齡會議重點關注到了老年人中的弱勢群體的教育需求，如老年女性、少數族裔、失能者、老年移民等。同時《美國老年人法案》不斷完善，保障了老年人的學習權。

4.深化階段(2002年至今)

2001年，“911事件”對美國政治、經濟、文化等很多領域都產生了重要影響，同時，美國聯邦政府適時調整了老齡化相關領域及老年教育的政策指向。

2005年，第五屆白宮老齡會議召開，此次會議主題為終身規劃，討論重點對象是即將步入退休生活的美國公民，討論議題是如何幫助他們及早開始規劃退休儲蓄以及延后退休年限等問題，以幫助其有效安排退休生活。參與會議的代表人員在討論老齡化議題的過程中提出50項解決方案，并且工作團隊也提出執行這些解決方案的策略。

2012年，社區生活管理局成立，綜合了此前的老齡管理局、殘疾辦公室和殘疾人發展管理局職能，統一管理老年人事務，包括管理一部分老年教育機構活動。

2015年，第六屆白宮老齡會議召開，會議重點是強調老年人的需求和對社會的貢獻。會議確定了四個對老年人福祉至關重要的討論主題：健康老齡化、退休保障、長期支持和服務、老年司法。與此同時，議題還強調不應忽視老年人的政治權利、地位和作用以及老年需求。[4]會議擬定了“金融教育計劃”，對于幫助雇員更好地做好退休前準備起到了至關重要的作用。會議還介紹了密歇根科技大學向本州農村地區老年人提供數字識字教學的服務，該?！按蚱茢底终系K小組”將在校大學生與老年學習者一一配對，協助老年學習者學習。2017年，該計劃擴大到了更多的老年學習者，有100名學生型導師協助指導，其目的是在全國范圍內產生一個可推廣的老年教育范式。[5]

2020年，新型冠狀病毒疫情影響世界各地，雖然并沒有直接沖擊美國老年教育相關政策，但《美國老年人法案》經修訂后于3月份頒布，授權批準了2020—2024財年計劃。該法案要求：制定計劃探索老齡研究，并協助制定和執行旨在滿足老年人健康和經濟需求的方案以提供支持服務，主要包括營養、醫療、教育和培訓服務(退休前培訓和繼續教育)、文化體驗，還包括藝術欣賞、低成本交通和住房、輔助技術和保健(精神和行為健康)服務等。[6]

這個階段也召開了兩屆白宮老齡會議，兩屆會議豐富了老年教育的內容，擴大了老年教育的關注點，重點關注主題包括老年人的終身規劃、老年人的政治權利等，其背后往往伴隨著美國深刻的社會政治經濟文化等領域的變革。美國老年教育政策歷經半個多世紀的變遷，至今仍在不斷修訂完善之中。

二、文本分析

老年教育“政策文本是教育政策的靜態載體，是教育政策的基本表現形式”，[7]是政府發布的一系列老年教育政策文件?！罢呶谋臼侨魏我豁椪叩幕颈憩F形式，同時在形成教育政策的過程中，教育政策的制定主體往往把教育政策所要表達的實質內容或隱晦或明確地體現在不同形式的合法化文本之中。因此，只要通過對文本的理解與解讀，就可以嚴格地貫徹落實政策的精神?！盵8]在本文中，我們主要選取美國老年教育政策發展延續過程中相關重要文件(見表1)作為研究樣本，從目標、主體、措施和程序四個方面進行研究分析。

表1 美國老年教育發展過程中的重要法案及事件表

1.老年教育政策目標

通過對美國老年教育相關政策文本進行分析，我們認為其政策目標主要可以歸納為如下七點：一是鼓勵老年人參與形式多樣的教育項目；二是擴展老年教育參與者的多樣性；三是鼓勵發展專門機構及組織，把為老年人提供教育作為一項主要或專屬任務，并作為教育機構的重點工作；四是推動老年教育機構師資專業化發展；五是老年人不因年齡受到就業歧視；六是將老年人的學習權落實在各州政府的社區政策上；七是利用信息技術加強對美國老年人的生活支持。

美國老年教育政策實行初期，大多數政策制定者認為老年人的教育需求是無足輕重的，也很少投入經費，很多人質疑老年人接受教育的價值和意義。但隨著社會發展、政治文明的進步，及老齡化帶來的社會壓力，美國老年教育政策目標逐漸趨于清晰完善。另外，初始時期缺乏政策舉措的一個重要原因是，人們認為對所有年齡層次的人進行教育是國家的責任，而不是州政府的責任。老年人群體更應該放在國家一級而不是州一級指導其政治活動。美國退休人員協會和全國老齡問題委員會等組織主要向國會和總統提出請求，而很少有組織機構強調通過國家治理實現變革。美國政府政策的制定絕不只局限于政府機構和最上層領導人，各種社會力量和社會機構亦發揮著重要的乃至決定性的作用。

2.老年教育政策主體

政策主體的分類多以官方決策者和非官方參與者進行劃分。安德森認為，官方決策者是指那些具有合法權威去制定公共政策的人們。[9]美國老年教育政策涉及的主體主要有國會、聯邦最高法院、總統、州、利益集團、大眾傳媒、普通公民等。由于美國是聯邦制國家，聯邦設有最高的立法、行政和司法機關，有統一的憲法和法律，是國際交往的主體；各州也有自己的憲法、法律和政府機構；若各州的憲法和法律與聯邦發生沖突，則聯邦優先于州。美國憲法列舉了聯邦享有的權力，不經憲法列舉的其他權力，除非憲法明文禁止各州行使外，一概為州政府保留，教育權力就是其中的一項。這為州級政府創造了一個合適的法律環境，使其能夠就本州轄境內的老年教育問題制定適宜的政策。因此，美國聯邦政府所制定的政策或法案成為各州政府推行老年教育的最高指導原則。自1961年開始，每隔十年左右，聯邦政府召集學者、專家、相關部門人員在白宮共同探討老齡相關議題，其中以1971年的白宮老齡會議上老年教育學家麥克拉斯基提交的報告最負盛名，該篇報告提出了老年教育的七項目標，成為美國老年教育政策發展的指向。而后，1981年的白宮老齡會議延續積極老年教育觀，注重“自我協助”(self-assistance)的老年教育。因此，美國各州政府與地方組織就以聯邦政府所制定的《美國老年人法案》為準則，再充分考慮各州的社會發展環境而制定合適的老年教育政策。由此可知，作為老年教育政策主體的美國聯邦政府決定了老年教育政策的原則或方向，各州并無統一的老年教育政策，而是呈現多元發展的局面。另一方面，美國的教育政策與老齡政策都提出有關老年教育的議題，在這兩個因素的影響下，地方、州以及聯邦制定相關政策時，并非單向發展，而是多元共存、多向發展。

3.老年教育政策措施

美國老年教育政策措施的重點主要集中于如下幾個方面：受教育權、入學與就業的年齡限制與歧視、少數與弱勢族群的權利、老年人力資源、老年教育相關行業人員的培訓等。

從政策措施的主要內容來看，老年教育政策重點要解決的問題是：一是重視老年學習者的受教育權。初期的白宮老齡會議均肯定學習與教育給老年人所帶來的積極意義。麥克拉斯基在會議上指出每個人在任何年齡階段均有受教育的潛能。二是消除老年人在入學與就業方面的年齡限制與歧視。在入學方面，《成人教育法案》規定，任何年齡層的成人都應該免費完成高中教育，高等教育法案還取消了大學的入學年齡限制；在就業方面，《禁止歧視老年人法案》規定用人單位應以能力而不是年齡作為雇傭標準。三是確定老年教育的范疇，政府鼓勵私立機構提供正規與非正規教育，內容包括各種老年人支持服務、營養計劃、健康保健活動、退休教育、財務管理教育等課程。四是尊重少數與弱勢族群的權利。依據《美國老年人法案》，相繼成立了聯邦老齡管理局、州建立地方老人局以及區域層級的老人局，作為協調與整合資源之用。其后，在《美國老年人法案》修訂中，又再次強調各州設立老年人服務與管理部門的必要，提出制定老年學習方案、實施老年教育成效監督及協調老年人事務等相關建議。

4.老年教育政策程序

制定教育政策是一個國家對教育進行計劃、指導、協調和控制的重要方式，它是一個復雜的、動態的、持續的過程，涉及多方面的價值要素與利益調整?！耙粋€完整的教育政策過程的周期包括以下五個階段：提出問題和目標構想；擬定各種可供選擇的政策方案；政府制訂計劃；執行計劃和反饋；評價計劃和修改計劃，產生新的計劃?！盵10]美國聯邦政府、地方政府、非政府組織及相關利益集團都希望在教育政策領域爭得一席之地，這就使得政策制定的整個過程在很大程度上呈現的是一個政治較量的過程，是一個各種利益關系取得平衡的過程。因此，美國老年教育政策在制定過程中同時還受到兩種決策模式的影響：消極福利模式和積極教育模式。

早期，美國社會各界普遍將老年人群視為傷殘、游蕩者、孤獨、貧困等人群，這種觀點影響了美國政府有關老年教育政策的制定，即以社會福利取向為主，其中在高等教育法案中，鼓勵大學開設老齡化與健康、就業與退休適應等相關課程，希望協助老年人適應退休后的生活，這種情況延續至1960年代末。到1970年代，特別是在麥克拉斯基的白宮老齡報告之后，聯邦政府開始積極行動，重視人們對老年教育的迫切需求，各項老年教育相關法案陸續制訂并修正，且提供經費資助社區學院開發老年學習活動，更激發了社會對老年教育的參與及重視。經過多次對老年教育政策反思和修訂，厘清了老年教育政策制定的目的、標準與價值，老年教育政策逐步完善。

美國在實現老年教育決策民主化的過程中，由各方精英組成的智囊團往往發揮重要作用，比如歷屆白宮老齡會議的顧問團，他們能敏銳地把握與洞察老年教育問題，并在研究的基礎上提出切實可行的政策建議，而政府又會充分重視乃至全盤吸納這些建議，這種對專家發言權和建議權的尊重亦確保了政策決策的科學性。另一方面，在美國，老年教育問題作為一個公共領域問題，被國家和社會各界共同關注，特別是老齡化社會到來以后，國家和普通民眾之間全面積極地參與和互動，即國家作用于社會并使普通民眾積極參與，而普通民眾也會采取各種方式來引起國家對其利益訴求的關注。這是美國老年教育政策得以順利推行的保障。

三、研究啟示

1.推動老年教育專門法律落地

從上述美國老年教育政策發展的四個階段可以看出，每個階段都有老年教育相關政策法規的出臺，且自第二階段開始，都有起到關鍵作用的白宮老齡會議精英顧問團的政策建議和專家意見，特別是起到綱領作用的《美國老年人法案》的出臺，引領了人口結構變化背景下的美國老年教育事業的長足發展。近年來，我國陸續頒布了一系列老年教育相關法規政策，如《老年教育發展規劃(2016—2020年)》《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》《中共中央國務院關于加強新時代老齡工作的若干意見》等，除此之外，還有一些地方性法規條例相繼出臺，如《天津市老年人教育條例(2002年)》《福建省終身教育促進條例(2005年)》《上海市終身教育促進條例(2011年)》《成都市社區教育促進條例(2016年)》《安徽省老年教育條例(2020年)》等，這些地方條例都將老年教育作為法規的重要內容，這為國家立法奠定了一定基礎，但是國家層面上的《老年教育法》尚沒有出臺，一直處于熱議之中。據全國老齡辦測算，從2015年到2035年，我國將進入急速老齡化階段，老年人口將從2.12億增加到4.18億，占比提升到29%。[11]因此，未來參與老年教育的人數將會急速增加，迫切需要國家從頂層設計的層面對全國老年教育進行系統指導。當前，我國老年教育政策法規的出臺大多都是政策層面的，而法律層面的則較少，僅有《老年人權益保障法》，但是缺乏一部完整的具有針對性的老年教育法律。因此，可參照《美國老年人法案》，加快制定我國的《老年教育法》，明晰老年教育事業發展方向，使老年教育事業的發展有章可循、有法可依。

2.建立老年人力資源開發服務體系

老年人閱歷廣，積累了豐富的生活經驗與智慧。在醫療水平及現代生活環境質量都較高的情況下，許多即將退休或已退休的老年人，生理心理依然健康，因此，社會不應將老年人片面地視為一種負擔，或者強制老年人退出工作崗位或領域，而應將其視作寶貴的社會財富資源，使老年人充分發揮其智慧、經驗、眼光與資歷，繼續為社會發展服務。反過來，老年人因其向社會提供服務，生理心理均得到自信與快樂，給老年人的心理調適與社會適應帶來積極老齡化影響。如《美國老年人法案》，鼓勵退休人員從事志愿服務工作，并且規定55歲以上、低收入、就業困難的失業老人，能利用部分時間接受教育培訓課程，將所學用于社區中從事服務工作，將給予合理的報酬與生活津貼。類似的規定事項，也可見于美國志愿服務法案以及綜合就業訓練法案中。當下我國老年教育資源供給有限，增速跟不上人口老齡化的社會進程，老年教育理念與價值觀仍停留在滿足個體娛樂休閑需求層面，寶貴的老年人力資源開發與相關培訓均相對薄弱，迫切需要建立老年人力資源開發服務體系，把老年人作為行為主體，通過老年教育和社會參與，充分發揮老年人的智力優勢、經驗優勢和技能優勢。利用互聯網技術，建立老年人力資源開發服務體系，進一步開發豐富的、寶貴的老年人力資源，使其服務于國家社會經濟建設。

3.推動老年教育資源配置合理布局

美國老年教育資源供給類型多樣、內容豐富，如正規大學或學院、博物館、圖書館、老年中心、老年寄宿教育、社區學院、老年游學營、老年劇場等，[12]可以說社會各類機構只要符合條件均可向老年人提供多種多樣的教育服務，而這也是得益于美國老年教育政策法規的鼓勵和引導。如《成人教育法案》規定，推行成人教育服務主要依靠企業、工會、圖書館、高等院校、醫療保健，及貧困計劃項目和社區組織等機構，而不是僅僅依靠公立學校。我國當前的老年教育主要還是依靠老年大學、老年學校，辦學形式較為單一、課程內容覆蓋面較為狹窄，改變目前狀況，可以從以下方面入手：一是鼓勵各類院校舉辦老年大學，部門、行業和企業舉辦的老年大學繼續面向社會開放，支持社會力量參與舉辦老年大學；二是大力興辦老年開放大學，進行老年遠程教育探索；三是積極開發教學內容，將面授學習、體驗學習、網上學習、讀書會、講座、游學、志愿服務等多種形式結合起來進行老年教育活動；四是在全國廣大農村地區對“撤點并?！焙罂罩玫幕A教育資源再利用，可以將其改造為農村老年學習中心；五是充分利用博物館、圖書館、文化館、體育館等場館場地實施老年教育。根據國家統計局第七次全國人口普查數據顯示，2020年末，我國60歲及以上人口為26 402萬人，占總人口的18.7%，其中65歲及以上人口為19 064萬人，占總人口的13.5%。[13]可見，隨著人口老齡化持續加劇，將會有越來越多的老年人進入老年大學或老年教育機構學習，擴大老年大學的供給已經成為當前加快發展老年教育的迫切任務。參加老年大學學習已經成為引導老年人終身學習、積極向上、健康養老的生活方式。但是當前老年教育資源供給緊張、管理體制不順等問題已成為制約我國老年教育發展的重要因素，迫切需要對我國老年教育資源配置進行科學合理規劃布局。

4.提升老年教育從業人員專業素養

隨著老齡化社會進程的加快、老年人口的逐年增加，老年教育相關從業人員將會越來越多，但專業人才培訓等較為欠缺。打造一支專業化程度較高的老年教育與服務管理專業技術人員隊伍已成為緊迫的社會需要。美國聯邦政府在《美國老年人法案》及第五屆白宮老齡會議中，均十分重視老年教育相關從業人員的培訓工作，如規定：為所有的健康照護專家、輔助性照護專家、保健護理學生以及直接照護工作者提供老年學的教育與培訓；對老年人群體中出現沮喪與疾病等心理方面問題的人員，應當加以重視并評估其程度，提供教育訓練方案，同時對照護人員進行培訓，以便幫助老年人改善其心理方面的疾??；提供健康照護人員教育訓練課程，以強化其在技能、文化素養以及老年學等方面的專業知識與能力。我國《老年教育發展規劃(2016—2020年)》中也明確提出，“加強學科建設與人才培養培訓。鼓勵綜合類高校、師范類院校、職業院校開設老年教育相關專業，其他高校也要加強老年教育相關專業建設。支持有條件的高校開展老年教育方向的研究生教育，加快培養老年教育教學、科研和管理人才。鼓勵老年教育機構的專任教師和管理人員在職進修老年教育專業課程，攻讀相關專業學位?！边@為我們提升老年教育從業人員專業素養、提高專業技能等指明了重要方向與實施路徑。

5.構建老年學習權益保障機制

學習權是對受教育權的突破與發展。老年學習權主要是指享受教育和文化資源的權利，也即老年人應能享受到社會的教育、文化、精神產品和文娛資源，包括學習機會平等權、個性發展權、學習條件主張權、獲得幫助權、學習成就認可權等。[14]美國老年人法律對老年人學習權益的保障始于20世紀60年代。1965年頒布的《美國老年人法案》啟動了許多有關老年人權益的公共項目，如營養教育、交通、衛生、居住等各類老年服務設施，另有營養保健及老年中心等，附設有專業的培訓人員及研究、社區服務就業等事務。及至2000年該法案經修訂后，更加強調要保障老年人的學習權。該法案主要目標就在于協助老年人獲得和其他年齡層人群相同的權利，如社會服務、身心健康、教育學習、自由尊嚴等權利。與此同時，相關法案還保障老年人再就業的權利，這也是間接保障老年人學習職業知識以提高專業技術水平的權利。如《禁止歧視老年人法案》《職業教育法》《綜合就業訓練法》等相關法律，均提供并保障老年人就業學習機會。由是觀之，老年人學習權益的保障機制有賴于國家在立法層面上明確老年人應該享有的學習權利，以及家庭、學校、用人單位和政府等義務主體在保障老年人學習權利的過程中應履行的責任。從國家層面構建老年學習權益保障機制，有利于老年教育事業的持續深入推進，并能有效應對老齡化社會所帶來的諸多緊迫問題。