從“通辦”到“好辦”：數字政府的迭代邏輯與改革趨向

魏景容 劉祺

[摘 要]“一網好辦”堅持“以用戶為中心”的理念，著力提升企業和群眾的獲得感和滿意度，是政府數字化轉型的趨向，也是推進數字政府建設的重點和難點。領導重視、部門統籌、基層孵化、制度建設構成了政府數字化轉型的現實基礎，轉型的邏輯在于新興技術的更迭和對群眾訴求的回應。主體融合、數據共享、部門協同、制度集成等構成了政府數字化轉型的現實梗阻。整體治理理論為數字政府轉型升級提供理論基礎，從要素、結構、制度三個維度回應政府數字化轉型困境，推動實現“一網好辦”。

[關鍵詞]數字政府;一網通辦;一網好辦;迭代升級;整體治理

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2021）05-0078-09

一、問題的提出

新世紀以來，信息技術、移動應用、大數據、物聯網、人工智能等新興技術嵌入政府工作中，催生出不同的政府治理模式。數字化轉型是地方政府應對技術變革及推進治理現代化建設的重要手段[1]?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》強調要加快建設數字政府，以數字化轉型整體驅動治理方式變革。政府數字化轉型的實質是從傳統的科層制到“平臺化”的轉型[2]，其堅持“公民即用戶”的邏輯[3]和“用戶為中心”的建設理念，著力提升企業和群眾的獲得感和滿意度。轉型的重點在于如何利用現代數字技術促使政府數字化轉型[4]，使其朝著網絡化、數據化和智能化維度轉變[1]。數字政府轉型包含面向數據的治理、運用數字技術的治理及數字空間的治理三個要素[5]。有學者基于數字治理能力的視角，提出從制度能力與職能范圍維度入手對地方政府數字治理能力進行重構[6]。也有學者基于跨界治理理論，從結構、過程、領導維度構建政府數字化轉型的行動框架[7]。

上?！耙痪W通辦”是技術驅動的政府數據治理創新模式。2018年3月，上海推出“一網通辦”改革，運用信息技術將政府各層級、各部門平臺進行歸集并對各部門職責權限進行整合，實現“網絡通、數據通、業務通”。這是全國一體化在線政務服務建設的基礎性改革，在各級政府重視下得以迅速推進。2019年和2020年的國務院政府工作報告都強調要“推動更多服務事項一網通辦”。上海順勢加大改革攻堅力度，提出政務服務要從“能辦”向“好辦”轉變，著力實現“一網好辦”。改革試點的過程也是在不斷試錯的過程，當前“一網通辦”改革仍存在不少問題，掣肘了“好辦”的實現。

二、基于整體治理理論的政府數字化轉型分析框架

20世紀90年代中后期，英國、澳大利亞、新西蘭相繼提出整合性政府、整體政府改革，目的是促進政府功能整合，以更有效地處理公眾最關心的問題。整體治理包括互動的信息搜尋和提供、以顧客和功能為基礎的組織重建、一站式服務提供等內容[8]。作為回應政府部門碎片化的一種理論，整體治理對于解決傳統政務服務中心存在的組織功能分割問題具有較高的耦合性，且在上述國家已具有良好的實踐基礎，能夠為探索政府數字化轉型提供依據。

數字政府是傳統政務服務的新模式。數字化轉型本質上是一種政府治理模式創新。有效的數字治理創新往往是多元主體互動、多源數據融合、跨層級多部門協同、各項制度集成的結果。整體治理目標下的政府數字化轉型秉持以協同集成為重點的工作機制，以流程再造為內容的服務創新，以信息技術支撐為核心手段，最終為公眾提供無縫隙的公共服務?！耙痪W通辦”是“互聯網+政務服務”交付的高級階段，已成為我國推進政務流程再造的重要舉措與打造整體型數字政府的主要形式。然而，實踐中也面臨著組織協作的跨部門、跨層級、跨區域的結構壁壘及數據共享的認知、數據、技術、制度等方面的壁壘，這些成為一體化數字服務的梗阻。本文基于整體治理理論，構建了“要素-結構-制度”分析框架（見圖1），并以上?！耙痪W通辦”改革為例對政府數字化轉型進行深入探討。

整體治理理論視野下的政府數字化轉型要求從要素維度實現主體、平臺、數據、技術、業務等要素的融合。主體要素融合“條塊”領導、基層公務員及企業、公民等主體，發揮領導能力，提高基層服務意識，相互達成共識，破解能力和認知壁壘，并促進互動參與。平臺要素融合數據資源、信息系統 、應用服務等多平臺，通過建立共享組件，搭建一體化數字政府在線服務平臺，實現“一網通辦”。數據要素融合政府、企業、公眾等多源數據，打通多種數據渠道，實現數據共享。技術要素融合云端、移動、大數據等技術，破除組織壁壘、優化業務流程、提高服務效能，實現技術賦能。業務要素融合同一事項或者不同事項業務辦理流程，推動業務流程再造，實現流程優化創新。

結構維度即進行組織設計和機構重組，以更好地促進政府組織的融合協作。結構維度要求明確如何通過組織結構設計打造整體政府，協同條條和塊塊，打破科層組織框架，通過結構重塑和組織設計，實現上下級政府間、各部門間及區域間的協同;突破傳統的組織界限，構建樞紐聯動的協調機制，以消除層級、部門壁壘，整合并共享數據，重塑層級部門業務流程，解決跨層級、跨地域、跨部門在線協作問題。

制度是多元主體合作的連接要素，也是一體化數字政府形成的一個基本動力。數字政府從制度上設計信息資源共享的統一存儲、存檔、流通等環節及管理、應用、監管和保護方面的保障機制[9]。從制度維度形成制度集成，實現數字化建設制度化、服務規范化及業務標準化。改革者應具備法治思維，構建相應的制度規范，確立規范化服務指南，建立統一標準，加快整體協同的制度體系建設，破除改革的制度障礙。

三、政府數字化轉型的基礎、迭代邏輯與現實梗阻

作為政府數字化轉型的先進模式，上?！耙痪W通辦”改革是政府數字化轉型的創新樣本，通過上?！耙痪W通辦”的改革試錯，可探究當前政府數字化轉型的實踐狀況，即政府數字化轉型升級的現實基礎、迭代邏輯與現實梗阻。

（一）數字政府迭代的現實基礎

1.領導重視是數字政府迭代的政治基礎。領導重視是一個注意力配置的形式，推動數字政府建設進入政策議程，為數字政府轉型迭代提供了良好的政治基礎。數字政府建設是一個復雜系統，其建設周期長、涉及主體多，需要構建一個高效的統籌協調機制。領導重視形成頂層引領，一方面有助于構建數字政府統籌建設的管理體制，統籌跨層級跨部門建設;另一方面有助于構建聯動機制，形成自上而下的改革格局。上海作為國家政務服務平臺試點，“一網通辦”改革備受領導重視。習近平兩次考察上海均指出，上海要優化政務服務，抓好“政務服務一網通辦”。

2017年上海成立了政務公開與“互聯網+政務服務”領導小組（2019年改為上海市推進“一網通辦”改革和政務公開領導小組），由市長擔任組長，市政府辦公廳負責牽頭。領導重視有力地推進了數字政府建設，構建了統籌協調有力、分工明確、工作有序的管理體制機制，自上而下推動改革。

2.部門統籌是數字政府迭代的組織基礎。數字政府建設的要點在于組織協同，通過部門間數據共享、業務融合緩解整體治理帶來的沖擊。一是數據融合。通過將黨政機關、行業、社會等不同數據源的公共數據向市、區電子政務云歸集，形成包括人口、法人、地理空間、信用信息、電子證照等的若干個基礎數據庫和主題數據庫，整合分散的信息系統，促使靜態的管理數據變為動態的應用數據，實現跨系統、跨業務的數據融合和交換。二是業務融合。把相關數據關聯，形成以“一件事”為中心的政務數據關系網絡，瞄準各事項申請表單要素、申請材料、結果證照之間的共享復用需求，構建政務服務圖譜。強化組織協同的方法就是成立一個新的組織或部門[10]，上海于2018年4月組建了上海市大數據中心，聚焦數據整合應用，以統籌各部門協同推進多元融合，為數字政府轉型升級提供組織基礎。

3.基層孵化是數字政府迭代的實踐基礎。網絡基礎設施與人類工作流和實踐活動的整合是技術治理需要解決的最為根本的問題[11]（P202）?！耙痪W通辦”具體實踐在基層孵化，為數字政府迭代提供實踐基礎。不同地區和部門的服務對象有著差異化需求，上海鼓勵基層先行先試，通過大數據、云計算、區塊鏈等技術，協同地域探索創新與整體改革推進相得益彰，多個區和街道已進行探索實踐，孵化出一攬子可復制可推廣經驗。如H區率先推行部分事項“無人干預自動辦理”;P區的新辦企業“一網通辦”服務專區，開辦企業執照、發票“一窗發放”;X區的“四通五聯”機制，引入物業、銀行等社會力量服務企業。

4.制度建設是數字政府迭代的規范性基礎。制度是數字政府迭代的基礎與保障?！耙痪W通辦”是目標導向和問題導向相結合的產物，上海以制度創新為核心，先后出臺了一系列文件。通過頂層制度設計，打破政務服務的區域限制，為數字政府迭代提供規范性基礎。譬如，《全面推進“一網通辦”加快建設智慧政府工作方案》是“一網通辦”建設的指引性文件，文件明確要求建成上海政務“一網通辦”總門戶，全面實現一網受理;《上海市公共數據和一網通辦管理辦法》是統領“一網通辦”工作的“基本法”，以“一網通辦”應用為重點，按照數據全生命周期進行制度設計。通過健全“一網通辦”制度體系，為整體融合發展提供制度支撐，破除改革“中梗阻”，推動改革向縱深發展。

（二）數字政府迭代的內在邏輯

1.技術更迭是數字政府轉型的驅動器。技術是提升數字治理能力的基礎，數字政府必須以多元化數據技術的融合運用為前提[12]。數字政府轉型依賴于不斷更迭的新興技術，尤其是信息技術的發展。換言之，政府數字化轉型得益于信息通信技術的蓬勃發展[7]。隨著大數據、人工智能、區塊鏈等技術的涌現，多種技術的疊加重塑了數字政府的服務形態，推動數字政府的功能擴展與服務升級。一方面，作為服務供給主體，政府通過對大數據多源、異構、動態及碎片化、低質化的數據感知和學習，理解數據的語義，構建數字化政府服務知識圖譜，提升公共服務供給質量。另一方面，作為數據治理主體，政府通過新興技術對政府數據進行計算和分析，解決復雜的數據處理問題。

技術是科學到產品的橋梁和中介，推動數字政府迭代升級?！盎ヂ摼W+”技術的發展催生政府服務上線。2015年，上海推出服務上線“網上辦”，囿于部門本位主義和技術相對不成熟，無法有效打通組織壁壘，群眾跑多次、跑多門、資料重復提交等“最后一公里”問題突出。以信息技術、大數據、人工智能為技術載體，上海啟動“一網通辦”改革，“一網通辦”總門戶及統一受理平臺上線運行，通過服務上線，全市通辦，構建線下“只跑一次，一次辦成”的整合式政務服務。2020年4月，以大數據、人工智能、區塊鏈等作為技術基礎，上海在“一網通辦”的基礎上，提出要從“能辦”向“好辦”轉變，提升群眾和企業的獲得感?？梢?，技術更迭驅動數字政府轉型升級。無論是服務網上辦、“一網通辦”或是“一網好辦”，都是技術粒子構成的技術系統以不同迭代層次所形成的產品。

2.訴求回應是數字政府轉型的目標域?；貞驼菙底终囊环N治理形態，以公民需求為中心，以滿足公民對公共服務交付期望的回應[13]。數字政府通過熱線電話、網民留言、政務短視頻、政務“好差評”等各種回應形式提升政府回應的效率與質量[14]。為了更好地滿足不斷變化的公民期望，公共部門越來越多依賴于數字創新來提供服務[15]。數字政府轉型升級即是為了更好地回應公民的需求這一目標。數字政府運用大數據、人工智能、區塊鏈等技術呈現企情民意，對企業和群眾的訴求進行整體畫像，根據企業和群眾的反饋對知識實時更新，從整體上對企業和群眾不斷變化的需求進行及時精準把握，優化政務服務流程，為企業和群眾提供具有時效性、精準化、個性化的服務。

數字政府轉型最終落腳于企業和群眾的支持度和滿意度。上?！耙痪W通辦”在要素、組織及制度等方面仍存在壁壘，致使群眾和企業黏度不夠高。2021年3月，上海在總結“一網通辦”改革經驗基礎上，制定《關于深化“一網通辦”改革構建全方位服務體系的工作方案》，明確將企業和群眾“愛用”作為檢驗指標?！耙痪W好辦”是在“一網通辦”基礎上深化改革的設想，是后“一網通辦”時期推進“互聯網+政務服務”持續優化升級的方向，旨在運用新一代信息技術整合政務基礎資源，移除認知、數據、技術、組織、制度等壁壘，實現業務事項“一網通辦、全域通辦、一件事一次辦”。

從本質講，“一網好辦”是政府更好提供服務的承諾，是一場“以用戶為中心”的改革。從上海數字政府改革歷程來看，其始終圍繞“以人民為中心”的主線，尤其是從“通辦”到“好辦”的轉型，體現了對人民訴求回應的不斷升級。

（三）數字政府改革的現實梗阻

從“通辦”到“好辦”，群眾和企業滿意度是評價的標準。當前，上?！耙痪W通辦”改革相對忽視了用戶在服務過程中的體驗，在要素融合、結構協同、制度集成方面仍存在一系列亟待解決的問題，降低了群眾和企業的獲得感，成為邁向“一網好辦”的掣肘。

1.要素融合不充分。拉塞爾·阿克夫的數據、信息、知識和智慧模型（DIKW）表明從“數據”到“智慧”需要對數據進行加工，將數據轉化為信息構建知識進行智慧治理[16]。主體、平臺、數據、技術、業務等作為實現數字政府迭代的關鍵要素，由于融合不充分，阻礙了“通辦”向“好辦”的轉型升級。

其一，主體意識缺位。數字政府打破了傳統政府作為一元主體的局面，其建設涉及政府內外多元主體的參與，既包含不同“條塊”領導和行政人員，也包含企業、社會組織、公眾等。這意味著數字政府建設要強化政府主體的服務意識，吸納外部企業、社會組織及公眾的參與?！耙痪W通辦”的實踐暴露出部分地區和部門“以用戶為中心”的主動服務意識欠缺，“互聯網+”形式主義、“面向領導而忽視群眾獲得感”等問題。此外，公眾主體意識缺位，公眾參與主要停留在咨詢、求助及投訴等低層次，決策參與有限，政府與公眾間的互動不足。

其二，平臺線上線下脫節。數字政府依賴于一體化的數字平臺，包含數據資源平臺、信息系統平臺 、應用服務平臺等，平臺的互聯互通是推動建立數據共享、流程再造的重要條件?！耙痪W通辦”平臺雖已形成統一支付、統一物流等服務平臺，但仍有部分事項不支持辦理。線上與線下服務脫節。如部分不能線上或委托辦理，在服務效率和便利性上大打折扣，影響群眾服務體驗。

其三，多源數據質量不高。數字政府建設的核心在于數據共享和應用，數字政府的數據池包含政府、企業、公民等多源數據。數據是政府數據治理的原材料，數據質量的高低影響政府數據治理的效率和效果?！耙痪W通辦”各系統業務所需數據資源共享數量不足、質量不高，多源數據融合不充分，難以產生“化學效應”，導致后續的數據深度挖掘不夠，改革更多體現“能辦”，而較少關注“好辦”。公共服務事項不斷擴充，但提供的事項信息較為粗糙，可減證明沒有減，身份證、戶口簿等材料在較多的事項申請材料目錄中出現，未能滿足“好辦”的需求。

其四，業務邏輯尚未理順。數字政府建設突破線上線下的業務融合，以業務流程的優化再造為重要內容。然而，由于業務協同存在時間差、頻率差問題[17]，致使政府間“條條”及“塊塊”業務分散和不一致，形成業務流程低效、重復和碎片化。一是部分業務尚未融合。體現在電子證照和電子印章等尚未普及、部分證明材料不互認。二是業務流程再造邏輯尚未理順。各部門服務雖已在平臺上做到“物理集中”，但服務事項仍舊以部門為單位，未能從業務邏輯到數據邏輯進行跨部門整體理順。三是數據驅動的應用層面流程欠優化?！耙患k”事項所需辦理時間仍較長，遞交的材料仍較多，且相當部分事項只停留在網上咨詢，仍需到現場窗口進行辦理。

2.結構協同有縫隙。當個體不再獨立地，而是以協作的方式行事時，協同效應便得以產生[18]（P111）。也就是說，系統發揮作用是由內部各子系統或組成部分的協同作用決定的，協同越好，系統的整體性功能就越好。在數字政府建設中，傳統科層制的權力規制及屬地管理慣性必定會制約數字化行政，進而對縱向層級協同及橫向部門協同形成阻礙。

其一，層級縱向協同不到底。數字政府轉型升級是政府內部各層級間協同共治的過程[14]。數字技術促使政府組織能夠扁平化地運營[19]?？v向跨層級協同將省、市、區、街道、社區（村居）等多個主體連接起來，通過合作推動數字政府轉型升級。從“一網通辦”的公共服務事項來看，市、區兩級不協同，仍有部分事項無法在區級辦理。區級公共服務事項供給不足現象更為明顯，而到街道和社區一級可辦事項則更少，其可辦事項大多為提供證明。

其二，部門橫向協同不到邊。數字政府通過跨部門合作，以實現安全的數據開放及提供統一的服務?！耙痪W通辦”中部門橫向協同不到邊，影響跨部門合作的深度。首先，部門間數據共享差異較大，開放的數據產品參差不齊，信息更新不同步。其次，涉及不同部門業務供給差異較大。當前覆蓋的公共服務事項主要集中在文化、交通等部門領域，而教育、住房、民政、生育、戶籍等群眾迫切需求的服務領域事項較少，經濟發展類服務提供多于社會公共服務類服務。最后，可全網通辦的事項主要涉及證件辦理、社會保障、社區服務等，“部門導向”“任務導向”現象仍然存在，全網通辦服務項目仍需進一步挖掘。

3.制度集成不系統。制度是社會結構及責任結構的連接要素[20]（P43-44）。制度包含法律、規則、條例等，是行動的指南。數字政府建設涉及多元主體、多種平臺、多源數據、多重業務，需要強化制度供給，以集成體系的制度進行連接和指導。

其一，制度供給不足。數字政府建設需要維護數字治理有效運行及發揮數字政府整體功效的制度體系[7]。數據共享、信息安全、服務程序等是數字政府運行較為重要的要素。數據共享最大的挑戰是信息安全問題，要警惕技術異化帶來的負外部性，如何厘清隱私和安全共享的邊界、提升安全意識和完善安全機制是目前改革面臨的重要問題，亟須法律法規予以規范。此外，程序法有利于明確跨地區、跨部門職能、權限、程序和責任，更好地推進部門協同。實踐中“一網通辦”存在部分制度供給不足問題。此外，相關的法規制度分散，未能建立并公開政策文件庫，企業、群眾較難了解政策法規、查找獲取與其辦事相關的信息。

其二，標準化集成滯后。標準化是有效實現數據對接，保障服務融合的基本前提[21]。一方面，不同層級部門間的數據共享需要標準化的集成體系，確保共享數據的質量;另一方面，不同層級部門的服務提供需要標準化集成，提供統一的業務服務?！耙痪W通辦”政務標準化嚴重滯后，數據融合共享困難，業務服務不一致，成為事項“好辦”的梗阻。制度集成不系統還體現在層級、區域間不一致。市級和區級的服務事項名稱時常不一致，辦理流程不統一，且各區工作界面不一，致使跨層級事項難辦理，也使后期的跨部門協同的制度性成本居高。

其三，規范化集成不系統。數字政府建設需要將原來分屬于各個部門的數據及業務集中于統一的門戶運行，不同部門之間的數據互聯和業務并聯形成的服務供給需要規范化指南?！耙痪W通辦”主頁“法人辦事”欄目各類事項辦事指南在申請材料、辦理流程時限等要素上均存在不同程度的信息缺失。如行政許可、行政給付、行政確認、行政獎勵和其他類別的指南較為全面清晰，而在行政處罰、行政強制、公共服務類別提供的信息不夠詳細。

四、整體治理理論視野下的數字政府改革趨向

基于整體治理理論，從“一網通辦”到“一網好辦”，緊緊圍繞“以用戶為中心”的理念，針對“一網通辦”所遇梗阻問題，亟須全面推進要素融合、結構協同、制度集成，進一步優化業務流程，推動“一網通辦”向“一網好辦”轉型升級。

（一）要素融合：加速多元融合，強化要素支撐

1.加速主體要素融合，提升主體數字素養。整體治理理論視野下數字治理的主體要素融合，要著力于提升各級領導、基層公務員與公民的數字思維和數字意識。首先，強化各級領導數字思維與能力，即“一網通辦”整體治理的用戶思維、數據思維、平臺思維，注重提升領導小組的互動溝通能力、電子社交技能、數字技術能力等。其次，提升公務員服務意識。要實現從“以部門職能為中心”向“以用戶為中心”的行政邏輯轉變，推動高效“辦好一件事”;要在基層服務部門提高統一服務平臺的使用率，精簡群眾和企業辦事的流程、手續、資料，減少線上線下跑動。最后，深化互動參與。相較于電子政務的單向性，數字政府包含多個交付渠道，政府與公民之間是雙向互動的關系[19]。當用戶面對新的計算機技術時，“感知有用性”和“感知易用性”決定了個人是否及何時使用該技術[22]。整體治理以公民需求為導向，深化政府與公民互動，進一步增強政務服務黏性，做到“有用”和“易用”，激發“一網好辦”改革在增強群眾獲得感方面的潛力。引導公民深度參與決策，形成群眾需求意愿表達、服務體驗反饋及政務服務投訴的全過程參與，發揮數字政府雙向互動優勢，提升群眾的獲得感。

2.加速平臺要素融合，夯實政府數字化轉型基礎?！皵底终雌脚_”，平臺是政府數字化轉型的基礎[23]。平臺融合是指將數字政府的業務辦理平臺、數據共享平臺、數據分析平臺、數據安全平臺等有機地集成。從“一網通辦”邁向 “一網好辦”，要進一步融合應用服務、場景化服務、基礎資源體系等平臺，加快推廣組件共享，搭建上述功能性集成平臺，改革現行的層級、部門分割的數據傳遞，提升平臺可重復應用方面的業務能力;進一步拓寬在線服務、電話服務和線下服務等多種公共服務渠道，提升在線服務的敏捷性。推進線上線下融合，挖掘網上辦理深度，從根本上改善政府數字服務的用戶體驗。通過建立共享組件和平臺，擴展正在使用平臺的功能，提供更多的政府數字服務。

3.加速數據要素融合，把脈數字政府治理核心。數字政府的關鍵是數據治理和數據資產化[24]（P11），數據融合共享是數字治理的核心支撐。然而，由于分類錯誤、語義解釋不一致等，基于政府、企業、社會組織、公眾等多源異構數據給數據融合帶來巨大困難。處理異構數據的一個重要觀點就是知道數據的語義[11]（P150）。首先，要完善多源數據融合標準，包括實體數據標準化、實體屬性標準化與應用情境標準化，基于語義融合數據，建立數據轉換標準與存儲規范，解決數據共享差異化問題。其次，按照體系全覆蓋、最小顆粒度的方向，將多源數據及時歸集、共享到平臺，形成全量數據匯聚、全域數據融合、全維度數據分析，實現數據融合共生，為在線服務提供全方位數據支撐。最后，在數據挖掘方面，政府通過提高政務服務智能化水平，對政務服務辦理過程和辦理結果進行大數據分析，主動向不同群體、不同需求的企業和群眾推送個性化服務，最大限度提升群眾和企業的滿意度和獲得感。

4.加速業務要素融合，重塑業務架構流程。需求倒逼的業務流程再造要求實現業務融合[25]。業務流程革命性再造是數字政府轉型升級的根本。數字政府不是數字技術在政府治理領域的簡單應用與疊加，數字時代服務應是非線性和迭代的。數字政府平臺總樞紐要按照數據流動邏輯定義流程，而非按業務邏輯來架構，實現數據賦能最大化。業務流程再造要求數據歸集共享、數據最小顆粒度及大數據提供個性化服務清單、業務流程再造從線性到迭代、加快應用場景建設、強化互動，實現業務碎片化到整體性再造。

此外，要充分利用“好差評”制度中的“差評”數據，進行服務溯源，挖掘可精簡的環節、可重構的業務流程。

（二）結構協同：優化頂層設計，強化權威統籌

1.強化領導小組作用，推動縱向協同。整體治理理論視野下的結構協同，要求打破條塊分割和單部門內循環模式，建立跨層級、跨部門、跨地域的協同機制。數字政府涉及部門廣，牽涉利益多，需要統籌多層級、多部門海量數據信息歸集，必須強化領導小組的作用，形成從上到下思想共識和改革合力。提高區級協同度，解決跨區域的數據共享和服務上線，填充數據庫和擴充業務鏈條。進一步推動服務條線下沉，將更多事項向街道、社區（村委會）延伸，強化網上服務體系，推出更多便民場景應用，實現企業和群眾就地辦事“零跑腿”。

2.健全統籌協調機制，提升橫向協同。整體政府需要建立完全無縫隙的程序[26]（P34），形成協作的生態系統。首先，通過政府內部網絡或外部網絡建立各級和各部門共享信息資源庫，打破傳統的部門信息壟斷，以政府數據庫而非部門數據庫的形式實現信息共享。其次，統籌推進技術與管理有機協同，普及電子證照和電子印章等材料并推進證明材料互認，增加線上及不見面事項的事項數量，推進“網上辦”及“移動辦”，做好面向群眾“最后一公里”服務;橫向統籌各地基層改革創新，借鑒可復制經驗并進行推廣。最后，整合各種社會資源，以釋放社會資本力量，深化在教育、醫療、住房等領域的數據應用，滿足公民多樣化的需求，進一步豐富網上辦理事項。

（三）制度集成：加快標準化執行，健全完善信息安全及監管制度

1.加快執行服務標準化，推進服務規范化。整體治理的難點是在所有關鍵的活動層次如政策、法規、服務條款和審查上實現一致性[26]（P28-29）。標準化是指對現實的或潛在的問題制定共同和重復使用的規則的活動，包括事項標準化、要件標準化、流程標準化、辦事指南標準化及辦結時限標準化[24]（P77-78）。從制度層面看，部門間界面不一、服務事項不一、數據采集標準不一，共享數據的質量參差不齊，其根源在于標準化欠缺。根據服務專項指南明確數據共享和數據開放的邊界;形成同一事項、同一編碼和標準，規范辦事指南，使跨界服務更易于對接，數據更易于共享。政務服務標準化是部門協作的基礎，亦是“一網好辦”改革的重點，應加快執行政務標準化，發揮技術創新與標準化應用的耦合作用。

2.健全管理程序制度，系統推進制度化。當前不僅要解決電子申請、電子證照等法律效力問題，還要完善信息安全、信息監督、行政程序法規等方面制度規范建設，確保數據和隱私信息安全，實現數據、政策和管理的有效融合。首先，健全信息安全制度。加快出臺“一網通辦”信息安全法、風險管理法等，對信息收集與共享、使用與開發、存儲和管理等予以規范。其次，完善信息監督制度。制定信息監督法規，完善服務監督機制，提供線上線下多渠道多平臺的群眾全事項信息監督，使群眾在接受服務的同時更加高效、便利地進行服務監督。完善事中事后監管制度，制定全面問責和更好地向公眾提供服務的準則;細化“一網通辦”績效考核制度，建立監督、整改、反饋的全流程閉環工作機制。最后，優化行政程序法規。針對業務流程再造，出臺“一網通辦”程序法，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化。在此基礎上構建“一網通辦”政策文件庫，為企業、群眾、研究人員提供指南和導航，提升群眾業務辦理的便利性感知。

五、結論與討論

數字時代，新技術治理更著眼于“用戶”體驗，強調以“用戶需要”和“用戶滿意度”為評價標準[27]?！耙痪W通辦”向“一網好辦”的轉型升級，是一場面向“以用戶為中心”的“用戶體驗”革命，要以“群眾和企業滿意度”作為評價標準，著力提升群眾的滿意度和獲得感?；谡w治理理論，結合當前一體化數字服務問題根源，提取三個關鍵因素即要素、結構、制度構建分析框架。上?！耙痪W通辦”呈現的領導重視、部門統籌、基層孵化與制度建設分別為數字政府迭代提供政治、組織、實踐及規范性的基礎條件，而技術驅動及回應升級形塑數字政府的迭代邏輯。然而，要素融合不充分、結構協同僵化、制度集成不系統是數字政府轉型升級的現實梗阻。實現從“一網通辦”向“一網好辦”的轉型升級要在要素維度的主體融合、平臺融合、數據融合、業務融合，結構維度的層級協同、部門協同及制度維度的健全制度、服務標準化執行等方面進行深入攻堅。

基于整體治理理論提出要素融合、結構協同與制度集成作為推進數字政府建設的工具，是當前解決數字政府建設存在問題的策略選擇，以期更好地推動“一網好辦”改革落地，釋放更多的改革紅利，使群眾有更高的滿意度、更大的便利度和更多的獲得感。作為一個綜合性的分析框架，“要素-結構-制度”框架能夠有針對性地解決政府數字化轉型過程中的數據共享、組織協作、制度建設等問題。然而，這一分析框架指導下的政府數字化轉型仍存在著需要進一步解答的問題。一是數據安全問題。數據安全是數字政府建設需要重點考慮的問題，未來要在組織、制度、技術層面強化數字政府建設的數據安全問題。二是結構協同的利益問題。多主體協同合作的動力往往來自共同的利益，數字化平臺的互聯互通必定涉及多主體間的利益均衡問題，如何實現多主體間的共贏而非零和，未來也需要通過組織、制度等層面強化對其背后的利益進行協調。

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責任編輯：梅少粉