數字政府視角下網上行政審批的特點、困境與突破策略

摘要：數字政府是新時代對政府治理提出的新要求，網上行政審批是數字政府建設的重點領域和薄弱環節。網上行政審批具有無差別化、標準化和協同化的特點，其本質是實現政務服務從“群眾跑腿”向“數據跑路”的轉變。當前，網上行政審批還存在著數據公開共享難、安全防范難、業務辦理難的困境。為此，應通過健全數據共享機制、構建數據安全機制及建立“一網通辦”服務模式，搭建以公眾需求為中心、以公眾辦事主題為主線的網上行政審批，以實現對數字政府的“升級和重塑”。

關鍵詞：數字政府；網上行政審批； 政務服務

中圖分類號：D63-39文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2018）12-0054-05

基金項目：國家社科基金青年課題“省級政府網上行政審批標準化建設評價研究”（17CZZ014）的階段性成果；陜西省軟科學研究計劃面上項目“陜西推進政務服務中心標準化建設路徑研究”（2017KRM012）的成果。

作者簡介：屈曉東（1982-），女，重慶人，陜西省社會科學院助理研究員，研究方向：行政管理。當前，“互聯網+”已經成為國家治理體系創新與發展的重要領域。數據政府作為“互聯網+”下國家治理電子政務發展轉型升級的新趨勢、新階段，是新時代實施國家大數據戰略、加快推進數字中國建設，實現數字中國、網絡強國、智慧社會，深入推進“互聯網+政務服務”等戰略行動新的著力點。其中，網上行政審批作為數字政府建設的重點領域和薄弱環節，需要加快其建設步伐，解決現存問題，從而為數據政府深入推進“互聯網+政務服務”創造良好環境。

一、網上行政審批運行的必要性

網上行政審批絕不是傳統線下政務服務的網上運行，而是優化流程，簡化手續，深化行政體制，壓縮審批時限，為企業和公眾辦事提供便利深度融合的“互聯網+政務服務”。相較于傳統線下政務服務中心，網上行政審批存在有其自身的優勢。

（一）數字政府建設的應然之義

數字政府是公共治理與數字技術深度融合的重點領域，是新時代政府提升治理能力的重要內容。政府數字化轉型是政府為適應數字化社會環境而主動轉變政府組織、管理和服務模式的行為。數字政府作為新型政府運行模式，是以現代信息技術為支撐，以數字化、數據化、智能化、智慧化為推進方式與實施路徑，將實體政府虛擬化形成的一種組織架構分布式、政務運行“一張網”、公共服務無址化、社會治理精準化的新型政府形態。數字政府要求政務服務以人為本，通過政府組織優化與流程再造，提升資源配置與服務效率，打造全覆蓋便民惠民服務體系，讓人民群眾有更多獲得感[1]；旨在網絡空間實現信息的跨地域、跨部門、跨層級共享，以數據流再造政務服務及相關業務流程，全面固化、流程化政府權力運行，使服務更個性、主動、精準、智能，實現政府治理模式現代化。網上行政審批作為數字政府建設的重要領域，規范政府審批權力，提供無差別、高品質審批服務的途徑，“互聯網+政務服務”的核心內容，關系到政府行權的規范性、民眾享受服務的可得性。其通過設立高效率、全透明、全天候在線網上政務服務大廳，構建“無縫隙政府”，增強了政府行政審批工作的透明度，優化了“金字塔”形的權力結構，使得權力層級結構扁平化，從源頭上預防審批腐敗，加快政府數字化轉型。網上行政審批標準化建設既是行政體制改革的延續，也是數字政府社會治理在更大范圍、更深層次上推進“簡政放權、放管結合、優化服務”改革的有力保障。2016年9 月，《國務院關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》發布，明確要求到 2017 年底前，各?。▍^、市）人民政府、國務院有關部門要建成一體化網上政務服務平臺。2018年國務院又印發《關于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》，提出到2018年底前，要基本完成國家政務服務平臺主體功能建設；2019年底前，上線運行國家政務服務平臺；到2022年底前，全面實現“一網通辦”?？梢?，隨著“互聯網+政務服務”的深度融合，數字政府建設正在加速推進。

（二）傳統行政審批的局限

傳統政務服務中心的成立是為了進一步提高行政審批效率和透明度，將面大量廣、與企業群眾生產生活密切相關的事項全部集中到服務中心辦理，實現群眾辦事“滿城跑”到 “一站辦”的轉變。然而實踐中這種服務方式卻仍存在著行政審批領域內部條塊分割、條塊隔閡、審批條件互為前置，審批中部門信息不對稱、銜接不連貫等問題?！耙徽臼健狈諆H做到服務場景的遷移，但是辦公場所的集中并沒有從根本上改變既有的政府管理結構和職責。受技術條件限制以及政府體制機制和工作模式慣性的制約，“一站式”服務模式相對“互聯網+政務服務”具有成本高、效率低的弊端。一直以來，政府扮演的是信息的管理者，而不是信息的提供者的角色，履行的是管理職能而不是服務職能?！耙徽臼健狈者m應于金字塔式層級制政府的特征，它以政府職能為中心，力圖通過規范權力行使，限制權力尋租。但由于根深蒂固的體制約束，中心并未完全從“空間性單一窗口”有效轉變至“功能性單一窗口”，從而阻滯或者弱化了聯合審批的運作[2]。同時，職能部門對審批結果不公開，審批流程不透明，自由裁量權大，政出多門，給了一部分政府部門及公務人員利用審批權利謀取私利，進行權錢交易的機會?？梢灾v傳統線下政務服務中心提供的只是“碎片化”服務，方式仍停留在“物理集中”階段，并沒有產生“化學反應”下的無縫隙政府，既沒有形成對行政審批權力的約束，提高行政效率，又沒有為企業群眾辦事提供便利，因而迫切需要創新政務服務。

（三）公眾多樣化需求的滿足

隨著“互聯網+”等技術的發展，尤其是移動互聯網的普及化、智能化，“互聯網+政務服務”數字政府的持續推進，公眾政務服務需求日益多元化與個性化，其已習慣于通過扁平化、網絡化、個性化、便捷化的電子商務平臺辦理各類事務。公眾對政務服務更高質量和效率的追求，使得“以公眾需求為中心”的網上行政審批應運而生。相較于以政府職能為導向、僅為物理集中的“一站式”傳統政務服務中心，以公眾需求為中心的網上行政審批“一網通辦”更能滿足公眾對政務服務的多樣化要求。網上行政審批的本質是實現政務服務從“群眾跑腿”向互聯網“數據跑路”的轉變，政務信息服務從政府職能本位向公眾需求本位、從以政府為中心向以公眾為中心轉變。其通過構造一體化、全過程、無縫隙的政務服務體系，著力解決信息碎片化、應用條塊化、服務割裂化等傳統政務服務問題。網上行政審批信息的可留痕、可追溯，使得審批信息透明化，有效減少權力尋租和腐??；很大程度上取代一部分人的工作，使過去只能由人提供的技術和經驗電子化，降低審批中人的作用的同時，削減了自由裁量權的行使；實施網上申報、受理和審批，依托資源集中優勢，優化流程，全程電子化運作，使部門之間、法規之間互為前置、互相矛盾的現象逐步減少，部門內部實現深度優化和無縫連接；推進政務數據歸集，建立政務數據庫，打破“信息孤島”“數據煙囪”，為其實現跨區域、跨層級、跨部門提供有力支撐。滿足公眾需求的網上行政審批服務模式在集中向公眾提供公共服務的同時，實現了資源集約、信息集中、業務集成，助推了政府數字化轉型。

二、網上行政審批的特點

相較于傳統線下行政審批，力圖破解行政審批環節中“九龍治水”問題的網上行政審批具有審批的無差別化、標準化與協同化等特點。

（一）網上行政審批的無差別化

網上行政審批的核心價值是無差別化。行政審批具有權力性和壟斷性，缺乏競爭，網上行政審批的規范化運行，可解決政府職責不清與職能錯位等問題，有力地促進公平。網上行政審批作為提供無差別、可預期、高質量審批服務的途徑，不同于以往紙質信息的存儲、處理方式，其對信息處理方式形成革命性的沖擊。網上行政審批無差別化體現在三個方面，一是從申請人角度來看，通過明確規范每類事項所需的證明材料，使得每類事項材料申請提供無差別，實現“平等審批”。二是從審批流程來看，網上行政審批通過規范審批流程，減少了網上行政審批的不確定性，限定了政府工作人員的自由裁量權，給申請人明確的行為預期，實現“透明審批”。三是從審批結果來看，通過規范工作人員的操作流程和業務要求，使得每類事項審批結果無差別，實現“陽光審批”?！盎ヂ摼W+政務服務”著力建設數字政府，推進“線上受理、后臺審批”的政務服務全流程網上辦理，以不見面審批的形式實現了政務服務的無差別化。

（二）網上行政審批的標準化

行政審批過程可以看作是一個輸入、加工和輸出的過程，由于缺乏標準化，各流程之間障礙重重，銜接不足，互為前置[3]。標準化是為在一定范圍內獲得最佳秩序，對實際的或潛在的問題制定共同和重復使用的規則的活動。行政審批具有重復性特點，標準化是其內在要求。行政審批標準化即是將先進的行政管理方式和標準化理念引入行政審批領域的一項創新?！笆濉币巹澗V要將“行政審批標準化”明確作為“優化政府服務”的重要一環?！皹藴驶?”審批也已被國家層面認同和采納，并運用于操作實踐。網上行政審批標準化為權力運行設定了邊界，規定了哪些不可為，哪些必須做。一是對審批事項進行統一編碼，規范化表述審批事項的名稱、審批要件、辦理依據、辦事流程、環節、審批時限、收費等，實現審批事項可追溯性管理。二是科學規范網上行政審批流程，建立全國通用的標準化體系。行政審批標準化建設就是要在行政審批服務中，固化每一個流程，做好每一個環節的質量要求[4]。標準化為企業群眾辦事，以及部門依法、有效行政提供了明確指導。通過規范化審批流程，逐崗位、逐環節明確審批前后置條件，提高了行政審批的透明度，有效解決了以往審批部門、基層政府因與辦事群眾之間信息不對稱而造成的不作為、亂作為等問題。網上行政審批是審批標準化與信息化的結合，共同推進了全國政務服務“一張網”的建立。

（三）網上行政審批的協同化

網上行政審批的精髓是協同化。協同化的前提是政務服務符合規范和標準。網上行政審批通過搭建政務數據資源目錄，推進了數據的整體協同、高效運行。各部門對證照信息進行梳理，開展電子證照應用，通過調取電子證照庫中的信息，避免申請人“同類項材料反復遞交”的問題。網上行政審批不是簡單的信息技術應用，而是通過已建立的政務服務平臺，重構行政審批組織機構的業務，實現規范化、協同化運行。政府機構條塊分割難以整合的松散信息，可以借助于信息技術連接起來。以信息化作為工具，協同化作為手段，一方面通過基礎性數據審核，剔除冗余數據，進行數據資源整合；另一方面去除沒有法律依據的流程和環節，業務流程重組，制訂簡便規范的審批標準。統一、協同的政務服務網絡平臺，能夠有效協調政府部門間的分工合作，解決群眾辦事難、辦事遠、來回跑的問題，讓群眾感受到政務服務一體化、協同化的便利。

三、網上行政審批的運行困境

政府數字化轉型既是技術變革，也是制度變革，倒逼政務服務的業務重組與流程再造[5]。實踐中，數據公開共享難、安全防范難、業務辦理難，這“老三難”問題依然不同程度地存在于網上行政審批中。當前，全面推進網上行政審批主要面臨以下三方面困境：

（一）政務信息碎片化，數據公開共享難

信息公開共享是網上行政審批順利進行的必要條件，目前的政務信息服務模式無法支撐頂層設計目標的最終實現。一是表現在數據、信息的采集、處理模式不適應網上行政審批的要求，影響數據共享效果。其一，數據系統封閉，各業務部門獨立開發數據平臺，形成獨立封閉的“信息孤島”，數據無法共享共用。其二，數據、信息以人工采集方式為主，數據統計和信息分析難以做到及時、準確、全面。其三，數據信息傳遞、加工的時效性差，不能及時地推送數據和信息給相關的業務部門。二是數據公開阻力大，無法順利實現數據共享。因政務數據具有巨大的政治、經濟和社會價值，數據公開遭遇巨大阻力，如省級政務服務平臺利用自由裁量權不公開數據或者選擇性公開數據。其中數據公開最大的阻力來自于政府內部。其一，行政分割導致人為壁壘，政府內部利用這種壁壘阻礙公共數據的公開。其二，各種數據支離破碎，很多數據甚至沒有經過整理更無從談建立數據庫，導致數據可用性低，大量的垃圾數據雪藏了有用信息。其三，信息保密范圍界定不清晰，政府部門往往以事關機密等堂而皇之的理由拒絕公開信息。政府部門信息壁壘、信息碎片化的存在，使得信息共享無法取得根本突破。盡管已建立信息數據共享支撐平臺，但平臺利用率不高，數據流通性差、共通性弱。

（二）隱私和安全邊界模糊化，安全防范難

政務平臺信息隱私和安全分享邊界模糊，信息安全防范能力薄弱。處理好政務平臺服務高效與安全的平衡是政務平臺必須應對的挑戰。部分政務數據在民生場景公開運用時需要先做“脫敏”處理。當前，由于政務服務平臺接口標準不一引發了一些信息泄露事件。例如，未經權利人許可或授權，為他人查詢有關商業秘密、個人隱私等信息。政務服務平臺信息安全防范能力薄弱有三方面原因：一是政務服務網具有開放性。政務服務網聯接廣泛、量大，由于大量匿名用戶的存在，難以預測的網絡攻擊越來越多，容易使政務網絡安全失去控制。二是互聯網技術具有局限性。政務服務網最常見的安全問題，主要有網站被黑、數據被篡改等。例如，非法刪除。政府的管理數據，包括工商、稅務、行政命令等等，如果被篡改就會產生非常嚴重的后果。三是政務服務網具有脆弱性。政務服務網存在一定漏洞，例如，字母錯誤、設計錯誤、邏輯錯誤或循環錯誤，一個小錯誤都會給整個龐大的政務服務系統帶來安全隱患。政務服務網絡越發達，瀏覽和點擊量越高，政務服務網越脆弱，越容易受到黑客攻擊。

（三） 政務平臺無序化，業務辦理難

政務服務平臺設計缺少用戶思維，公眾辦理業務難，用戶體驗差。隨著政務信息的日益增加，大量無用的、碎片化政務信息充斥政務平臺，導致“信息迷航”，影響了政府服務效率。當前，政務服務平臺“重建設、輕應用”，熱衷于政務服務網站建設，忽視政務服務功能模塊化。缺少統一、簡便的智能搜索，缺少明確的指引和標識，缺少符合用戶使用習慣的標準化的網頁設計和界面。如現有網頁設計沒有遵循用戶使用習慣，也沒有從服務功能出發，政務服務平臺不夠智能，網站搜索缺少輸入框提示，如地區、業務類型、辦事對象等選項。一方面政務服務網站服務類型眾多，如信息公開、信息查詢、網上辦事等，業務流程千差萬別，很難提供統一規范標準的服務流程；另一方面公眾對政府部門設置了解不多，并不清楚辦理事項所屬的職能部門，導致用戶難以準確、快速地找到辦事模塊。功能龐雜、信息繁多，使得政務服務網站可用不易用，普遍存在“提供的服務不需要、需要的服務找不到”的現象。

四、全面推進網上行政審批的策略

深入推進“互聯網+政務服務”，實現政府數字化，為企業和群眾提供更有質量、更為高效的服務，建設人民滿意的服務型政府，需要進一步實現網上行政審批的“一網通辦”，確?！熬W絡通、數據通、業務通”，在疏解群眾辦事堵點上拿出新措施，取得新突破。

（一）以公眾需求為導向，健全數據共享機制

2018年國家發改委組織制訂了第一批國務院部門數據共享責任清單，后續將會不斷拓展數據共享深度和范圍，從源頭消除“信息孤島”，推動政務服務網上辦理。

首先，構建以公眾需求為中心的數據庫，為政務信息有效共享提供可能。要創建以辦事主題為目錄的信息數據，根據服務對象不同需要，審批材料和過程不同的特點，對信息數據進行整合、處理，形成具有層疊關系、結構化、個性化的數據庫。數據庫可由四層結構組成：第一層按主題分類，第二層建立與某個辦事主題對應的審批流程，第三層建立對應某個審批事項的相關內容選項，第四層按辦事人情況，如為本人辦理還是替他人辦理等設計個性化精準內容，為公眾提供整合性信息服務。

其次，搭建“一網通”政務服務平臺方便數據共享，化解公眾和企業辦事整體性與政府部門職能碎片化之間的矛盾。按照“無條件歸集、有條件使用”原則，完善共建共用的數據共享機制。將離散或串行的審批流程優化為并行業務流程，形成扁平化、網絡化的政務服務平臺，提升政務服務的整體性、協同性。其一，加強部門橫向協作，解決行政審批過程中不同職能部門之間的配合問題。其二，強化府際縱向聯動。加強不同層級政府之間的溝通合作，通過互聯網技術，理順上下級關系，形成“省—市—縣（市、區）—鎮（街道）—社區”的多級聯動機制。其三，推進數據共建共享。編制通用軟件，加快省、市、縣（市、區）政務服務中心聯網，推動部門業務專網與政務服務網互聯互通。

最后，加快電子證照推廣互認，促進數據共享。建立統一數據共享交換平臺，簡化辦事環節，能共享的材料不得要求重復提交。對已經提供過的申請材料或政府部門頒發的證照批文，由審批部門通過信息共享自動核驗調用。其一，實現群眾辦事“單點登錄、全網通辦”。減少“線下到處跑、線上到處找”的困擾。通過按需共享數據、請求響應服務等手段，解決分布式應用系統之間的信息共享和協同協作問題。其二，實現身份信息“一次采集、多點可用”。實現與部門相關業務系統的互聯互通和數據共享，減少窗口與部門之間信息的二次錄入，減少窗口和部門之間的人員往來跑動，提高企業、群眾的辦事效率。

（二）加強信息安全建設，構建數據安全機制

堅持信息安全準則，確保數據安全是網上行政審批的必經之路。構建數據安全機制是實現數據共享的必要前提。

首先，堅持“數據不搬家，可用不可見”原則，構建數據安全機制，設置數據訪問權限，劃清隱私與安全的界限。應根據網上行政審批系統中每個用戶在審批中的角色賦予其訪問權限，并且根據工作調整動態修改或取消訪問權限。

其次，對數據進行敏感性分析。盡管不是每一個數據集都包含有敏感信息，但是從不同數據集調配出來的數據，經過拼湊就可能會成為需要保護的敏感數據。因此，要制訂評估數據敏感度辦法，對數據集進行敏感度認定。對于包含敏感信息的數據集，要設置基于用戶權限級別的數據掩碼。

最后，從法律、管理和監管層面加強數據安全防范。其一，加快數據安全立法，嚴格規范網絡數據的收集、存儲、使用和銷毀等行為，落實數據各生命周期的主體責任。其二，抓住數據搜集、數據利用、數據共享等關鍵環節，強化數據安全監管，加強數據安全風險評估。其三，加強關鍵信息基礎設施保護，建立健全數據安全防護體系，加強數據防攻擊、防泄露、防竊取等安全防護技術手段建設，強化數據安全監測、預警、控制和應急處置能力。

（三）全面提升用戶體驗，建立“一網通辦”服務模式

隨著政府網站及政務信息量的迅速增加，公眾特定信息需求與海量信息之間的矛盾日益突出，“一網通辦”應運而生。該模式從公眾辦事主題出發，通過對辦事主題所涉及審批事項的梳理，為辦事人提供包括審批事項以及審批機構在內的審批流程，并借助于超鏈接技術，將每個審批事項有關的信息服務整合起來，形成完整的政務信息服務體系。各地根據統一設計的編碼規則，對每一個行政審批事項和公共服務事項進行賦碼，從而形成國家統一管理的行政審批事項代碼庫和地方公共服務事項代碼庫[6]?！耙痪W通辦”通過對服務信息分門別類的處理，提供給用戶清晰的選項，用戶只要選擇適合自己情況的選項，就會獲得與自己需要完全匹配的信息結果，無需篩選自己的信息即可享受到個性化精準的信息服務。同時，其建立統一用戶管理和身份認證系統，通過部門間信息共享，自動比對核驗企業和個人身份信息，有效解決公眾原本需要提供“我是我”證明材料及企業重復注冊的問題。再者，從用戶角度出發，頁面設計隱藏不相關信息頁面，使頁面簡潔易用，提升用戶體驗。確需保留的證明事項，逐項列明設定依據、索要單位、開具單位、辦理指南等，嚴格實行清單式管理。對保留的證明，加強互認共享，減少重復舉證。

政務服務的總門戶，就像網購平臺，辦理事項只有按人群、主題、部門等分門別類設計，方能一目了然。一方面清晰準確的信息服務能夠縮短公眾辦事的查詢時間，減少信息不對稱帶來的辦事障礙；另一方面辦事群眾只有在清楚審批流程、提交材料、審批時限等信息時，才能確保每個審批環節所需材料的一次性正確提交，順利完成網上行政審批。

結語

政府在線政務服務能力已經成為衡量一個國家實力與政府執政能力的重要標志。在“互聯網+”技術理念沖擊下，政府必須以公眾需求為導向，以服務型政府為建設目標，通過提高網上行政審批的質量和效率，深化放管服改革，優化地方政府營商環境，實現數字政府轉型。以公眾辦事主題為主線的網上行政審批，通過打破各部門信息壁壘，統一平臺入口、身份認證，優化審批流程，可實現對數字政府的“升級和重塑”。

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【責任編輯：張亞茹】