中國脫貧彰顯的制度優勢及世界意義

傅夏仙 黃祖輝

（1.浙江大學 馬克思主義學院，浙江 杭州 310058；2.浙江大學 中國農村發展研究院，浙江 杭州 310058）

貧困是全球性問題和挑戰，消除貧困是世界各國發展的首要之舉。2020 年，中國全面建成小康社會取得了偉大歷史性成就，決戰脫貧攻堅取得了決定性勝利。千百年來困擾中華民族的絕對貧困問題歷史性地畫上了句號，書寫了人類發展史上的偉大奇跡。這一偉大奇跡彰顯了中國共產黨的領導制度和中國特色社會主義制度的顯著優勢，是對世界減貧事業的重大貢獻。

一、中國脫貧彰顯了黨的領導制度優勢

中國如期打贏脫貧攻堅戰，充分彰顯了黨的領導制度優勢。

（一）中國脫貧彰顯了黨的領導責任體系的優勢

在脫貧攻堅中，責任清晰至關重要。習近平總書記明確指出：“要強化扶貧開發工作領導責任制，把中央統籌、省負總責、市（地）縣抓落實的管理體制，片為重點、工作到村、扶貧到戶的工作機制，黨政一把手負總責的扶貧開發工作責任制，真正落到實處?！睘榱藦娀呗涞?，要求層層簽訂脫貧攻堅責任書、立下軍令狀。

其次，明確“五級書記一起抓扶貧”的領導責任體制。在充分發揮中央和地方的積極性，自上而下統籌中央到地方各級力量的同時，明確縣級黨委為脫貧攻堅總指揮部；充分發揮黨內民主集中制的優勢，在明確集體領導的同時強化黨政一把手負總責的責任制，強化“關鍵少數”的關鍵作用。健全激勵機制，明確脫貧攻堅期內貧困縣縣級黨政正職保持穩定，干得好的可以就地提級，不能勝任的要及時撤換，弄虛作假的要堅決問責，把深度貧困地區作為鍛煉干部、選拔干部的重要平臺。關心愛護脫貧攻堅一線干部，保護和調動他們的工作積極性，充分發揮在打贏脫貧攻堅戰中的組織領導作用。

最后，構建全黨全社會合力攻堅的幫扶責任體制。在貧困治理中，充分發揮黨的集中統一領導政治優勢，確保黨在總攬全局、協調各方中發揮核心作用。黨的十八大以來，在黨中央的集中統一領導下，構筑了全黨全社會扶貧的強大合力。發揮政府投入的主體和主導作用，深入推進東西部扶貧協作、黨政機關定點扶貧、軍隊和武警部隊扶貧、社會力量參與扶貧等。為了確保幫扶具有實效，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發了《關于進一步加強東西部扶貧協作工作的指導意見》，明確了東西部協作中產業合作、勞務協作、人才支援、資金支持、社會參與等五項重點工作，并圍繞每一項工作，明確幫扶方和被幫扶方各自的責任，確保各項政策部署落到實處。軍隊強化政治擔當，以參戰的姿態和力度投身脫貧攻堅戰場，定點幫扶的4 100 個貧困村、29.3 萬戶貧困戶、92.4 萬名貧困群眾全部實現脫貧；社會各界廣泛參與扶貧，中央企業開展貧困革命老區“百縣萬村”幫扶行動，民營企業開展“萬企幫萬村”精準扶貧行動。

（二）中國脫貧彰顯了黨的資源投入體系的優勢

打贏脫貧攻堅戰，首先是人的投入。脫貧攻堅任務重的地區要求黨委和政府把脫貧攻堅作為“十三五”期間“頭等大事”和“第一民生工程”來抓，?。▍^、市）、市、縣、鄉、村五級書記一起抓扶貧，層層壓實責任；向貧困村派出第一書記和駐村工作隊，把脫貧攻堅任務落實到“最后一公里”，不脫貧不脫鉤；把貧困地區作為鍛煉、培養干部的重要基地，把脫貧攻堅實績作為選拔、任用干部的重要依據。黨的十九大以后，中共中央辦公廳、國務院辦公廳專門印發《關于加強貧困村駐村工作隊選派管理工作的指導意見》，著力解決駐村幫扶中選人不優、管理不嚴、作風不實、保障不力等問題，更好發揮駐村工作隊脫貧攻堅生力軍作用。截止到2020 年3 月初，全國共派出25.5 萬個駐村工作隊，累計選派290 多萬名縣級以上黨政機關和國有企事業單位干部到貧困村和軟弱渙散村擔任第一書記或駐村干部，目前在崗91.8 萬名。第一書記和駐村干部履行發動引導群眾、激發群眾內生動力、推動各項精準扶貧政策措施落地落實等職責。與此同時，科技特派員也是脫貧攻堅戰場的一支重要力量。黨的十八大以來，全國科技系統累計選派28.98 萬名科技特派員，實施3.76 萬項各級各類科技項目，推廣應用5 萬余項先進實用技術、新品種，為貧困地區高質量發展注入了強勁動能。

（三）中國脫貧彰顯了黨的扶貧監督體系的優勢

為了確保脫貧攻堅頂層設計的各項政策貫徹落實并取得實效，中央構建了完備的監督體系，對各地各部門的脫貧政策落實情況開展督查巡查。這一監督體系主要由國務院扶貧開發領導小組組織的督查巡查、民主黨派監督以及社會監督三個方面組成。

國務院扶貧開發領導小組根據當年脫貧攻堅目標任務，制定年度督查計劃，督查內容涉及脫貧攻堅責任落實情況，專項規劃和重大政策措施落實情況，減貧任務完成情況以及特困群體脫貧情況，精準識別、精準退出情況，行業扶貧、專項扶貧、東西部扶貧協作、定點扶貧、重點扶貧項目實施、財政涉農資金整合等情況，督查結果向黨中央、國務院報告。同時，國務院扶貧開發領導小組根據掌握的情況報經黨中央、國務院批準，組建巡查組，不定期開展巡查工作。巡查的重點包括：干部在落實脫貧攻堅目標任務方面是否存在失職瀆職，不作為、假作為、慢作為，貪占挪用扶貧資金，違規安排扶貧項目，貧困識別、退出嚴重失實，弄虛作假搞“數字脫貧”，以及違反貧困縣黨政正職領導穩定紀律要求和貧困縣約束機制等。

受中央委托，2016 年6 月起，各民主黨派中央分別對口貴州、河南、廣西、湖南、云南、四川、陜西、甘肅等8 個貧困人口多、貧困發生率高的中西部?。▍^），圍繞貧困人口精準識別、貧困人口精準脫貧、落實脫貧攻堅責任制、扶貧資金項目管理使用等情況，開展調查研究，通過“直通車”等形式提出意見建議，開展民主監督，成為彰顯我國多黨合作制度優勢的新實踐。

脫貧攻堅督查巡查工作主要采取召開座談會、查閱資料、實地調查、問卷調查、個別訪談和聽取匯報、受理群眾舉報、隨機訪談或者暗訪等形式，適當運用第三方評估。國務院扶貧開發領導小組根據工作需要組織開展省級之間交叉督查巡查。扶貧部門加強與紀檢監察、巡視、審計、財政、媒體、社會等監督力量全方位合作，把各方面的監督結果運用到考核評估、督查巡查中，并專門設立12317 扶貧監督舉報電話，暢通渠道，接受社會監督。

（四）中國脫貧彰顯了黨的政績考評體系的優勢

自實施精準扶貧、精準脫貧方略以來，逐步構建起了完整系統的考核評估體系，包括考核評估的制度框架、基本方法以及考評結果的運用，為精準脫貧提供了制度保障。

首先，構建起了考核評估的制度框架。2016 年以來，中央陸續出臺了一系列考核評估辦法，構建了“1+2+2+1”的考核評估制度，分別是：中共中央國務院印發的《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核辦法》《關于建立貧困退出機制的意見》，國務院扶貧開發領導小組出臺的《東西部扶貧協作考核辦法（試行）》《中央單位定點扶貧工作考核辦法（試行）》，國務院扶貧開發領導小組辦公室印發的《貧困縣退出專項評估檢查實施辦法（試行）》。此外，各地也結合實際出臺了脫貧攻堅考核評估政策文件，初步形成了脫貧攻堅考核評估體系。

其次，明確了考核的具體內容。為了確保2020 年完成脫貧攻堅的目標任務，中央出臺了針對不同情況的考核辦法?！妒〖夵h委和政府扶貧開發工作成效考核辦法》適用于中西部22 個?。▍^、市）黨委和政府扶貧開發工作成效的考核；《關于建立貧困退出機制的意見》主要針對貧困人口、貧困村、貧困縣的考核；《東西部扶貧協作考核辦法（試行）》主要考核組織領導、人才支援、資金支持、產業合作、勞務協作和攜手奔小康行動等；《中央單位定點扶貧工作考核辦法（試行）》主要考核幫扶成效、組織領導、選派干部、督促檢查、基層滿意情況以及工作創新等。

再次，確定了考核評估的基本方法。一是實地考核。具體采用省際交叉檢查、第三方評估、媒體暗訪、扶貧資金績效評價等，充分發揮省、市、縣行業扶貧和專項扶貧領域干部熟悉政策、掌握業務、了解情況的優勢，第三方評估科學抽樣、定量分析的優勢，媒體暗訪在查找突出問題方面的優勢，以及通過資金績效評價，查找分析影響扶貧資金使用效率、效益的主要因素和違法違紀違規問題。二是摸清情況。通過收集行業部門專項檢查、監督執紀和統計監測情況及數據，進行分析評估。三是綜合評價。在匯總整理年終考核結果和平時掌握情況的基礎上，按照定性定量相結合、第三方評估與部門數據相結合、年終考核結果與平時掌握情況相結合的原則，對各?。▍^、市）扶貧成效進行綜合分析評價，形成考核結果。

最后，扎實運用考評成果。2016—2020 年，國務院扶貧開發領導小組組織每年開展一次考評，并對綜合評價好的省份通報表揚，在中央財政專項扶貧資金分配上給予獎勵；對綜合評價較差且存在突出問題的，約談黨政主要負責同志；對綜合評價一般或發現某些方面問題突出的，約談分管負責同志?？己私Y果送中央組織部，作為省級黨委、政府主要負責人和領導班子綜合考核評價的重要依據。通過匯報、通報、約談、反饋，對標中央精準扶貧、精準脫貧決策部署，全面查擺問題和不足，制定整改方案，推進問題整改落實。從2020 年下半年開始，國家組織開展脫貧攻堅普查，對各地脫貧攻堅成效進行全面檢查，為黨中央適時宣布打贏脫貧攻堅戰、全面建成小康社會提供數據支撐，確保脫貧攻堅成果經得起歷史和人民的檢驗。

二、中國脫貧彰顯了中國特色脫貧攻堅制度優勢

黨的十八大以來，在不斷推進貧困治理的過程中，我們黨創造性地構建了中國特色脫貧攻堅制度體系，為打贏脫貧攻堅戰提供了制度保障，中國特色社會主義的制度優勢也得到了充分彰顯。

（一）中國脫貧彰顯了中國特色精準識別制度的優勢

精準扶貧是我國貧困治理的核心，其前提則是對貧困人口的精準識別。

基于扶貧工作中長期存在的“大水漫灌”問題，2013 年11 月3 日，習近平總書記在湖南省湘西州花垣縣十八洞村調研時首次提出“精準扶貧”。之后，習近平總書記多次闡述精準扶貧、精準脫貧方略，明確提出“扶貧開發貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準”?！熬珳史鲐?，就是要對扶貧對象實現精細化管理，對扶貧資源實行精確化配置，對扶貧對象實行精準化扶持，確保扶貧資源真正用在扶貧對象身上、真正用在貧困地區”。

扶貧必先識貧，精準識別就是要做到“扶持對象精準”，解決“扶持誰”的問題，確保把真正的貧困人口弄清楚，把貧困人口、貧困程度、致貧原因等搞清楚，以便做到因戶施策、因人施策。

（二）中國脫貧彰顯了中國特色精準幫扶制度的優勢

（三）中國脫貧彰顯了中國特色協調聯動政策的優勢

貧困治理是復雜的系統工程，協調聯動的脫貧攻堅政策體系是貧困治理取得顯著成效的關鍵，其主要功能表現在以下兩個方面：

第二，改革創新，出臺與脫貧攻堅協調配套的改革政策體系。為了保障脫貧攻堅各項決策部署落到實處，黨的十八大以來，各領域啟動了多項重大配套改革舉措，以全面深化改革為脫貧攻堅保駕護航。這些改革舉措直面基層推進扶貧開發工作深入開展中遇到的問題，為充分釋放活力，促進精準扶貧、精準脫貧基本方略落地提供了有力支撐。精準扶貧政策內容涉及產業扶貧、易地扶貧搬遷、勞務輸出扶貧、交通扶貧、水利扶貧、教育扶貧、健康扶貧、金融扶貧、農村危房改造、土地增減掛鉤指標、資產收益扶貧等諸多領域。由于有了一系列協調配套政策的出臺，很多“老大難”問題都有了針對性解決措施。

協調聯動政策發揮效力的決定因素在于貧困治理機制的健全和完善?！霸谵r村貧困治理中，中國建立了垂直與橫向扶貧治理機制：在垂直扶貧治理方面，建立了國務院扶貧辦、省級扶貧辦、地市級扶貧辦、縣級扶貧辦和鄉鎮級扶貧專干五級機構抓扶貧的自上而下的工作模式；橫向扶貧治理主要體現為中央各部委參與和協同扶貧?！备黜梾f調聯動政策執行效果有明確的考評指標，各單位各部門職責清晰，監督到位。

（四）中國脫貧彰顯了中國特色社會動員體系的優勢

其重要結果是，構建起了專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧互為補充的“三位一體”大扶貧格局，建立健全了東西部協作、黨政機關定點扶貧機制，廣泛調動了社會各界參與扶貧開發的積極性。黨的十八大以來，中央先后出臺《關于進一步加強東西部扶貧協作工作的指導意見》《中央單位定點扶貧工作的指導意見》等指導性文件，細化實化幫扶任務和工作要求，構建了社會動員體系；東西部扶貧協作形成多層次、多形式、全方位的工作格局，承擔起產業合作、勞務協作、人才支援、資金支持、社會動員等方面的任務；近300 個中央單位參與了定點扶貧，實現對592 個貧困縣全覆蓋，示范帶動了?。▍^、市）層層組織開展定點扶貧工作。

三、中國精準扶貧精準脫貧的世界意義

（一）中國脫貧成就為世界減貧事業貢獻了中國力量

作為世界上最大的發展中國家，中國一直是世界減貧事業的積極倡導者和有力推動者。新中國成立70 多年來，中國共產黨領導中國人民創造了世所罕見的兩大奇跡，即經濟快速發展和社會長期穩定，為大規模減貧提供了基本保證。改革開放以來，黨中央、國務院連續制定了《國家八七扶貧攻堅計劃（1993—2000 年）》《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010 年）》《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020 年）》，確定了開發式扶貧方針。黨的十八大以來，我國實施精準扶貧方略，開展脫貧攻堅行動，創造了世界減貧史上最偉大的成就。脫貧攻堅任務完成后，我國有1 億左右貧困人口實現脫貧，提前10 年實現聯合國2030 年可持續發展議程的減貧目標，是全球最早實現聯合國千年發展目標中減貧目標的發展中國家，對全球減貧的貢獻率超過七成。世界歷史上沒有哪一個國家能在這么短的時間內幫助這么多人脫貧，中國為世界減貧事業貢獻了重要力量。

（二）中國扶貧方略為世界減貧事業提供了中國方案

在解決貧困問題的長期實踐中，中國不斷總結扶貧經驗，摸索扶貧規律，創造性地提出適合中國國情的精準扶貧方略，指引中國脫貧攻堅取得決定性勝利。

中國精準扶貧精準脫貧方略是以習近平總書記關于扶貧工作的重要論述為指導制定的一整套貧困治理體系，其核心內容包括：科學確定脫貧攻堅目標，始終保持戰略定力；發揮政治優勢，層層落實脫貧攻堅責任；不斷完善精準扶貧政策工作體系，完成脫貧攻堅頂層設計；堅持政府投入主體和主導作用，不斷增加金融資金、社會資金投入；不斷完善專項扶貧、行業扶貧和社會扶貧“三位一體”大扶貧格局，發揮各方面積極性；堅持扶貧與扶志、扶智相結合，大力培育貧困地區、貧困群眾內生脫貧動力。

中國在減貧領域所取得的成就得到國際社會的高度認可。2018 年12 月，第73 屆聯合國大會通過《消除農村貧困，落實2030 年可持續發展議程》決議草案。這是聯合國大會歷史上首次就消除農村貧困問題通過決議，這個決議把中國農村扶貧脫貧的經驗同聯合國2030 年可持續發展議程有效對接，提出實現2030 年可持續發展目標的新思路要借鑒中國智慧。該決議以中國農村扶貧實踐為基礎，提出消除農村貧困問題基本政策框架，要求加大基礎設施建設、推廣包容性金融、消除數字鴻溝、增加就業、推進高質量教育、加強社會保障體系建設等，呼吁實行精準扶貧方略，加強國際合作，制定農村發展戰略，幫助發展中國家農村地區的經濟和社會發展，構建人類命運共同體。中國扶貧方略是一套消除全球農村貧困的完整方案，且經過中國數十年扶貧實踐檢驗，對其他發展中國家有重要的參考價值。

（三）中國脫貧攻堅在全球貧困治理中彰顯了中國擔當

作為一個負責任的大國，中國通過發展致力于解決自身貧困問題的同時，積極參加全球貧困治理。目前，世界貧困人口仍然龐大，一些發展中國家，尤其是最不發達國家貧困治理能力不足，全球貧困治理資金遠遠不能滿足減貧需要。為實現世界減貧目標，中國做出了突出貢獻，也彰顯了大國擔當。

一方面，中國積極參與聯合國《2030 年可持續發展議程》磋商，率先發布《落實2030 年可持續發展議程中方立場文件》《中國落實2030 年可持續發展議程國別方案》等文件，闡明中國在減貧和發展方面的立場，提出明確的減貧路徑和減貧方案；積極參加“聯合國可持續發展高級別政治論壇”活動，多角度介紹中國減貧進展和減貧經驗；國務院扶貧領導機構于2015 年和2019 年主辦“減貧與發展高層論壇”，推動中國與其他國家及國際組織的減貧交流。2017 年又設立國際發展知識中心，同各國一道研究和交流適合各國國情的發展理論和發展實踐。

另一方面，習近平總書記深刻洞察人類前途命運和時代發展趨勢，提出了中國方案：構建人類命運共同體，實現共贏共享。中國發展得益于國際社會，中國也為全球發展做出了貢獻。一是為全球減貧事業提供資金支持。主要包括：以向世界銀行等國際開發組織捐款的形式參與全球貧困治理；設立專項基金，如亞洲基礎設施投資銀行、絲路基金等，重點向亞洲等地區以及“一帶一路”沿線國家在基礎設施建設、資源開發、產業合作和金融合作等方面提供投融資支持，推動這些國家的發展和減貧；設立“南南合作援助基金”，向其他發展中國家提供不附加任何政治條件的援助，支持和幫助廣大發展中國家特別是最不發達國家消除貧困；在中非、中拉、中國與東盟合作框架內開展考察、培訓交流等項目，加強與其他發展中國家的合作，共同促進減貧事業?！?950 年至2016 年，中國累計對外提供援款4 000 多億元人民幣，今后將繼續在力所能及的范圍內加大對外幫扶?！倍侵袊陌l展為世界各國發展帶來更多機遇?！皣H金融危機爆發以來，中國經濟增長對世界經濟增長的貢獻率年均在30%以上。未來5 年，中國將進口8 萬億美元的商品，吸收6 000 億美元的外來投資，中國對外投資總額將達到7 500 億美元，出境旅游將達到7 億人次?！敝袊鴮⒗^續奉行互利共贏的開放戰略，將自身減貧經驗和發展機遇同世界各國分享。