代理國庫業務行政處罰自由裁量基準的實踐與探索

摘 要：建立健全行政處罰裁量基準，規范裁量權行使，保障行政相對人合法權益，對促進公正文明執法，推進依法行政，加強法治政府建設，營造良好的法治化營商環境的具有重要意義。目前，從人民銀行代理國庫業務行政執法實踐來看，行政處罰中存在著裁量空間過大、裁量尺度不一等問題，亟須加快建立健全代理國庫業務行政處罰裁量基準，合理壓縮裁量空間，統一執法尺度，從源頭上防范行政處罰裁量權濫用行為。

關鍵詞：行政處罰;自由裁量基準;代理國庫業務

一、建立健全行政處罰自由裁量基準的必要性及意義

（一）是貫徹落實黨中央、國務院全面依法治國決策部署的重要舉措

黨的十八大以來，黨中央高度重視依法治國，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求“堅持嚴格規范公正文明執法，建立健全行政裁量權基準制度，細化、量化行政裁量標準，規范裁量范圍、種類、幅度”;2021年7月15日正式施行的修改后的《行政處罰法》落實了把黨的十八大以來全面依法治國、深化行政執法領域改革的重要成果，首次以法律的形式明確了行政處罰裁量權基準制度，規定“行政機關可以依法制定行政處罰裁量基準，規范行使行政處罰裁量權。行政處罰裁量基準應當向社會公布”;黨中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》要求“全面落實行政裁量權基準制度，細化量化本地區各行政執法行為的裁量范圍、種類、幅度等并對外公布”。建立健全代理國庫業務行政處罰自由裁量基準，規范行政處罰自由裁量權行使，促進嚴格規范公正文明執法，是深入推進法治央行建設、落實黨中央國務院重大決策部署的必然要求。

（二）是規范行政處罰裁量權的有效手段

孟德斯鳩在《論法的精神》里說到，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇到界限的地方才休止?！毙姓幜P自由裁量權是把“雙刃劍”，一方面，它為行政機關充分發揮行政權的能動性提供了實證支持，彌補了法律漏洞和不周全缺陷，有助于提高行政執法效率，實現個案正義;另一方面，這一權利由于缺乏有效規范和監督，存在著被濫用、損害行政相對人合法權益、干擾和破壞法制秩序等問題，必須加以規范和制約。而從實踐來看，建立健全行政處罰自由裁量基準是規范行政處罰裁量權最有效也是最直接的手段，通過對自由裁量權的行使條件、運用范圍、裁決幅度、實施種類等予以合理的細化和分解，為行政處罰權行使定規矩、劃界限，能有效防止或減少行政處罰不合理現象，避免行政處罰裁量不當、同案異罰、寬嚴失度等問題，增強行政執法公正性和合理性，提高執法質量。

（三）是優化法治化營商環境的應有之義

行政處罰直接關系企業等市場主體的切身利益，《優化營商環境條例》第六十條規定“國家健全行政執法自由裁量權基準制度，合理確定裁量范圍、種類和幅度，規范行政執法自由裁量權的行使”;《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》要求“持續優化市場化法治化國際化營商環境”。建立健全代理國庫業務行政處罰自由裁量基準，規范裁量權行使，細化量化后的裁量基準能夠為人民銀行國庫部門行政處罰提供明確具體的執行標準，有效防止任性執法、尺度不一等現象，既有助于強化金融監管，也有助于維護企業等市場主體的合法權益，營造更加公正、公平的營商環境。

二、代理國庫業務行政處罰自由裁量權及行使現狀

（一）法律法規賦予了較大的自由裁量空間

1. 對情節、危害后果輕重認定的自由裁量?！缎姓幜P法》將“違法行為輕微”“危害后果”作為了不予處罰、可以及應當從輕或者減輕處罰的法定適用情形;《商業銀行、信用社代理國庫業務管理辦法》對于多數違規行為有要視情節嚴重，給予其法定幅度內不同罰款數額的表述。但上述依據對于“違法行為輕微”“危害后果”等相關情形缺乏明確量化標準，依賴于各部門的統一規范或執法人員主觀判斷，若執法人員對相關概念進行隨意擴大解釋或者限制解釋，就容易造成行政處罰畸輕畸重、顯失公平的問題。

2. 對處罰種類決定的自由裁量。指根據現行法律法規，綜合考量違法行為的性質、情節輕重等因素后，可以在法定范圍內自主確立處罰種類。如《商業銀行、信用社代理國庫業務管理辦法》第四十三條中有基于違法情節輕重，可給予代理行警告、撤銷代理資格不同處罰，《中華人民共和國商業銀行法》第七十五條規定“情節特別嚴重或者逾期不改正的，可以責令停業整頓或者吊銷其經營許可證”。

3. 對罰款金額的自由裁量?，F行依據中存在著罰款幅度過寬問題，上限和下限存在著較大的裁量空間。如對占壓財政存款或者資金行為，沒有違法所得的，處5萬元以上30萬元以下的罰款，其上限是下限的6倍。如對故意虛報存款計息積數套取人民銀行利息行為，參照《中華人民共和國商業銀行法》有關提供虛假的或者隱瞞重要事實的財務會計報表規定處罰，一般處罰標準為責令改正、并處二十萬元以上五十萬元以下罰款，雖其上限僅為下限的2.5倍，但其罰款數額總量較大，對行政相對人的影響差異較大。

（二）實踐中行政處罰自由裁量不當行使的主要表現

1. 應罰未罰且無正當理由。以某地市中支為例，近5年來，該中支對轄內多家金融機構的多個營業網點代理國庫業務開展檢查，檢查發現個別銀行存在“占壓國庫集中支付退回資金”“未按規定設置‘待結算財政款項科目核算國庫經收款項”“延解稅款”等違法行為，應予以罰則。但該行對上述違法行為普遍采取不予處罰的決定，且在相關執法檔案資料中也沒有免于處罰的說明、相關佐證資料等。

2. 從輕或者減輕處罰證據不夠充分。實踐中，從輕或減輕處罰濫用情形較為突出，很多執法單位通常套用“主動消除或者減輕違法行為的危害后果”條款，將行政相對人整改認錯情況作為從輕或減輕處罰的主要依據。如執法單位對某一違法可以適用警告或罰款，僅根據處罰相對人整改認錯情況處以警告。同時，在執法檔案里也常以被執法單位整改報告、對相關單位人員處理決定文件等作為依據。

3. 不考慮相關因素或考慮不相關因素。相關因素，是與自由裁量的各環節或要素之間有著某種合理關聯性的因素。實踐中，有的執法單位和執法人員在實施行政處罰時，在認定具體代理國庫業務違法行為情節輕重時，未綜合、全面考慮案件的主體、客體、主觀、客觀等多重因素，如僅僅只考慮了違法行為次數、違法金額、違法時限、當事人主觀過錯、當事人事后整改認錯狀況等相關因素中單個因素或少數幾個因素，最終做出的處罰決定難免有失公正。又如有的執法單位在行政執法中考慮了不相關因素，如受人情因素、地方保護主義影響，對某類金融機構某些違法行為減免處罰。

三、建立健全代理國庫業務行政處罰自由裁量基準的建議

（一）盡快制定出臺統一的自由裁量基準

為確保代理國庫業務行政處罰裁量標準統一、同案同罰，建議由總行國庫局盡快會同條法司共同制定出臺代理國庫業務行政處罰裁量基準，明確裁量基準制定目的、依據、適用范圍、適用原則、計罰標準、違法行為裁量等級及相應適用情形和裁量標準、合理劃分違法違規行為類別等。

1. 確立行政裁量權基準制定與適用應遵循的基本原則。代理國庫業務裁量權基準的制定與適用應符合《行政處罰法》立法精神和法律原則，遵循合法、過罰相當、公平公正、教育與處罰相結合、綜合裁量等原則。

2. 規范違法行為裁量等級、明確各等級裁量標準。應根據具體違法行為事實、性質、情節、社會危害程度等，將其對應的行政處罰幅度劃分為若干裁量檔次，并較為合理的界定各裁量檔次適用條件、事實要件和裁量標準。一般而言，行政處罰可劃分為不予處罰、減輕處罰、從輕處罰、一般處罰和從重處罰五個裁量等級，根據具體違法行為特性，其相應處罰裁量檔次可適當減少，但至少應包括減輕、從輕、一般、從重三個檔次。明確減輕、從輕、一般、從重處罰的裁量標準，如在罰款幅度上，可規定減輕處罰金額一般不得低于法定處罰幅度下限的40%;從輕處罰金額一般在法定處罰幅度的下限以上，罰款幅度的三分之一以下;從重處罰金額一般在罰款幅度的三分之二以上，法定處罰幅度的上限以下;在處罰種類的確定上，注意處罰依據中并處或選處的規定，不能夠在并處要求下，減少處罰種類。

3. 規范違法行為名稱表述，合理劃分違法行為類別。為增強操作性、 統一標準，裁量基準應盡量細化、量化，覆蓋應予處罰的主要違法行為。建議全面梳理代理國庫業務監管規定，詳細列每類違法行為的違則及對應罰則，總結歸納各類違法行為表現形式，規范違法行為名稱表述。通過制定代理國庫業務違法違規行為對照表，將具體的違法違規行為名稱與其違法行為類別進行一一對應，并明確具體定性依據、處罰依據、計罰方式、處罰方式，包括處罰類型、罰沒金額、雙罰制適用等內容。依據現行有效處罰依據，可將代理國庫業務違法行為主要劃分為“占壓財政性資金或存款”“不按規定設置‘待結算財政款項科目核算其經收稅款”“將經收稅款轉入‘待結算財政款項以外其他科目或賬戶”“拒收納稅人繳納的現金稅款或納稅人存款賬戶余額充足而拒絕劃轉稅款”“壓票不按規定入賬”“代理支庫發現轄區內國庫經收處占壓、挪用稅款等違法、違規問題而隱匿不報”“虛報國庫存款利息積數套取人民銀行利息”等7類?！罢級贺斦再Y金或存款”這類違法行為類別，其對應違法行為表現形式有國庫經收處占壓、挪用稅款，集中支付代理銀行占壓退回資金，代理支庫截留、占壓、挪用國庫資金等。

（二）合理設定裁量因素及違法情節輕重認定標準

應當充分考慮不同代理國庫業務違法行為的特點，科學設定相應的裁量因素和適用規則，排除不相關因素干擾，以確保處罰科學、合理、準確。

1. 合理設定裁量因素?？蓪⑦`法行為的次數、持續時間的長短、違法金額及占比、違規業務筆數及占比，當事人主觀故意及惡意大?。òㄟ`法動機和目的、違法手段等）、當事人事后整改認錯情況，違法行為是否造成社會不良后果（如是否引起投訴、引發社會輿情，是否造成數據泄露、導致統計數據失真失實，是否對財政預算收支執行造成不良影響）等因素納入考量范疇。根據違法行為類別的不同，在具體考量因素的設定上可有所側重，如對“經收處不按規定設置‘待結算財政款項科目核算其經收稅款”行為，主要考量當事人整改認錯情況、違法行為是否對稅費收繳工作造成不良后果等;對“壓票不按規定入賬”行為，主要考量違法持續時間、違法金額大小、當事人整改認錯情況、是否引起舉報、投訴，對財政收支執行造成不良影響等社會危害后果等。

2. 明確情節輕重的裁量規則。對具體違法行為情節輕重的判定，應遵循輕錯輕罰、重錯重罰的理念，如初次違法情節要輕于多次違法;違法行為持續時間超過法定期限越短的，違法金額占檢查期內所收納稅款總額比例越小的，違法行為發生后整改措施效果越好的，違法行為造成的不良社會影響越小的，其違法情節越輕。如對占壓稅款行為，其占壓時間不超過3天、占壓金額占所收納稅款總額比例小于10%的，可視為違法情節較輕;對屢查屢犯、拒不配合整改、整改態度消極等行為可視為情節較重;對稅費收繳、財政資金劃撥等預算收支執行工作造成不利影響的，可視為情節較重;對非主觀過錯或整改態度較好、及時整改的，可視為情節較輕。同時，需注意將違法行為社會危害程度作為核心考量因素，若違法行為造成了嚴重不良后果的，則應弱化對其他裁量因素的考量，視為情節較重。

3. 注意“首違不罰”“無主觀過錯不罰”條款的適用?！笆走`不罰”“無主觀過錯不罰”是《行政處罰法》修改時，新增的裁量情形。適用“首違不罰”情形時，應注意“初次違法”“危害后果輕微”“及時改正”為免罰的并行條件，三者缺一不可，在對“及時改正”的判定上，要綜合考慮到糾正行為的“主動性”“時效性”和糾正的效果，“及時改正”應是一種主動的糾正，而且其實施時間應早于送達檢查意見書等有關法律文書前糾正，改正應達到一定效果，能夠減少、消除違法行為造成的后果。建議借鑒國家稅務總局的《稅務行政處罰“首違不罰”事項清單》做法，推行包容審慎監管，研究出臺一批代理國庫業務領域“首違不罰”清單。適用“無主觀過錯不罰”情形時，應注意其舉證責任在于當事人，不僅要看當事人的陳述，更要看其違法行為的客觀表現，要結合當事人的從業經歷、專業背景、社會認知能力，以及是否盡到履行相關法律條款的義務等綜合分析認定。如對占壓稅款行為，如果當事人僅以口頭描述或書面報告形式陳述因業務系統網絡原因不能及時上劃稅款，但不能提供相關文字、截圖、視頻等佐證依據的，不能認定為無主觀過錯。如對銀行占壓非稅收入問題，銀行往往反饋為財政部門未發出入庫指令，因銀行與財政部門相互獨立，且不具有督促財政部門及時劃款的法定義務，可認定為銀行無主觀過錯。