“十三五”期間省級職業教育財政政策回顧與展望

摘 要：2016—2020年是我國全面建成小康社會的決勝階段，也是職業教育進入高質量發展的嶄新階段。財政政策作為政府促進職業教育服務產業發展的重要工具，其現實效用愈發凸顯?；凇笆濉逼陂g31個省份出臺的84份職業教育財政政策文本為分析樣本，借助NVivo軟件對其進行逐級編碼分析，對新政策的出臺提出加強具體情境認知、提升多元主體參與度、優化政策工具組合結構、兼顧政策目標本土特色的建議。

關鍵詞：職業教育;財政政策;“十三五”;文本分析

作者簡介：葛陽陽，女，遼寧師范大學教育學院2019級碩士研究生，主要研究方向為職業技術教育、教育管理。

中圖分類號：G710文獻標識碼：A文章編號：1674-7747（2021）10-0050-10

“十四五”期間，職業教育內涵式發展及“教育現代化2035”遠景目標對職業教育提出了服務制造業強國建設、培育戰略性新興產業、推動數字經濟等嶄新要求，為對接新時代新形勢，職業教育亟須在原有基礎上做出結構性調整。財政之于教育意義重大，直接影響著職業教育發展的進度與水平。為此，本文對“十三五”期間各省職業教育財政政策加以編碼分析，希冀能在“十四五”開局之年為新政策的出臺提供前瞻性的啟示。

一、研究過程與方法

本文通過對北大法律信息網進行檢索，篩選出“教育經費”“稅收”“公共支出”“政府投資”“財政補貼”等關鍵詞，將包含各省職業教育財政政策的各類法規、規范、措施、意見、通知、辦法、方案、條例、決定、公告以及會議報告在內的文件納入研究范圍，合計收集有效政策文本84篇。本文使用國際公認的最先進質性分析軟件（NVivo）進行分析，通過開放性編碼、軸心式編碼、選擇式編碼三個步驟，最終形成了以96個初始范疇、12個基本范疇以及4個核心范疇為本文的立論之基的數據系統。

（一）開放式編碼（open coding）

開放式編碼是指研究者以一種開放的心態，盡量懸置個人主觀性，將原始資料解構、揉碎、賦予概念，再進行重新組合的邏輯性操作化過程[1]。本文將“十三五”期間全國省級職業教育財政政策文本導入NVivo軟件，進行開放式編碼。經過對原始政策文本逐行逐句的編碼，得到有意義數據單元1 044條，進而根據其內在關聯性聚類提煉出96個初始范疇，編碼分析過程舉要如表1所示。

（二）軸心式編碼（axial coding）

軸心式編碼是二級編碼，是將開放式編碼中得到的各個獨立范疇加以分解、分析和聯接，充分挖掘范疇含義，構建各個范疇之間的關聯，提取出更高統攬層次上的范疇[2]。本文在這一階段研究中將材料重新拆分整合不再基于原始文本中的邏輯，而是按照文本內容的同質性進行歸編，將一級編碼中獲取的96個開放性范疇通過同質性整合規整為12個基本范疇。

（三）選擇式編碼（selecting coding）

選擇式編碼的主要任務是從已發現的概念范疇中系統分析并凝萃出幾個核心類屬，核心類屬必須在其他類屬的比較中具有“提綱挈領”的作用，有學者將這一過程比喻為尋找“最小公倍數”[3]。本文通過聚類分析將以上范疇最終統整為四個核心范疇，即政策主體、情境認知、政策工具及政策目標，具體編碼情況如表2所示。

（四）模型構建

模型構建環節就是挖掘已經半成型了的理論之間的潛在關聯，最終創建形成新的理論模型，以幫助后續問題的分析。如果說編碼登陸的三級過程是將原始文本打碎后作聚類分析，那么模型創建即是找尋一條“故事線”將政策故事重新講述。構建后的“我國‘十三五期間省級職業教育財政政策表達模型”，具體如圖1所示。

情境認知、政策主體、政策工具和政策目標四大核心范疇需要共同作用才能保證職業教育財政政策的最終有效落地，進而促進職業教育事業的良性發展。本文基于以上模型提煉出的“故事線”為：基于對政策情境的認知，政策主體采取不同類型的政策工具，以實現政策目標。

（五）飽和度檢驗

質性分析提倡理論飽和原則，即為了提升研究的科學性與嚴密性，要求編碼工作進行到所抽取的新樣本不再提供新的重要信息為止。為了檢驗構建結果的飽和度，本文隨機預留了三份飽和度檢驗文件，待其他文本全部編碼完畢、模型生成之后，重新進行開放式編碼及軸心式編碼，未發現新的范疇，表明逐級編碼生成的結果已經達到飽和狀態，可以依據現有編碼系統展開關于省級職業教育財政政策的具體分析。

二、職業教育省級財政政策分析

（一）情境認知

情境是指行為主體進行某種行動時所處的社會環境。本文提及的情境認知是指我國第十三個五年計劃期間各省對于自身發展職業教育具體情況的認知，這是財政政策頒布的起始環節。通過梳理工作發現本階段各省的職業教育財政情境認知主要包含個方面，其中各省對各自區域社會經濟現狀的認知覆蓋率最高，對當地職業教育發展現狀的分析居其次，少有對財政政策落實情況的分析，具體編碼參考點數對比見表3。

第一，各省對當地經濟社會發展現狀的認知?！笆濉逼陂g，經濟發展新常態的復雜性帶來了技能人才需求的多樣性，職業教育作為輸送人力資本的重要主體之一，其服務產業發展的現實意義已愈發受到重視[4]，因此各省也更加重視對經濟社會的認知。本文政策文本中涉及到的經濟社會發展狀況主要包含成城鎮化發展現狀、社會生產力發展現狀、人口現狀、行業發展動態以及人才需求現狀。以較為典型的政策表達為例：“十三五”期間，我國面臨著全面建成小康社會的重任，山東作為人口大省、教育大省，著眼于發揮自身大數據、云計算、互聯網等現代信息技術優勢，支持經略海洋、新舊動能轉化等特色工程的發展，并在此經濟基礎上使財政政策成為職業教育領域發生深刻變革的重要引擎，從而實現建設教育強省的目標;而廣西作為相對的貧困地區，也意識到自身經濟短板，并基于此現狀將職業教育促進就業、改善社會民生作為政策目標之一。

第二，各省對上位政策發展現狀的認知。下位政策的制定必須遵循上位政策指示，職業教育財政政策作為職業教育與教育財政的交叉政策，在制定過程中必然受這二者制約和影響[5]，本文數據庫中含23份政策文本在表述中體現了對上位政策的解讀和參考。以山西省為例，“十三五”期間該省共發布三份明確涵蓋職業教育財政政策的文件，且這三份文件皆于開宗處明確了上級政策指示。

第三，各省對當地職業教育發展現狀的認知。制定行之有效的職業教育財政政策，需要充分地考慮地方職業教育實際，認清自身短板與優勢所在，從而“把錢花在刀刃上”。目前，政策文本表述中主要體現出職業教育改革現狀和人才培養現狀。以貴州省為例：該省充分意識到本地區職業教育建設的重要性與緊迫性并存，自“十二五”期間提倡教育“9+3”改革計劃以來，該地區中等職業教育辦學成效不斷提升，可謂站在了新的歷史階段;與此同時，貴州省也意識到當地中等職業教育發展理念滯后、教師隊伍配置不齊全、人才培養難以適應經濟社會發展的諸多短板，并在此認知基礎上提出相應財政政策。

（二）政策主體

政策主體是指發布政策的相關職能部門，這些部門或單獨發文、或聯合發文，對本地區本階段職業技術教育財政政策的發布工作進行規范[6]?？傮w上講，“十三五”期間發布政策的主體相對多元，涵蓋政府辦公廳、教育廳、財政廳、人力資源和社會保障局等15個部門，涉及行政單位、權力機關、黨的地方組織三大范疇。

由于本文所涉及政策文本具有特殊性，故發布政策的主體權重差異較大，按編碼參考點數進行比較的節點如表4所示。政府辦公廳、教育和財政部門直接掌握著相關公共權力，信息渠道最為暢通，具有職權意義上的責任與優勢，因此也成為發布政策文本比重最大的三個主體;另外，與社會就業相關的人力資源和社會保障局、負責擬定國民經濟發展戰略的發展和改革委員會等部門也不同程度地參與了職業教育財政政策的發布。

（三）政策工具

政策工具是政府治理公共事務、實現政策目標或效果的方法和途徑[7]?；谑┠蔚屡c英格拉姆的研究，本文將政策工具劃分為權威工具、激勵工具、能力建設工具和象征及勸誡工具四類[8]。

權威工具是政策主體通過法定權威對政策對象實施的強制性影響，是政策實施的核心手段，本文中主要是指財政政策中的命令、許可或禁止。激勵工具是政策主體設置獎勵或懲罰機制、相對靈活的刺激政策對象所采取的行動，是政策執行的外驅引擎[9]，本文中主要涉及到省政府為吸引多方資金投入職業教育所給予地方政府、社會組織或企業的教育財政扶持。能力建設工具是指通過提供教育、培訓、信息資源等手段推動政策對象采取相關行動，是政策落實的物質保障，在本文中能力建設工具體現較少，主要集中于省政府對地方政府實施的財政信息共建共享平臺。象征和勸誡工具是指通過價值倡導活動吸引政策對象積極主動產生與政策期許相適性的行為，是政策貫徹的價值引領，本文中所涉及的財政政策主要以強調職業教育諸多重要性的方式引導相關對象。

由表5可知，權威工具節點占總節點的將近七成，由政策工具詞頻查詢得到的如圖2所示，投入資金、經費;建立制度、標準;實施管理、規定等權威工具型詞匯占據詞匯云的極大部分面積，表明在此階段權威工具占據主導地位。另外，激勵工具占比居于次位，而能力建設工具、象征和勸誡工具在政策文本中涵蓋較少，一定程度上表明我國各省職業教育財政政策工具使用較為單一。

（三）政策目標

政策目標是指政策主體運用政策工具所要達到的最終目的，它劃定了政策主體要解決的問題、達到的水平，指明了政策對象一段時間內的努力方向，是財政政策中絕對的核心內容[10]。通過對政策文本的編碼分析發現，政策目標是所有政策內容中覆蓋率最高的核心范疇，在整理出的1 044條概念節點中，政策目標涵蓋的節點高達514條，接近總節點的半數，這充分體現了職業教育財政政策中目標厘定的重要現實意義。

在接收到政策環境刺激后，政策主體會在情境認知中權衡側重，而后根據自身利益訴求、資源占有情況以及成本投入預想制定出一個階段性的政策目標。因此，不同政策主體即便面對同一教育問題的相同政策領域，政策目標的確立也會有一定程度上的差異，這構成了“十三五”期間省級單位龐大的政策目標體系。

如表6所示，在總體目標體系下，2019年的《國家職業教育改革實施方案》（簡稱“職教20條”）提及的“建設多元辦學格局”、“十三五”規劃建議中指出的“建設現代職業教育體系”以及“優化人才培養機制”響應頻率極高，體現了各省職業教育財政政策目標與國家大政方針的一致性。具體目標體系下，“職教20條”明確提出的“打造‘雙師型教師隊伍”占比最高，體現了國家及各省對職業教育教師隊伍高質量發展的重視;涉及職業教育雙元育人模式的“促進產教融合、校企合作”[11]和與之相匹配的培訓體系——“創建實習基地”占比位居第二及第三;另外，職業教育的幫助扶貧、促進思想建設等基本職能均占據重要比重。

三、面向未來職業教育財政政策的思考

（一）加強具體情境認知，“補短板，強弱項”

“補短板，強弱項”是“十四五”時期的工作重點。過去幾年，國際單邊勢力抬頭引發的利用“卡脖子技術”阻礙我國企業發展以及新冠疫情帶來的低收入人群失業等現實問題應給予職業教育預警。經Nvivo梳理政策發現，各省發布職業教育財政政策時對相關情境產生了一定認知，但仍有欠缺。首先，應提升對情境認知的重視。在本文收集到的84份政策文本中，僅有49份涉及到對社會經濟、上位政策、職業教育發展情況的政策表達。缺乏對政策環境適配性的綜合考量、情境認知與政策期望間信息不對稱，易造成“埋頭耕耘不問收獲”、政策斷檔“一時一令”、削弱財政政策有效性等問題[12]。其次，情境認知應細化至微觀層面。在僅有的財政政策情境認知中，含41.2%的表述僅停留在“結合我省實際”“綜合考慮本省發展狀況”等簡單認知層面，較少體現出對政策運行情況的細致評估與反饋。政策文本是政府的行為規范，建議于未來財政文本表述中更多地展露地區優勢與短板、揭示地區未來一階段的發展側重，以促進下級單位對財政政策的深刻理解貫徹[13]。

然而，在其他領域的政策研究中，有學者認為，“補短板、強弱項”這類思維方式基于“問題導向”，表現出“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的行為邏輯，無法適應瞬息萬變的現代社會所面臨的紛亂多變的治理問題。本文認為，職業教育財政政策成長軌跡有其特殊性，比起相對成熟的組織管理領域上升空間較大，“問題導向”所帶來的針對性可大大增加政策效力，解決現實窘境，因此在很長一段時間內仍將具有活力?；谏鲜龇治?，各省面臨未來經濟發展新常態所帶來的新挑戰仍需堅持加強自身情境認知，做出有選擇、有側重的職業教育財政規劃。

（二）提升多元主體參與度，形成協同內驅力

20世紀70年代，“協同學”作為一門學科問世，其本質即提倡社會主體間的信息交換與合作，以促進內驅力的生成，這構成了職業教育領域提倡多元辦學主體的理論基礎?！笆濉逼陂g，職業教育財政政策或由某一主體獨立擬定，或經多個主體聯合擬定，整體呈現多元參與局面[14]。然而在全部政策文本中，雖涉及“十三五”建議中的職業教育辦學主體多元化、產教融合及校企合作，卻未曾體現出各級各類職業學校、相關社會經濟組織及學術研究團體對職業教育財政的意見與訴求。財政政策固然出自各地區行政部門并受權力機關及省委的直接制約，但學校以及社會經濟組織作為國家大力推崇的職業教育辦學主體，能夠提供的意見視角更加實際，更加有利于提升財政政策的科學性及合理性，從而找尋主體間的利益契合點;而學術研究團體具有財政政策理論研究方面的知識優勢以及中立的價值取向，應被相關部門吸納為政策制定過程中的智庫，并激發其參與財政政策意見協定的動力與潛力。

（三）優化政策工具組合結構，達成帕累托最優

帕累托最優是指資源分配的過程中，在不損害任何人利益的前提下，至少使一人變得更好。為了學術研究之便，學者們將政策工具進行了分類，實際上政策工具并不是割裂的，彼此存在著互補增強或妨礙弱化的效應[15]，這與帕累托最優提倡的理想狀態不謀而合。由表5及前述分析不難看出，我國各省的職業教育財政政策在政策工具選擇上出現比重失衡現象，權威工具占比過大，激勵工具位居其次，能力建設工具、象征和勸誡工具鮮少得到使用。多年來，我國職業教育發展始終面臨諸多難題，職業教育的社會評價與普通教育相差甚遠，仍處于弱勢地位。權威工具力度大、收效快，各省注重使用此類強制性措施保障職業教育投入、改善職業教育辦學條件具備合理性。然而從長遠角度來看，其他三類工具作用方式則更為靈活，一旦奏效其效益發揮得更加持久、保健。政策工具是政府行為特征的展現，各省在擬定下一階段職業教育財政政策時，應更加重視政策工具合理配套產生的疊加效應，優化組合結構，達成財政投入意義上的帕累托最優。

（四）兼顧政策目標本土特色，勇于制度創新

2021年4月13日，習近平總書記對職業教育工作作出了“各級黨委和政府要加大制度創新、政策供給、投入力度”的重要指示[16]。本文于財政政策文本梳理時發現，各省對于政策目標的制定更加傾向于“謀大局、識大體”?！笆奈濉遍_局，全民踏入了全面建設社會主義現代化國家之新征程，各省理應繼續發揮財政的積極作用，在上位政策的指導下精準扶持職業教育現代化建設、扭住供給側改革主線、促進職業教育反哺地方經濟發展。然而中央大類政策由于涉及面廣泛，普適的同時不可能兼顧到各個地區實際[17]。職業教育尤其是中等職業教育直接由各地方負責，空間異質性下的財政政策目標如若千篇一律、毫無創新，職業教育辦學也只能是各自及格、缺乏勁頭，不利于促進區域協調發展[18]。因此，各地財政應在充分貫徹中央決策的同時，兼顧政策目標的本土化體現，響應習近平總書記號召勇于創新，以適切的財政政策迎接具有時代特色的發展機遇。

在全球競爭日益激烈的時代背景下，經濟社會發展越來越需要高素質人才的培養與技術工藝的革新?！笆濉逼陂g，由于受多重因素的影響，職業教育的財政政策與人才培養在結構、質量和水平上還不能完全適應產業轉型升級的問題仍舊客觀存在。2021 年是“十四五”的開局之年，“十四五”規劃建議明確了“加大人力資本投入，增強職業技術教育適應性”的重要要求，職業教育正向著“人人皆可成才、人人盡展其才”的方向發展。在此重要節點上，全國各省市圍繞高水平職業院校、高水平專業建設等內容，提出了“十四五”時期的發展目標，而財政作為職業教育工作的重要支撐，直接影響著職業教育發展的進程與水平?；诖?，本文利用Nvivo軟件對“十三五”期間84份省級職業教育財政政策進行回顧并提出展望，即為適應未來社會發展的新形勢，各省政策主體在制定職業教育財政政策時應積極吸納多方辦學主體意見，根據對本地政策情景的綜合認知，采取靈活多樣的政策工具，以實現既響應上級政策號召又凸顯本土特色的政策目標。只有職業教育財政政策做好頂層設計，為各省職業教育工作提供強有力的后盾，應用型、技術技能型人才方能在“十四五”期間大有可為，職業教育體系方能為“十四五”期間各項經濟戰略政策持久續航。

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[責任編輯? ? 秦? ?濤]