黃河流域融入新發展格局的戰略要求與路徑選擇

□ 任保平 李 佩

2019 年9 月18 日，習近平總書記在河南考察期間主持召開了黃河流域生態保護和高質量發展座談會，將黃河流域生態環境保護與高質量發展上升為國家戰略[1]。2021 年10 月8 日，中共中央、國務院印發了《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》。2021 年10 月22 日，習近平總書記在山東省濟南市主持召開深入推動黃河流域生態保護和高質量發展座談會并發表重要講話，提出確?！笆奈濉睍r期黃河流域生態保護和高質量發展取得明顯成效。黨的十九屆五中全會提出，加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。這是面對國內外發展環境深刻變化主動作出的戰略舉措?！半p循環”新發展格局對黃河流域發展提出了更高的要求。黃河流域既是擴大內需、推動國內大循環的重要力量，同時也是參與“一帶一路”建設、推進國際大循環的重要載體。在高質量發展背景下，黃河流域融入新發展格局有著更為重要而深遠的意義。

一、黃河流域融入新發展格局的戰略要求

黃河流域具有舉足輕重的戰略地位，不僅擔負著生態屏障的作用，同時還是“一帶一路”的陸路重要地帶。在高質量發展背景下，黃河流域融入新發展格局的戰略要求體現在以下四個方面。

（一）推進協同治理，著力擴大內需

立足內循環就是要在黃河流域的生產、分配、流通、消費各個環節實現暢通，促進一切生產要素自由流動。目前黃河流域歸屬不同的行政區域，生產要素由不同部門負責，相互割裂。各個省區之間由于利益、資源分配等問題，導致生產要素在黃河流域無法進行有序循環和自由流動，進而導致黃河流域的經濟發展水平較低。

因此，要推進黃河流域內循環，首要條件是推進區域協同治理，打破條塊分割，加強黃河流域各省區的深度合作。一是要加快生產要素循環，進而提高經濟發展水平。目前黃河流域被不同行政區域分別管轄，各省區之間由于利益等問題，存在互相博弈、互相競爭，協同治理方面明顯不足。各生產要素在黃河流域內部流通不暢，難以發揮最大功效，無法對經濟發展起到最大的助推作用。推進區域協同治理，應打破生產要素流動中可能遇到的制度壁壘、轉換壁壘、文化壁壘等。一方面由于“洼地效應”，可以利用比較優勢吸引各類生產要素，降低要素的流動成本；另一方面由于“配置效應”，可以推進生產要素與經濟發展環境要素的更好結合，產生資源配置的效果，進而服務于黃河流域經濟高質量發展。二是打破生產要素流動的障礙，促進生產要素的流動與交換。黃河流域作為協同東西部平衡發展的重要經濟帶，應打破各類生產要素流動的障礙，積極促進上、中、下游的生產要素自由流動和交換，提高生產要素的配置效率，引導各類生產要素協同向先進生產力集聚，促進質量變革，并推動以行政區劃分為依托的區域經濟整合為開放性區域經濟。三是積極推進黃河流域勞動力、土地、資本、技術、知識、數據、管理等生產要素健康有序循環，實行生產要素產權保護機制，形成生產要素市場競爭機制，促進要素自由流動，完善生產要素參與分配機制。

此外，擴大內需是黃河流域融入新發展格局的關鍵，核心問題在于消費能力不強。為了更好提升黃河流域的經濟發展水平，應高度重視消費的拉動作用。一是消費總量增加可以對經濟發展發揮基礎性作用，通過提升消費者的消費意愿與消費能力，拉動經濟增長；二是消費質量提高和消費升級可以帶來產業結構升級，優化黃河流域各省區的經濟結構。因此應不斷鼓勵消費，提高消費水平，改善消費結構，培育壯大信息消費、技術消費、個性化消費等新型消費，特別是要重視農村的消費升級，促進城鄉融合發展、均衡發展。

（二）落實“兩山”理論，促進生態優化與產業優化

堅持“綠水青山就是金山銀山”的理念，促進黃河流域的生態優化與產業優化。目前，黃河流域環境承載力較弱，生態治理保護、水資源管理方面有待加強。在人造資本和人力資本不再成為稀缺資源的當下，自然資本已變成了稀缺資源，成了制約經濟發展的主要因素和內生變量，因此生態優化是黃河流域融入新發展格局、實現高質量發展的重要任務。生態優化一方面可以提高生態效率，使經濟增長價值量在變大的同時變輕，實現單位經濟產出的物質強度減少，另一方面可以在促進經濟增長、提高人民福祉的同時降低資源消耗和污染排放，降低不同層次的發展重量[2]。黃河流域自然資源的稟賦與經濟發展區位的不同，導致上、中、下游地區的經濟實力和環境治理成本存在巨大差距，因此黃河流域生態保護與高質量發展應在環境治理、生態保護、高質量發展方面形成風險共擔、利益共享的機制，各地都要牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，將生態環境要素全方位融入當地發展規劃、融入經濟轉型發展、融入文化建設、融入居民幸福當中。

黃河流域的產業結構以資源型產業、重化工產業、高耗水農牧業等傳統產業為主，產業升級改造缺乏創新支撐，建立高效集約節約的產業鏈、產業集群的動力不強，機制保障不足；新產業新業態發展緩慢，市場競爭力和技術競爭力不強；高素質的勞動力隊伍缺失。而產業結構升級可以使投入要素從低生產率或者低生產增長率的部門向高生產率或高生產增長率的部門流動，從而促進整個社會生產率水平的提高，由此帶來的“結構紅利”可以維持經濟的持續增長[3]。因此黃河流域亟需改善產業結構和產業空間布局，促進產業轉型升級。一方面，產業轉型升級可以促進黃河流域高質量發展，有助于黃河流域更好融入新發展格局；另一方面，產業優化有利于生態優化，生態優化可以促進產業優化，協同發力助推黃河流域高質量發展。

（三）堅持創新驅動，促進經濟發展

創新是引領發展的第一動力，如何通過創新驅動發展是黃河流域各省區培育發展新動力、促進高質量發展、融入新發展格局的關鍵。目前，黃河流域創新提升空間較大。在投入方面，黃河流域的初級生產要素面臨瓶頸，現有的自然資源已無法繼續支撐經濟的持續增長，需要依靠創新來發掘新動能，而科技、金融、人力資本等高級生產要素投入嚴重不足，創新要素缺乏導致創新產出較低，因而對經濟發展的推動作用有限。在產出方面，黃河流域的產品多為中低端產品，多數企業未掌握關鍵核心技術，經濟效益和社會效益較低。在效果方面，黃河流域創新動力缺失，失去了轉變發展方式的抓手和切入口，改變這種狀態必須依靠科技創新和產業創新，發展新興產業，布局未來產業，加快提升科技創新的能力和水平。在制度創新方面，黃河流域各省區對機制體制創新、政府職能創新、政策實施創新等方面重視不足，導致經濟發展缺乏制度和政策支撐力。在高質量發展背景下，黃河流域必須改變原有的粗放式發展路徑，下決心實施創新驅動發展戰略，實現跨越發展。建立起以企業為主體、市場為導向、產學研相結合的協同創新機制，以創新驅動促進發展動力實現新舊轉換[4]。

（四）融入外循環，提升開放水平

“一帶一路”與全球化給黃河流域帶來了新的發展機遇，為更好融入新發展格局，黃河流域各省區應積極抓住戰略機遇，融入外循環，提升開放水平，增強黃河流域的國際競爭力。目前黃河流域對外開放程度不夠，亟需更高水平“引進來”、更快步伐“走出去”。

融入外循環，一方面可以增強要素流動的效率，通過與“一帶一路”沿線國家合作共贏，更高效地促進經濟增長；另一方面可以加強“一帶一路”沿線國家和地區之間的分工協作，促進經濟和社會發展，實現互惠互贏。要借助“一帶一路”帶來的難得機遇，重組黃河流域產業鏈，打造新的沿黃增長極，提高黃河流域在國際產業分工中的地位，為“一帶一路”建設助力。黃河流域各省區要合理定位、分類發展，形成產業集聚；借助我國出口結構調整之機，倒逼企業轉型升級；此外要發揮黃河文化的優勢，合理規劃開發黃河流域的歷史文化資源，打造具有國際影響力的黃河文化旅游帶。

二、黃河流域融入新發展格局的主要路徑

針對黃河流域的發展現狀以及在高質量發展背景下融入新發展格局的戰略要求，黃河流域融入新發展格局的主要路徑包括以下幾個方面。

（一）推進生產要素市場化，引導居民消費升級

為更好融入新發展格局，黃河流域應著力推進生產要素市場化，發揮市場在資源配置中的決定性作用。首先要加快實現勞動力市場化，為勞動力自由流動和勞動效率提升創造條件。應打破勞動力市場的制度性分割，減少依附于戶籍、編制等制度上的福利待遇，從而減少勞動力流動的成本；要提高就業質量，通過有關法律法規和制度建設，使人們的就業更體面，更有保障；此外，改革評價和激勵機制，積極為各類人才干事創業和實現價值提供機會和條件，鼓勵引導人們“干中學”，使全社會的創新智慧競相迸發。其次，要穩步推進利率市場化，為資本有效配置創造良好的制度環境。

黃河流域各省區在確保居民收入增加的同時，要進一步完善社會保障制度，尤其是建立健全農村保障制度。要重視研究消費需求變化，順勢擴大消費，促進消費升級。要合理引導消費傾向和消費方式，大力提倡文化、教育、旅游、娛樂、保健等新型消費，不斷擴大消費領域，審慎發展信貸消費。要高度重視農村市場，改善農村消費環境，建立健全農村市場的商業網點，全面搞活農村市場流通，讓工業消費品能夠順暢地進入農村市場，同時也要確保農產品能夠高效地進入城鎮市場。

（二）加大創新力度，提升自主創新能力

黃河流域各省區要進一步貫徹落實新發展理念，加快轉變經濟發展方式，由以資源能源為主導轉變為以科技創新為動力，由粗放式經濟增長轉變為集約式經濟增長。首先要加大創新力度，提升自主創新能力，以科技創新促進整體競爭力的提升。進一步加大科技創新資金投入力度，推動技術創新與技術引進融合發展，注重引進技術的再創新。要把發展高新技術產業和改造傳統產業結合起來，實現傳統產業優化升級；把整體推進和重點扶持結合起來，培育技術引進和集成創新、原始創新的企業主體；把提高引進外資質量和黃河流域各省區已有的產業發展結合起來，鼓勵外資更多投向高新技術產業，促進產業鏈強鏈補鏈。其次，通過加大人力資本開發力度提升技術創新能力，千方百計發現人才、培養人才、吸引人才和留住人才，為他們充分發揮才能創造寬松的環境和良好的條件。要充分重視人才規劃工作，發揮黃河流域各省區的高校資源，大力提倡創新教育，培養具有創新精神、綜合能力和具備較強社會適應力的新型人才。再次，要構建產學研結合的創新體系，不斷完善促進產學研結合的政策環境。加強基礎研究，改進和完善科研評價體系，搭建技術創新平臺，建立政府和市場結合的創新投入體系，有效利用黃河流域各省區擁有的科研資源以及高素質人才，形成以市場為導向的科技創新成果轉化體系。

（三）調整產業政策，推動產業結構優化升級

未來一段時期，黃河流域各省區的重點應放在對傳統產業改造、特色優質產業發展、綠色產業成長以及戰略性新興產業的培育方面。運用現代科技手段、新型經營模式等對傳統產業進行改造，提升傳統產業的質量和效益。大力發展特色農業、特色旅游業、特色文化產業等特色優質產業。對于綠色產業，應以“兩山”理論為指引，大力發展清潔能源、綠色農業、生態旅游、綠色金融等。在數字化、網絡化、智能化趨勢下，黃河流域各省區應著眼現在、布局未來，大力發展新一代信息技術、航空航天、生物醫藥、新能源、新材料等戰略性新興產業，提高競爭優勢的同時發揮其支柱作用與帶動作用。

此外，黃河流域各省區要高度重視產業之間的關聯度和產業的輻射帶動效應，大力發展能夠產生較強輻射帶動效應的產業，通過支柱產業帶動上游和下游產業的發展。在充分發揮市場機制作用的基礎上，加大對產業發展的政策引導，通過供給側改革與需求側牽引，大力推動戰略性新興產業發展，積極布局未來產業，為黃河流域可持續發展打下堅實的基礎。

（四）健全生態保護機制，促進人與自然和諧發展

推動黃河流域融入新發展格局，要遵循綜合調節、保護優先、區域差異原則，依據不同區域的資源稟賦及承載力，構建科學合理的生態優化方案。生態環境治理保護應注意以下幾個方面：一是健全生態補償機制。通過相應的制度安排使生態投資者獲得合理回報，生態環境損害者和生態保護受益者要支付必要的費用。二是建立權責明晰的責任體系。中央政府應從長遠和宏觀角度兼顧生態保護與經濟發展，完善相關規劃政策和法律法規，加強巡視督察；地方政府應制定本區域生態保護與經濟高質量發展的政策措施，并切實履行主體責任和監管責任；企業應強化環保意識，加強自律，不斷推動技術升級，實現節能降耗減排目標。三是進一步完善以綠色發展為導向的考核體系。建立與“雙碳”目標相適應的政績考核標準和評價標準，逐步將“雙碳”指標與各級領導干部的政績考核掛鉤。