后疫情時代全國碳市場面臨的挑戰及對策

□文/陳 炫

（北京外國語大學國際商學院 北京）

［提要］ 2020 年初新冠肺炎疫情席卷全球，對世界經濟的正常運行產生了巨大沖擊。隨著全球化的不斷深入，各國經貿合作日益緊密，內外部環境的變化對全國碳市場的平穩運行產生影響。本文首先分析我國碳交易市場發展現狀，在此基礎上對新冠肺炎疫情背景下全國碳市場所面臨的挑戰進行探討，最后對后疫情時代全國碳市場建設提出政策建議。

引言

2020 年初爆發的新冠肺炎疫情迅速席卷全球，各國紛紛宣布進入緊急狀態，并采取一系列抑制疫情蔓延的措施，如封鎖城市、停工停產、熔斷航班等。這些舉措無疑會對世界經濟造成巨大打擊，而2020 年恰好是我國啟動全國碳交易市場元年，全國碳市場的第一個履約周期從2021 年1 月1 日開始實施，雖然通過強有力的管控防疫措施我國疫情已趨于平穩，但由于全球化的不斷深入，新冠肺炎疫情對全球經濟的打擊勢必會傳導至我國碳交易市場，對我國碳市場造成一定沖擊。

一、我國碳交易市場發展概況

自2005 年中國開始參與國際碳市場以來，為有效應對世界氣候變化，我國碳交易市場機制經歷了不斷地發展變化，以更好地適應我國國情及發展需要。我國碳交易市場的發展大致經歷了如下三個階段：

（一）清潔發展機制階段。清潔發展機制（CDM）是京都議定書確定的三大減排機制之一。一方面發達國家通過該機制與發展中國家進行合作，以較低價格購買核證碳減排當量（CERs），以降低其碳排放成本；另一方面發展中國家亦可憑借該機制獲得發達國家所提供的技術以及資金支持。自2005 年開始實施清潔發展機制以來，我國每年的CDM 項目注冊數量持續增加，存續的十年期間逐漸發展成為全球最大的CDM 賣方市場，2012 年達到頂峰后驟然下降，2015 年之后再無新的CDM 項目注冊。在開展實施清潔發展機制這一階段，作為全球最大的CDM 供應國，我國通過不斷開發多種類型的CDM 項目，使得我國企業減排意識大大提升；通過與發達國家的合作，由其提供的技術與資金促進了我國后續碳交易市場的發展。

（二）碳交易市場試點過渡階段。2011 年，我國正式提出建立碳排放交易市場，隨后確認將北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東以及深圳作為碳排放權交易試點城市，各試點地區根據自身經濟發展水平、產業結構等特征制定各自的減排目標、配額分配方式等碳交易制度，形成了符合各地區經濟發展現狀的區域碳交易市場。

各試點地區的碳價大致都經歷了剛啟動不久時的價格跌落以及平穩運行后價格回升的過程，這是由于剛啟動時，各地區納入管理的企業不熟悉碳市場交易機制，大多持保守觀望態度，使得碳價保持在較低的水平；隨著各地碳排放交易體系不斷完善以及碳配額日趨縮緊，市場對其逐漸形成一定價格預期，致使碳價回升。經過近10 年的發展，試點地區的碳交易市場逐漸趨于成熟，為全國碳市場的建立提供了良好的市場環境以及制度基礎。

（三）全國碳交易市場建立階段。2017 年底，《全國碳排放權交易市場建設方案（發電行業）》正式印發，明確將從發電行業入手啟動全國碳交易市場。2021 年7 月16 日，全國碳排放權交易市場正式上線啟動。據統計，目前共有2，225 家發電企業納入了全國碳市場管理，其排放規模預計占全國排放總量的40%。但由于全國碳市場處于初步啟動階段，相關制度體系的建立以及市場經驗都存在不足之處，再加上近兩年新冠肺炎疫情在全球肆虐，對國內國際經濟發展前景帶來了較大不確定性，給全國碳市場的建設帶來了一定挑戰。

二、疫情對我國碳交易市場的影響

（一）全國碳配額總量難以確定。碳配額總量的確定是碳市場交易機制設計中的重要一環，作為發展中國家，需要平衡好碳排放總量與經濟發展的關系。根據全國碳排放權交易配額總量制定細則，當年的全國碳配額總量是通過各省級行政區域內的重點排放單位依據其上一年的實際產出量以及碳排放基準值進行測算及加總得出。由于疫情的不確定性，電力行業產出波動較大，對碳配額的需求也會產生較大不穩定性，預估難度大大增強。以北京碳市場為例，2020 年2 月沒有產生任何碳配額交易，碳配額總量依據上一年度的實際產出進行測算會造成碳配額總量過剩的情形，對碳排放效率造成影響。

（二）國際碳價大幅波動傳導至國內碳價。國外疫情形勢嚴峻對國內碳價的影響主要體現在以下方面：一方面全球疫情爆發以來，國際碳市場受挫嚴重，碳價大幅波動，歐盟、美國加州二級市場的碳價大幅下跌，歐盟碳價在疫情爆發之初跌幅超30%。國際市場碳價的大幅波動會影響國內市場情緒，國內市場對未來碳價的不確定會引致對未來減排成本的不確定，從而產生可儲存的利益，這一訊號反應至國內碳市場，會造成國內的碳配額價格發生波動。另一方面疫情在海外的蔓延造成許多國家經濟出現停滯，國外需求的萎縮對我國發電行業的出口造成嚴重影響。據海關總署統計，紙制品、鋼鐵、有色金屬等碳密集部門在2020 年的出口額跌幅明顯，其中與2019 年相比，紙制品出口額下跌4.1%，鋼鐵出口額下跌15%，有色金屬出口額下跌9.1%。由于碳配額的需求主要受碳排放量的影響，高耗能部門出口大幅下降意味著碳排放量也會同步下降，進而對碳配額的需求沖擊又會迅速反應至碳價，造成碳價下跌，從長期來看會使得企業的碳排放成本下降。然而，碳排放成本是影響企業減排的重要因素，因為一旦高耗能企業的邊際收益大于邊際減排成本，企業會更偏好擴大生產投入，不利于企業主動提高減排效率，如優化減排方式等，從而影響減排目標的實現，如果碳排放成本長期過低則會影響企業減排的積極性，不利于我國碳市場的長期發展。

（三）疫情加重全國碳市場區域之間發展不平衡。在碳市場試點階段，各試點省市之間的碳市場差異早已顯現出來，其中表現最明顯的是各區域碳價的差異，在同一時期，北京碳價高至84 元/噸二氧化碳當量時，重慶僅為5.4 元/噸。東西部地區由于支柱產業不同、經濟發展水平不同、資金技術情況不同，從而導致東西部地區在碳排放量以及減排成本方面差異明顯，東部地區的減排成本明顯高于西部地區。而疫情則加劇了這種不平衡，由于西部地區的醫療水平等抗擊疫情風險能力遠不如東部地區，面對疫情的沖擊，西部地區往往要花費更長的時間做出應對以恢復生產，疫情對西部地區產生的影響更為嚴重，對全國碳市場的均衡發展帶來了更大挑戰。

（四）全球經濟負增長，市場信心低迷。據國際貨幣基金組織（IMF）報告顯示，2020 年全球經濟大幅萎縮3.3%。除了中國在2020 年GDP 增速為2.3%，其他國家，包括發達經濟體一致為負增長狀態，新冠肺炎疫情所帶來的負面影響比2008 年金融危機更甚。全球經濟的萎靡不振造成了大范圍家庭和企業的不確定性和恐慌，從而造成投資和消費的大幅減少。全國碳市場處于起步階段，各項機制設計存在不足，市場的持續低迷對全國碳市場應對風險的能力帶來挑戰。此外，面對經濟停滯的現狀，各國政府不得不在振興經濟和減排目標之間作出艱難選擇，2020 年底美國正式退出《巴黎協定》，瑞士原計劃于2020年3 月舉辦的拍賣受疫情影響最終被取消，歐洲各協會和汽車制造商對EU-ETS 施壓，要求推遲碳排放規定實施時間以確保汽車行業的正常發展。全球碳市場所遭遇到的沖擊也對我國堅持的減排目標產生一定壓力，如何平衡好經濟復蘇與確保達成減排目標之間的關系是我國碳市場所要面對的又一大挑戰。

三、政策建議

（一）優化碳配額總量制定，提升市場效率。碳配額總量的制定對最大化我國碳市場的運行效率起著至關重要的作用。面對疫情這一類重大突發情況，應當針對性地對總量設定進行合理調整。具體而言，碳配額總量設定應充分考慮宏觀經濟變化情況：疫情在短期內對我國碳排放有著較明顯的抑制作用，2020 年第一季度受停工影響，整體二氧化碳排放量大幅下降，此時依據往年數據進行總量制定會造成碳配額過量；但是長期來看，疫情平穩后各地政府為緩解經濟下行壓力，會采取一系列投資措施以拉動經濟復蘇，碳排放量甚至會超過往年同期水平。因此，在結合碳中和目標以及市場現狀的基礎上，對碳配額總量設定進行合理預估并遵循適度從緊的原則，在避免市場出現碳排放權過剩的同時又不至于使處于恢復期的企業承受較大減排負擔。與此同時，根據國際碳行動伙伴組織（ICAP）所公布的《2021 全球碳市場進展報告》可知，目前發展較為成熟的碳市場都涵蓋了多個行業，隨著全國碳市場的發展成熟，會有越來越多的行業被包含其中，因此后續制定碳配額總量時需對所納入的行業進行充分了解，并可有效借鑒成熟碳市場的測度方法，使碳配額總量的制定符合我國碳市場發展要求。（表1）

表1 全球主要碳市場所覆蓋行業一覽表

（二）完善碳市場制度設計，形成合理碳價。過低的碳價，會抑制企業的減排積極性，且不能反映邊際減排成本，影響碳市場效率；過高的碳價，會加重企業經營負擔，限制社會經濟平穩發展。要形成合理碳價，首先可以從優化碳配額分配方式入手，全國碳市場的初始分配方式為以免費分配為主，有償分配為輔，過量的免費配額不利于實現碳市場的價格發現功能，應當逐步加大有償配額的比例，促使碳價恢復其合理的水平，充分發揮碳價的激勵以及約束作用。其次可以適當引入儲備或抵消機制，及時根據市場上碳配額現存余量進行調控以穩定碳價。當市場上的碳配額出現冗余時，可以借鑒歐盟碳市場的穩定儲備機制（MSR），將市場上多余的碳配額納入儲備體系，以助于碳價回升；當市場上的碳配額不足時，可將溫室氣體自愿減排交易機制（CCER）作為碳配額抵消機制進行運用，允許碳配額不足的企業購買一定量的CCER 作為補充，避免碳價發生異常波動，幫助企業完成履約。

（三）促進區域間碳配額交易，優化資源配置。從工業分布情況來看，欠發達地區的經濟結構多以能源和重工產業為主，這些地區往往由于能源資源較為豐富且減排技術提升空間較大而有著較低的減排成本，而較發達地區由于經濟發展水平較高，減排技術水平較高，技術提升難度較大，且能源較為稀缺，導致減排成本相對較高。全國碳市場建立后，減排成本較高地區通過買入減排成本較低地區的碳配額可以有效降低其減排成本，而欠發達地區可以利用出售碳配額所獲得的資金提升自身的減排技術，推動完善省際之間的碳配額交易有助于提升全國碳市場的減排效率。同時，由于東西部地區經濟發展差距較大，進行初次碳配額分配時要考慮到西部地區的減排負擔，在一定程度上可對西部欠發達地區提供更高的免費配額比例，緩解東西部碳市場發展不均衡的問題。

（四）加強相關政策支持，確保減排目標達成。面對外部大環境的沖擊，我國碳市場首先要制定合理的減排目標，既要防止企業減排負擔過重，又要盡可能保證2030 年實現碳達峰、2060 年實現碳中和的計劃順利達成；此外，要大力推進碳金融的發展，逐步放寬市場準入，擴大市場參與主體，創新和開發出更多碳金融產品，運用市場的手促進資源的合理分配，提升碳市場效率的同時有助于提高公眾的減排意識；最后應當大力扶持綠色產業發展，加大對低碳技術研發投入，并適當運用財政激勵政策鼓勵企業采用低碳節能的生產方式，堅定可持續發展道路，盡可能降低由疫情造成的全球經濟下行對我國碳市場帶來的負面影響，確保全國碳市場機制的正常運行和平穩發展。