公安機關大型活動安全保衛理論體系研究

李 波

(北京警察學院治安系，北京 102202)

自公安部1999年頒布《群眾性文化體育活動治安管理辦法》、國務院2007年通過《大型群眾性活動安全管理條例》以來，國內專家學者依據相關規定對“大型活動安全保衛”從理論和實踐上都進行了諸多論著，如《大型活動安全保衛工作的理論與實務》[1]、《大型活動安全保衛工作》[2]、《大型活動安檢工作理論與實務》[3]、《大型活動公共安全管理創新理論與實踐》[4]、《大型活動安全保衛理論與實踐研究》[5]、《大型活動安全保衛理論與實務》[6]等。但是，再進一步考察可以發現，這些論著都偏重大型活動安全保衛的實踐研究，大型活動安全保衛的理論體系研究還存在薄弱環節，特別是在一些基本命題和概念范疇的探討上還有不少似是而非的地方，大型活動安全保衛理論的大廈并未牢固地矗立起來。新時代下公安機關大型活動安全保衛理論需要運用馬克思主義認識論來觀察、解讀、引領，準確把握大型活動安全保衛理論主要矛盾的轉化，并對其發展變換加以新的理論指導。

一、大型活動安全保衛理論體系的概念界定

科學理論是對某種經驗現象或事實的科學解說和系統解釋，它是由一系列特定的概念、原理(命題)以及對這些概念、原理(命題)的嚴密論證組成的知識體系。[7]大型活動安全保衛理論要成為科學理論，也要對大型活動安全保衛經驗現象或事實進行科學解說和系統解釋，并由一系列大型活動安全保衛的概念、原理(命題)以及對這些概念、原理(命題)的嚴密論證組成大型活動安全保衛理論體系。大型活動安全保衛理論體系包含了大型活動、安全保衛、理論體系三個子概念。為了說明大型活動安全保衛理論體系的概念，需要首先對三個子概念的內涵作出界定。

(一)對大型活動概念的界定

針對大型活動的概念，目前國內外學術界還沒有一個科學、準確、達成共識的定義?，F在國內外對大型活動的諸多概念只能說是一種約定俗成的叫法，而沒有從理論上給予合理的界定。本文主要以我國現行國務院行政法規《大型群眾性活動安全管理條例》(1)2007年8月29日國務院第190次常務會議通過，2007年9月14日中華人民共和國國務院令第505號公布，自2007年10月1日起施行。和地方性行政法規《北京市大型群眾性活動安全管理條例》(2)2010年7月30日北京市第十三屆人民代表大會常務委員會第19次會議修訂。第二條中關于“大型群眾性活動”的含義界定為參照，認為大型活動全稱為大型群眾性活動，是指由法人或者其他組織以租用、借用或者其他形式臨時占用場所、場地，面向社會公眾依法舉辦的，有眾多人員參加的，在特定的時間、地點進行的有組織的，具有一定社會影響力的大規?；顒?。該定義包括六個要件：一是活動的舉辦有明確的舉辦主體，二是活動必須依法舉辦(活動必須符合公安機關對安全條件的要求)，三是活動有眾多人員參加，四是活動的時間、地點是特定的 (如場館、水域、空域等不能隨意改變)，五是活動必須是面向社會公眾有組織進行的，[8]六是具有一定社會影響力的大規?；顒?。

(二)對安全保衛概念的界定

“安全”一詞在《辭?！芬粫械慕忉尀椤皼]有危險，不受威脅，不出事故”。[9]在“大型活動”當中，按照邏輯學“屬性+種差”的定義方法，我們可以將“安全”判定為一種沒有危害、不發生事故的社會狀態?！氨Ｐl”一詞最早語出唐趙元一的《奉天錄》卷一(3)《奉天錄》共四卷，唐趙元一撰，是記載德宗避難奉天時期的第一手資料。，解釋為“保護使不受侵犯”。后在《當代漢語詞典》中也解釋為“保護使不受侵犯”[10]?！氨Ｗo使不受侵犯”的這種界定，使得“保衛”一詞的內涵和外延變得十分寬泛。保衛的內涵是指為安全需要而開展的活動，其外延是指一切與安全需要和實施相關的活動。從認識論的角度分析，它的主體包括了軍隊、公安和司法機關等；它的客體是與安全活動有關的人、地、事、物和組織；它的手段是指人、地、事、物和組織等客體的安全需求得以實現所依靠的人防、物防、技防等方法、措施。具體到大型活動中，安全保衛是指公安機關、保衛組織和群眾力量依據有關法律、法規，對法人或者其他組織開展的一系列相互作用的安全行為。

(三)對理論體系概念的界定

理論在《辭?！分薪忉尀椤罢f理理論；依理評論”。[11]體系指的是若干事物互相聯系、互相制約而構成的一個整體[12]，理論體系指的是依據某一理論使若干事物互相聯系、互相制約而構成的一個整體。從認識論和矛盾論的角度去分析，大型活動安全保衛理論體系是指大型活動安全保衛領域特有的主、客體矛盾相互聯系、相互制約而形成的統一整體。在此基礎上，還要進一步運用矛盾推演方法考量矛盾的雙方即大型活動安全保衛主、客體矛盾的兩個元素。首先考量主、客體兩個元素的屬性、種差及所形成的概念。但如果僅限于此，而不在此基礎上進一步考量主、客體兩個元素之間的原理(命題)，那么我們對大型活動安全保衛理論體系的認識就只具有理論意義而不具有實踐意義。根據認識論原理，主體認識和改造客體，是借助手段實現的。手段是主體用來認識和改造客體的各種方法，是聯接主、客體關系不可或缺的橋梁。[13]在研究大型活動安全保衛主、客體矛盾時，就不能忽視手段這個關鍵元素。在大型活動安全保衛理論體系中，主體、客體和手段這三個靜態元素的存在，只是表明大型活動安全保衛有了得以進行的前提。如果僅有這個前提，大型活動安全保衛理論體系的展開還只是具有可能性，而不具有現實性。依托過程管理相關理論，大型活動安全保衛理論體系的現實展開，需以目標為出發點，以過程為著力點，以結果為落腳點。因此，從動態的角度上看，研究大型活動安全保衛的主、客體矛盾，還要考量大型活動安全保衛目標、過程和結果三個動態元素的相互關系。由此推演，大型活動安全保衛理論體系由靜態元素(主體、客體和手段)和動態元素(目標、過程和結果)構成。

二、大型活動安全保衛理論體系的靜態元素

(一)大型活動安全保衛主體

“主體”一詞在《當代漢語詞典》中解釋為“事物的主要部分”[14]。在哲學上與“客體”相對。主體指實踐活動和認識活動的承擔者；客體是指主體實踐活動和認識活動的對象。古希臘的亞里士多德最初用“主體”表示某些屬性、狀況和作用的承擔者。辯證唯物主義認為，主體是具有意識性、自覺能動性和社會歷史性的現實的人；客體是主體活動所指向的對象。[15]總體來看，主體是實踐活動和認識活動的承擔者，是處于一定歷史條件和社會關系中、從事實踐活動和認識活動的人。主體包括個體主體、集團主體和社會主體三種類型。[16]個體主體是主體的基本元素，是指在社會提供的物質和精神條件下，從事相對獨立的認識和實踐活動的個人。集團主體是指依據特定的目的和規則而集合起來的團體。社會主體是個人和集團的總和，是主體的最高形式。大型活動安全保衛是以維護特定的治安秩序為目的的社會實踐活動,大型活動安全保衛主體就是能動地認識和改造大型活動安全保衛客體的發動者和承擔者。[17]這個概念包含以下三個層面:

第一，作為認識和改造大型活動安全保衛客體的發動者和承擔者，大型活動安全保衛主體，既可以是單個人也可以是人的集團。無論哪種情況,它們都是具體的。就單個人來看，大型活動安全保衛主體具有勞動器官、感覺器官和思維器官，[18]是現實的、有形的物質實體。就人的集團而言，大型活動安全保衛主體具有一定的組織機構、組織體系，也是可感的客觀存在物。并且這種具體的物質實體總是處于一定的社會歷史發展階段，總是存在于一定的生產關系體系中。同時這種具體的物質實體無時無刻不在通過理性思維創造和使用手段，有目的地對客體加以認識和改造。

第二，大型活動安全保衛主體是和客體相關聯、對應的存在物。如果沒有大型活動安全保衛客體，大型活動安全保衛主體就失去了認識和改造的對象，其存在就顯得毫無意義。在大型活動安全保衛實踐活動中，大型活動安全保衛主體通過各種各樣的手段作用于大型活動安全保衛的自然客體、社會客體和精神客體。

第三，大型活動安全保衛主體的存在離不開對認識和改造客體的手段的選擇和使用。大型活動安全保衛主體作用于客體，是以手段作為載體的。選擇和使用手段的過程，是主體能動性得以發揮的過程。主體能動性的發揮程度,取決于主體認識世界和改造世界能力的強弱。因此，從個體上說，大型活動安全保衛主體必須由具備一定素質的人所組成；從群體上說，大型活動安全保衛主體必須具備一定的組織素質。

(二)大型活動安全保衛客體

“客體”一詞在《當代漢語詞典》中解釋為“哲學上指主體以外的客觀事物，是主體認識和實踐的對象”。[19]從認識論角度看，客體是進入主體認識和改造范圍的客觀世界。[20]客觀世界概括起來，無非自然、社會和人類思維三個方面。人類為了生存和發展，首先必須認識自然、征服自然和改造自然。以解決人和自然之間的矛盾為目的的實踐活動，是人類最基本的實踐活動。因此，自然界就成為人類認識改造對象的首要目標，自然客體就是最基本的客體類型。人類在同自然界取得聯系的同時，相互之間也以一定的方式結合起來，這些結合方式的總和就構成所謂的社會關系。以解決人和社會之間的矛盾為目的的實踐活動，是從人類最基本的實踐活動中派生出來的一種實踐活動，因此，社會關系就是人類認識改造對象的又一目標，社會客體就是另一種客體類型。人類認識改造自己的主觀世界的過程，是一種包含主觀過程在內的客觀性活動，這種活動所要解決的是人腦思維與思維對象之間的矛盾。思維對象的客觀特性，決定了它最終總是要以一定的物化形式表現出來，這種物化形式我們稱之為精神產品，精神產品就是精神客體。這樣，自然客體、社會客體、精神客體，三者結合起來，就構成一個復雜而完整的大型活動安全保衛客體體系。

大型活動安全保衛客體即大型活動安全保衛主體所要認識和改造的對象。從兩個方面來把握：一是規律性。大型活動安全保衛客體是客觀存在物，有其自身的特點及變化規律。大型活動安全保衛主體要想能動地改造大型活動安全保衛客體，就必須首先認識和掌握這些特點和規律。二是可控性。由于大型活動安全保衛客體具有自身的特點和變化規律，只有大型活動安全保衛主體能夠認識和掌握這些特點和規律，才能發揮主體優勢，對大型活動安全保衛客體起到有效的控制，從而貫徹“預防為主、安全第一”的理念。

(三)大型活動安全保衛手段

大型活動安全保衛手段就是大型活動安全保衛主體在認識和改造客體的過程中所使用的各種方法和措施。這些方法和措施對治安民警、交通民警和特勤民警來說是常見的。比如，管理危險物品，就采用了安全檢查的方法；管理活動現場交通秩序，就采用了查驗證件的方法；管理特勤勤務，就采用了劃區分片的方法。還有，制定并執行有關的法律法規、進行集中整治和重點檢查、推廣使用防盜報警、防火救災的某些設施等，都是在使用治安行政管理手段。如果沒有這些手段作為后臺支撐，大型活動安全保衛主體就無法主導大型活動安全保衛客體，大型活動安全保衛任務和職責就無法得以落實、貫徹。大型活動安全保衛手段具有以下特性：

第一，從來源上看，大型活動安全保衛手段是大型活動安全保衛主體在大型活動安全保衛實踐活動中，為解決治安秩序及治安問題而歸納總結出來的方法和措施。這種“歸納總結”屬于大型活動安全保衛研究方法(4)大型活動安全保衛研究方法主要有兩類：一是經驗式的、描述性的，很少采用科學方法進行定量分析和因素分析；另一種是理論性的，類似于哲學思辨，從一般經典解釋出發，建立一個理想模式，進行邏輯推導，并舉出一些典型事例作為論據，大多是定性分析而非定量分析。的第一類。大型活動安保相關法律法規的形成，離不開民警們的實踐。通過民警們的實踐，證明有些手段可行，就用法律法規將這種形式固定下來；有的手段不可行，就加以淘汰。在歸納總結大型活動安全保衛手段的過程中，既有民警們的發明創造，又有對公安機關其他部門已有成果的借用。由于大型活動安全保衛部門技術力量有限，裝備經費不足，專門研制發明的手段就很有限。因此，在很多情況下，大型活動安全保衛手段的應用，特別是技術手段的應用，就不得不借用公安機關其他部門現成的研究成果，大型活動安全保衛主體選擇和運用大型活動安全保衛手段的過程，是一個積少成多，集腋成裘的逐步積累過程。從簡單移植到稍加翻新，由個體運用到群體推廣，由無章可循到有條不紊。

第二，從結構上看，大型活動安全保衛手段是大型活動安全保衛主體與客體間相互聯系的載體，是大型活動安全保衛實踐活動中的重要構成要素。大型活動安全保衛主體所要解決的是大型活動安全保衛工作“由誰干”的問題，大型活動安全保衛客體所要解決的是大型活動安全保衛主體“干什么”的問題。大型活動安全保衛手段所要解決的是大型活動安全保衛主體對客體“怎么干”的問題。大型活動安全保衛主體、客體和手段都是大型活動安全保衛實踐活動不可缺少的要素。離開了主體，大型活動安全保衛工作就無人來主導；離開了客體，大型活動安全保衛主體的存在就毫無意義；離開了手段，主、客體之間的相互聯系和溝通就無法傳遞。

第三，從性質上說，大型活動安全保衛手段是大型活動安全保衛主體維護治安秩序不可或缺的方法和措施。無法想象，如果沒有大型活動安全保衛手段，完全憑民警的體力與心智來維護治安秩序，整個大型活動安全保衛是一種什么樣的狀況。因此，在大型活動安全保衛中，民警運用手段的水平越高，大型活動安全保衛的水平就越高，整個大型活動就越能得到有效的控制。大型活動安全保衛主體選擇運用手段能力的高低，成為衡量大型活動安全保衛水平高低的重要標尺。

三、大型活動安全保衛理論體系的動態要素

(一)大型活動安全保衛目標

“目標”一詞在《當代漢語詞典》中解釋為“射擊、攻擊、尋找等的對象”[21]，后引申為“想要達到的境地或目標”。目標是人們在認識客觀事物現狀的基礎上對未來的預測和設想。目標管理MBO( Management by Objective)20世紀50年代中期出現于美國。1954年，著名管理學家彼得·德魯克在《管理的實踐》一書中，首次提出了“目標管理”的主張。他認為：“企業的目的和任務必須轉化為目標，企業如果無總目標及與總目標相一致的分目標來指導職工的生產和管理活動，則企業規模越大，人員越多，發生內耗和浪費的可能性越大”。[22]新時代下，目標管理理論已被我國一些知名企業和行政事業單位成功地運用，取得了顯著的成效。自1985年6月全國公安基層政治工作會議召開以來，我國公安機關開始推行目標管理，特別是在治安行政管理方面，治安管理、道路交通管理、公安派出所等部門較早地推行了目標管理，取得顯著的效果。[23]大型活動安全保衛運用目標管理，讓參與大型活動安全保衛的民警親自參與大型活動安全保衛目標的制定，實現自我控制，并努力完成大型活動安全保衛目標。同時，由于有明確的目標作為考核標準，從而使對參與大型活動安全保衛民警的評價和獎勵變得更客觀、更合理。

目標管理是一種程序和過程，它是組織的最高領導層與各級管理人員共同參與制定出一定時期內經營活動所要達到的各項工作目標，然后層層分解落實，要求下屬各部門主管人員以至每個員工根據上級制定的目標制定出自己工作的目標和相應的保證措施，進而形成一個目標體系，并把目標完成情況作為各部門或個人考核依據的一套管理方法。[24]從這個概念當中可以看到，目標管理理論涉及到目標的制定、分解到實施等諸多環節，目標是其中的核心元素。大型活動安全保衛目標是指大型活動安全保衛主體與大型活動安全保衛客體共同參與制定出一定時期內預期達到的目的或結果。這個概念，包含了參與管理、組織邊界、權力下放和自我控制四個方面內容：

一是參與管理。在大型活動安全保衛中的目標不是單方面由上級給下級規定目標，而是運用大型活動安全保衛主客體共同參與的方式來決定組織目標體系。

二是組織邊界。大型活動安全保衛目標具有明確的邊界條件，這個邊界條件就是組織邊界，也叫職責范圍。大型活動安全保衛目標是相對大型活動安全保衛主體而言的。由于大型活動安全保衛主體的性質、任務具有特殊性，其活動邊界就有別于其他主體。如果超越了這個組織邊界，就會造成越職越權等管理上的混亂，從而影響到大型活動安全保衛任務的實現。

三是權力下放。大型活動安全保衛主體將目標層層分解下達，這要求參與大型活動安全保衛人員要明確自己的管理目標和責任。同時，依托法律法規授權大型活動安全保衛主客體責任，從而提高目標管理效果。

四是自我控制。自我控制是大型活動安全保衛主客體要以法律法規所賦予的職責來調整自我、控制行為，從而達到預期的目的或結果。在這個過程中，大型活動安全保衛主客體也要注重科學管理、人性管理，對于參與成員不主張懷疑和壓制。

(二)大型活動安全保衛過程

在大型活動安全保衛中，大型活動安全保衛主體所實施的安全許可、所制訂的安全監督方案和突發事件處置預案，每進行的一項治安檢查、每從事的一個時期的安全管理工作，都是一個相對完整的大型活動安全保衛過程。所謂大型活動安全保衛過程，是指大型活動安全保衛實踐中，主體圍繞著目標為實現預期結果，借助手段作用于客體，展開的相互關聯或相互影響的活動及所呈現出的階段性變化狀態。這個概念從以下三個方面來理解：

第一，大型活動安全保衛過程具有客觀實在性。大型活動安全保衛目標是在對治安狀況認識的基礎上形成的理性認識，是主觀意識的反映。這種“主觀意識的反映”具有客觀實在性，它要受各種自然條件和社會歷史條件的影響。在不同的自然和社會歷史條件下，大型活動安全保衛的進度、規模、結果將會有所不同。大型活動安全保衛過程的客觀實在性告訴我們，對大型活動安全保衛客體的認識和改造活動，既要進取又要穩妥，不能超越具體的自然社會歷史條件，采用一些不切實際的措施。

第二，大型活動安全保衛過程是圍繞著大型活動安全保衛目標展開的，大型活動安全保衛目標是大型活動安全保衛過程的出發點和歸宿。在大型活動安全保衛實踐活動中，大型活動安全保衛主體把目標、決策、計劃、方案等內在的價值尺度變為現實的實踐活動。

第三，大型活動安全保衛過程是主體能動地運用手段認識并改造客體的過程，手段是大型活動安全保衛主、客體實踐活動的紐帶。在大型活動安全保衛過程中，大型活動安全保衛主體確定了一定的目標后，就需要運用技術的、社會的和認識的各種手段來作用于客體，倘若離開了手段，大型活動安全保衛主體很難認識和改造客體。

(三)大型活動安全保衛結果

大型活動安全保衛結果是大型活動安全保衛主體圍繞著目標，運用多種手段作用于客體，使客體全貌發生變化的實際后果。大型活動安全保衛結果包含以下三個方面的內容：

第一，大型活動安全保衛結果是大型活動安全保衛主體在一定目標指導下，通過計劃、組織、指揮、協調和控制五個環節作用于客體的實際后果。大型活動安全保衛目標是主體在對治安秩序狀態未來發展趨勢進行預測評估后，其主觀期望達成的愿望。大型活動安全保衛結果則不同，它是不以主體主觀愿望為轉移的客觀事實。大型活動安全保衛目標帶有主體主觀性特征，而結果帶有客體制約性特征。這就告訴我們，要想使大型活動安全保衛結果符合主體的需要，就必須在實踐活動中始終堅持目標的指導。大型活動安全保衛結果并不只是被動地受目標的指導，它對目標具有反作用。作為大型活動安全保衛實踐活動的動態要素，大型活動安全保衛結果既是上一個安全保衛過程的終結，又是下一個安全保衛過程的開始。目標指導大型活動安全保衛實踐，大型活動安全保衛實踐產生安全保衛結果，而安全保衛結果又反過來影響大型活動安全保衛目標的制定和修正。大型活動安全保衛主體在目標的支配下作用于客體，必須經過計劃、組織、指揮、協調和控制五個環節來實現。不經過這些環節，大型活動安全保衛目標的實現只能是紙上談兵；不能正確地把握這些環節，大型活動安全保衛結果也必然會與目標相差甚遠。

第二，大型活動安全保衛結果對大型活動安全保衛本身具有明顯的反饋作用，它對于更好地認識和把握大型活動安全保衛客體的特點、規律，調整大型活動安全保衛主體的結構布局和行為規范，改進與提高大型活動安全保衛手段，修正大型活動安全保衛目標，均具有重要的指導意義。大型活動安全保衛結果的反饋是一種實踐反饋，它通過主體把結果信息與既定實踐目標、方案相比較，找出差異及其形成原因，控制實踐活動的運行。大型活動安全保衛結果的反饋作用表現在四個方面：一是載體作用。大型活動安全保衛過程是對反饋信號進行調控的過程，離開了結果這一反饋信息，大型活動安全保衛過程就會中斷。二是放大作用。大型活動安全保衛結果反饋的信息有些雖然只是局部或個別的，但它能放大出整個系統的治安狀態。三是預測作用。面向未來分析大型活動安全保衛結果，可預測大型活動安全保衛客體的可能變化，從而在制定方案時就擬定出超前控制和隨機應變的措施。四是調控作用。通過分析大型活動安全保衛結果，決定調控的方向和范圍，調節實踐的方式和方法，可以更好地控制大型活動安全保衛過程。

第三，大型活動安全保衛結果既包括大型活動安全保衛效益，又包括大型活動安全保衛負效應。大型活動安全保衛結果是大型活動安全保衛實踐活動的客觀產物，它不僅包括滿足大型活動安全保衛主體需要和符合主體目標的結果，還包括在主體需要和目標之外甚至與之相悖的結果，前者就是大型活動安全保衛效益，后者則是大型活動安全保衛負效應。大型活動安全保衛效益是一種社會效益，它表現為通過大型活動安全保衛實踐，在維護治安秩序方面的社會實際受益，它客觀地反映著大型活動安全保衛主體服務國家、服務社會、服務群眾的能力。大型活動安全保衛負效應則不同，它表現為通過具體的大型活動安全保衛實踐，在維護治安秩序方面所形成的負面影響，它真實地反映著大型活動安全保衛工作所存在的失誤與缺陷。作為實踐活動的產物，大型活動安全保衛效益與負效應常常會同時出現。