論刑事不起訴的擴張與規制

韓紅興,王然

(北方工業大學文法學院,北京 100144)

一、問題的提出

懲辦與寬大相結合的寬嚴相濟的思想觀念[1]，為我國不起訴制度發展打下了堅實的思想基礎。隨著附條件不起訴與特殊不起訴入法，不起訴制度自2010年開始的10年間又散發出蓬勃向上的生機與活力，對不起訴的適用態度也由“縮限”逐步調整為“擴張”態勢。與此同時，“少捕慎訴慎押”政策著重強調了“慎訴”的理念，要求檢察機關應當從嚴把握刑事案件進入審判程序的實體條件和證據標準，慎重行使起訴權，充分運用起訴裁量權，對于綜合案情認為不起訴更為適當的，盡量適用不起訴終止訴訟。[2]從最高人民檢察院公布的近年全國不起訴率的數據來看，不起訴適用的數量呈現了較大比例上漲的態勢，且上升趨勢目前來看仍未減弱。(1)2013年至2015年間，我國不起訴率只有5.1%、5.4%、5.2%。2018年、2020年、2021年我國不起訴人數分別是15.2萬人、25.4萬人、34.8萬人，分別占比8.9%、16.2%、19.9%?？梢灶A見，未來不起訴的擴張適用是我國刑事司法向前發展的趨勢，擴張不起訴具有必要性和合理性。

我國目前對不起訴的制約方式分別有公安機關復議復核、被害人申訴與自訴、被追訴人申訴以及檢察機關內部監督四類，自我國《刑事訴訟法》在1996年修改時規定了較為詳細的不起訴的制約方式后，后續的《刑事訴訟法》的修改并未根據已改變的司法狀況作出應有的調整，制約方式的改進仍然停滯不前。在擴張不起訴已成未來方向的前提下，檢察機關自由裁量權的強化會不會引發擴張不起訴適用后的亂象？已有的制約方式能否足以應對未來不起訴擴張帶來的種種新問題？為此，筆者嘗試從不起訴擴張的原因分析入手，探討擴張不起訴規制的必要性，剖析目前我國制約機制的不足，并指出未來發展的方向。

二、擴張的合理性與必要性

(一)擴張不起訴是犯罪治理的國際趨勢

從國際領域來看，國際檢察官的不起訴權一直在不斷地擴展與完善。1990年聯合國第8屆預防犯罪和罪犯待遇大會通過的《關于檢察官作用的準則》第18條強調，“檢察官應在充分尊重嫌疑者與受害者的人權的基礎上適當考慮免予起訴、中止訴訟程序或轉由其他方法處理，各國應充分探討改用非刑事辦法的可能性”。1998年聯合國大會通過的《國際刑事法院規約》第53條第1款、第2款明確地賦予了國際刑事法院檢察官訴訟裁量權，要求檢察官考慮犯罪的嚴重程度、被害人利益以及其他因素來決定調查或者起訴是否有助于實現公正。嚴格奉行起訴法定主義的國家也在實踐中逐步發展了不起訴權，給予檢察官自由裁量的空間。法國大革命時期采取“一切違反刑事法律的行為都必須受到追訴”的原則，不給司法官留下任何自由裁量的機會。19世紀，法國的起訴法定主義有所松動，起訴便宜主義已出現萌芽，但尚未有法律的明文規定。直到1985年法國《刑事訴訟法典》明文規定追訴適當原則，在對受害人得到賠償以及有助于罪犯重返社會等因素進行綜合考量后，法國檢察官可以決定對犯罪不予追究，作出不予立案的決定。日本同樣在明治初期出現了裁量不起訴的情形，1927年生效的《刑事訴訟法》中才明確規定起訴便宜主義，且不起訴的擴張呈現出穩步發展的趨勢。2006—2015年間，日本全國的起訴猶豫率從40.7%穩步上升到50.4%。在2015年間，法國未進入追訴程序而采取替代刑罰方式、替代刑事審判程序或不予立案的案件數量占到全年刑事案件總量的54.1%。[3]

我國學界和實務界也在不斷探討不起訴的擴張適用問題。有的學者提出，附條件不起訴與認罪認罰從寬制度在價值功能方面具有契合性，認罪認罰從寬制度為附條件不起訴擴大適用于成年人案件提供了制度空間。[4]一些有志于進行合規不起訴改革探索的檢察機關在現行《刑事訴訟法》設定的制度框架下，將合規機制引入公訴制度之中，使之具有了“附條件不起訴”的制度形式。[5]由此可見，擴大不起訴的適用是世界法治國家治理犯罪的整體趨勢，是順應時代發展潮流的，也是建設社會主義法治國家的重要一環。

(二)擴張不起訴具有審前分流的作用

不起訴的合理運用可以實現案件繁簡分流，優化司法資源配置與減輕訴累，有助于推動庭審實質化的改革進程。我國當前的司法改革與環境為擴張不起訴制度，實現審前分流、繁簡有別的功能提供了契機。第一，法官、檢察官辦案壓力大。我國的司法系統一直無法回避“案多人少”的矛盾，司法機關的辦案壓力不斷增大，基層機關的人員配置捉襟見肘，不堪重負。2021年全國法官人均辦案238件，較員額制改革前有了較大幅度的上漲，而審理的案件較多集中在基層法院，基層一線法官的辦案數量遠在此之上，法官的辦案壓力倍增。在不改變員額法官比例的前提下，對刑事案件做更大比例地分流處理，對法官的審判工作進行減負，使法官有足夠的精力專注于復雜的刑事案件便是擴張不起訴的重要價值所在。第二，我國刑事案件結構已然發生改變，具有犯罪輕刑化的特點。我國嚴重的暴力型犯罪占比逐年下降，被判處3年以下有期徒刑及以下刑罰的刑事案件占比達到80%以上。2021年全國檢察機關起訴案件涉及最多的是危險駕駛罪、盜竊罪、幫助信息網絡犯罪活動罪等罪名。以危險駕駛罪為例，其最高刑罰是判處拘役并處罰金，在實踐中更多的是以判處緩刑來審結案件。審前分流此類社會危險性較低、損害公共利益較小的犯罪可以實現節約司法資源的目的，達到刑事訴訟收益的最大化。第三，認罪認罰從寬制度的廣泛推行。認罪認罰從寬制度是實現刑事訴訟審前分流的重要方式，是不起訴合理擴張的重要先決條件。自認罪認罰從寬制度設置以來，適用該制度審結案件數占到每年審結案件總數的80%以上。從實際情況看，適用認罪認罰從寬制度作出不起訴處理的僅占認罪認罰案件總數的5%左右，不僅案件總量少而且占比低，而起訴的認罪認罰案件中法院判處緩免刑的比例達到近40%。[6]可見，認罪認罰從寬制度與不起訴之間的有效配合仍有改進的空間，對符合條件的認罪認罰案件作出不起訴處理，是實體從寬的重要體現，也是審前分流的重要方式。[7]結合我國刑事司法的改革契機，檢察機關擴大適用不起訴可以實現案件處理的輕重分離和快慢分道。案件的審前分流可以使法院有足夠的人員與精力專注于庭審的實質化，也有助于推進我國以審判為中心的司法體制改革。

(三)擴張不起訴有利于發揮司法的社會治理作用

司法是社會治理體系的有機組成部分，合理的司法運作機制是可以為良好的外在治理目標的實現提供程序、制度和機制保障的。[8]不起訴的合理擴張可以為發揮司法的社會治理功能提供有力的支撐，能夠滿足社會對司法的時代期待。

第一，不起訴的擴張可以克服短期自由刑的弊端。有學者將短期自由刑的范圍界定為3年以下有期徒刑與拘役，并指出短期自由刑具有懲罰能力弱、不利于犯罪分子改過自新以及回歸社會困難等弊端。[9]我國判處3年以下有期徒刑的案件占比達到8成以上，大部分犯罪分子除了接受刑罰外還需要承擔額外的不利社會后果，可能因留有記錄在就業、升學或家庭教育方面承受不良影響，回歸社會困難也可能誘使其再次踏上犯罪的道路。而現代刑法的功能從過去的注重報復與懲罰向注重刑罰的教育功能轉變，強調刑罰的教育改造與一般預防功能，非犯罪化、非刑罰化是當代世界性刑法改革的一大主題。對犯罪輕微、社會危害性不大的犯罪嫌疑人的追訴會使犯罪嫌疑人長期背負著刑罰帶來的不利后果，對犯罪嫌疑人判處刑罰也不是維護公共利益與恢復社會秩序的唯一手段，對初犯或輕微犯罪的犯罪分子依法作不起訴決定更有利于挽救罪犯與修復受損的社會關系，可以使犯罪分子不受歧視地回歸正常社會生活，發揮不起訴的社會治理效果。

第二，適用不起訴可以強化對民營企業的司法保護，有效發揮社會綜合治理職能。為健全支持民營經濟發展的法治環境，全國各地檢察機關紛紛展開對涉案企業合規考察的試點工作，并且高度重視刑事合規的中國化探索。如果對涉案的民營企業全部進行追訴，將會給社會的整體利益帶來一定的不利影響，偵查活動會給企業帶來生產經營方面的困難，而這些企業的生存狀況直接關系到地方經濟的發展，關系到民眾的就業問題。[10]檢察機關對涉案企業適用不起訴恰恰可以緩解這種不利局面，通過對涉案企業不起訴的方式進行合規整改，調動企業修復受損法益的積極性，保護了企業員工、合作伙伴等各方的利益，引導其回歸到合法經營的軌道上。

第三，擴大適用不起訴并不代表不考慮被害人的合法權益。犯罪嫌疑人的認罪認罰情況是決定是否作不起訴處理的一項重要的考量因素，犯罪嫌疑人及其家屬為了使認罪認罰利益最大化一定會盡力爭取被害人的諒解，否則認罪認罰的效果也將大打折扣。以中國檢察網公布的不起訴決定書看，犯罪嫌疑人均進行了積極的賠償與賠禮道歉并取得被害人的諒解。通過刑事訴訟制度之間的協調配合，實現各方當事人的利益共贏與社會和諧穩定的發展，這也符合我國正在推行的以公力和解與私力和解為核心的訴訟制度體系建設。[11]

三、同步擴張不起訴規制的必要性

(一)規制不起訴是兼顧公正與效率的價值所在

公平公正是司法的永恒追求，效率是公平正義的低位價值，沒有效率的司法也不是真正的公正。[12]擴張不起訴可以通過發揮其審前分流功能來應對由有限的司法資源與無限擴張的司法功能的矛盾帶來的“訴訟爆炸”問題，從而提高訴訟效率。公正與效率之間時刻存在著矛盾，如何保持不起訴提升的訴訟效率與公正之間的適當平衡是程序公正的一項重要標準。我國自1996年完善不起訴制度時便緊跟國際趨勢，決定以起訴法定主義為主，以起訴便宜主義為調和。起訴法定主義致力于確保起訴的公正性，排除與案件無關因素的干擾，保證起訴的準確、得當，其在法治社會起著無可替代的重要作用。而起訴便宜主義主要是從效益價值觀上考慮的，“便宜”意味著不僅要“便宜”犯罪嫌疑人，也要“便宜”有限司法資源的有效配置和最大利用。[13]起訴法定主義與起訴便宜主義的結合代表著對正義與效益的取舍與兼顧。我國始終將起訴法定主義置于主導地位，強調在保證司法公正的基礎上，以適當的效率追求為目標。隨著不起訴的適用增多與范圍擴大，起訴法定主義從客觀角度看會受到一定程度的削弱，賦予檢察機關過多的自由裁量權使檢察機關在刑事訴訟中的地位不斷攀升，檢察機關在案件的審查起訴階段擁有了更多終止刑事訴訟程序的權力與機會，可能會給公正帶來隱患。世界其他法治國家也有類似的困擾。濫用不起訴會使刑事訴訟所強調的公平正義發生松動，在擴張不起訴的同時，強化擴張不起訴的規制手段，以防范起訴便宜主義的地位上升可能帶來的對起訴法定主義的動搖，實現“實體公正與程序公正并重”“公正與效率相兼顧”的目標。

(二)規制不起訴是確保權力準確行使的重要支撐

要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里。自認罪認罰從寬制度入法以來，目前我國絕大部分刑事案件都可適用認罪認罰制度，犯罪嫌疑人的認罪認罰態度成為了適用不起訴的重要考量因素之一。在適用認罪認罰從寬制度的刑事案件中，盡管法院對檢察院提出的量刑建議一般應當采納，但在例外情形下仍具有提出異議的權力。不起訴裁量權的膨脹致使進入法庭審理的案件占比降低。盡管適用不起訴有利于推動我國的審前分流，為法庭審理減輕負擔，但鑒于我國目前沒有建立不起訴的司法審查制度，此舉也阻斷了法院對不起訴案件監督的一條渠道。與此同時，認罪認罰從寬機制與不起訴的契合不可避免地加強了檢察機關在刑事訴訟中的主導地位。在被追訴人已構成犯罪的前提下，認罪認罰從寬制度賦予檢察機關既可以提起公訴，又可作出一罪或多罪不起訴的權力。[14]而擴張不起訴權強化了檢察機關在審查起訴階段的話語權，若不能加以必要的限制，檢察官在審前階段的的權力有可能被濫用?！坝袡嗑陀胸?，用權受監督”，設立與不起訴發展相匹配的規制機制一方面可以為各方主體提供維護自身權益的途徑，另一方面可以防范檢察官對不起訴權的濫用，利用嚴格縝密的配套機制對檢察官的自由裁量實現有效控制，確保檢察機關的不起訴行為始終處在正確、合理的軌道內。

(三)規制不起訴是防范不起訴潛在風險的有力武器

權力就像一把雙刃劍，科學、合理地運用權力有利于維護整個社會的公共利益，而不受控制地濫用權力則會使潛在的風險浮出水面，加劇社會的矛盾與沖突。因此，構建具有公開性、透明性的多層級的制約與監督機制以防范不起訴擴大適用后的風險具有必要性。

第一，完善的規制機制可以減少適用不起訴可能帶來的貪污腐敗亂象。司法工作的特殊性主要體現在裁量權的客觀存在，對枉法裁判與依法判決的分辨在理論上是清晰的，但在實踐中卻是艱難的。[15]大量適用不起訴可能帶來不正當的權錢交易與司法腐敗。目前我國檢察機關作出不起訴決定采用的是“三級審批制”，即由承辦檢察官提交不起訴報告，公訴部門負責審核，最后由檢察長或檢察委員會來決定。在如此復雜的審批機制下，某些檢察官仍有可能收受他人賄賂、濫用手中權力，以爭取對犯罪嫌疑人適用不起訴。在腐敗的侵蝕下，權力淪為了少數人的提款機。[16]由此可見，未來不起訴權進一步擴大或逐步下放到檢察官手中之時，貪腐所需要的成本將會降低，就可能引來更多的投機者。構建行之有效的規制機制是司法公正原則的重要體現，也是實現不起訴的內在價值的關鍵所在。

第二，妥當的規制機制可以防止社會矛盾進一步激化。在不起訴裁量中，檢察官的訴訟地位相當于一個“小裁判者”：主持不起訴和解、聽取被害方與加害方雙方意見，依雙方表現及案情變化，最終作出訴訟終結——不起訴的決定。[17]在實踐中，幾乎不可能存在案情絕對一致的情形，起訴裁量的最終結果也會各有不同，易出現“同案不同訴”的情況，這無疑會引起公眾的疑慮以及對檢察機關的不訴裁量不認同。而我國現有的不起訴制約機制雖然設置了被害人向檢察院申訴或者向法院提出自訴兩種救濟途徑，但在實踐中所能發揮的實效仍不理想。當被害人已窮盡救濟手段卻仍無法維護自身合法權益時，便會采用其他方式來實現自身的訴求，進一步激化被害人或普通民眾與檢察機關之間的矛盾。完善的救濟途徑可以給予當事人在面對不起訴決定時有作出更多選擇的空間，通過多方救濟渠道積極維護自己的合法權益，這也是提高司法公信力，實現法治國家、法治社會、法治政府建設的必然要求。

四、我國不起訴制約機制的不足

我國《刑事訴訟法》在1979年制定時設置了與免予起訴相配套的制約機制，公安機關對不起訴案件的復議與復核制度、被害人申訴制度以及被免予起訴人的申訴制度形成了我國不起訴制約機制的雛形。此后又相繼規定了被害人向法院提起自訴的方式與不起訴案件公開審查的聽證制度。近些年我國不起訴制度發展迅速，增設了新型的附條件不起訴與特別不起訴，并且仍在致力于擴大酌定不起訴的適用，但不起訴的制約機制卻未能進一步完善。盡管對不起訴的制約已經兼顧到各方權益，但是已有的制約措施在實踐中還有不足，仍有一些問題亟待解決。

(一)不起訴缺少司法審查模式

現代法治國家也被稱為“司法國家”或“裁判國家”，而司法國家的核心內容是司法審查原則的確立，即法院充分發揮司法的能動作用，對國家強制權的合法性進行審查，以保障個人的權益，防止國家強制權的違法侵害。[18]世界大多法治國家均采取司法審查模式來限制強勢的偵查權與公訴權。德國檢察官認為行為人罪責輕微且不存在追訴的公共利益之時，在經管轄法院同意后可以不予追訴，而對于最輕本刑未提高且后果輕微的輕罪，不需要經過法院同意即可作出不起訴的決定。在法國私訴原告人制度中，對不起訴決定不服的被害人可以向預審法官提供證明其控告的全部證據材料，預審法官可以進行偵查或聽取檢察官意見，當其認為取得的證據材料達到起訴標準時，可以要求檢察官將案件提起公訴進行審判。不起訴領域的司法審查目前在我國仍是空白，不起訴的決定權仍掌握在檢察機關的手中，為了促進我國不起訴制度的良性發展，構建不起訴的司法審查就具有了合理性與必要性。第一，確保不起訴監督的中立性。我國《刑事訴訟法》在不同階段分別賦予了檢察機關不同的角色：在偵查過程中檢察機關充當著監督者的角色，以監督偵查行為的合法性；而在移送審查起訴之時，檢察機關成為了一個決定起訴與否的裁判者；在提起公訴時，檢察機關又具有了肩負控訴職能的當事人地位。不同身份之間的切換造成檢察機關自身對不起訴決定進行監督缺乏中立性與超然性，檢察機關的監督就有了“既當裁判員，又當運動員”的意味，難以令當事人信服，也難以獲得社會的認同。第二，強化審判機關對檢察機關的制約作用。刑事案件經過偵查機關立案偵查后移交檢察機關審查起訴，當檢察機關決定提起公訴時，刑事案件才能進入法院審判環節。除非被害人提出自訴，否則法院對不起訴的刑事案件幾乎毫無參與。我國無罪判決率一直在世界上處于極低的水平，審判權對檢察權的制約總體上遜于檢察權對審判權的制約。我國《憲法》規定，公檢法三機關相互配合，相互制約，三機關之間的制約應當具有雙向性，而不應只是單向行使。未來我國的不起訴率還會進一步上升，單單靠被動啟動審判程序進行制約還遠遠不夠，建立審判機關對不起訴權的主動制約既符合我國《憲法》與《刑事訴訟法》對三機關關系的準確定位，又有利于落實我國“以審判為中心的刑事訴訟制度”的理念。不起訴的司法審查蘊含著“裁判者保持中立，確保與案件無利害關系，居中聽取雙方的意見”的自然正義原則的理念，也是正當程序原則要求的“以程序制約權力”的良好體現，更是我國法治化的刑事訴訟程序所應當具有的特征。

(二)當事人權利救濟遭遇困難

當事人對不起訴決定的監督制約是對不起訴進行規制的關鍵一環。被害人作為刑事案件的直接利害方，其往往站在自身利益角度看待不起訴問題，也是對不起訴決定最具情緒和意見的主體。目前來看，被害人在對不起訴決定行使監督時會遭遇困難。例如，根據《刑事訴訟法》第180條之規定，被害人行使救濟權主要有2種方式：向檢察機關申訴或直接提起自訴。向檢察機關提出申訴后，相關法律及司法解釋并沒有對上一級檢察院復查的期限進行規定，這可能造成被害人在等待復查結果時需要經過一個漫長的周期。囿于上下級檢察院的整體關系，上級檢察院對下級檢察院的監督難以保證準確得當、公平公正，對被害人也不具有足夠的說服力。由公訴轉為被害人自訴的機制看似一定程度上有利于被害人強制推動刑事訴訟程序進入審判環節，但實際上存在一定的弊端。被害人提起自訴的門檻過高，刑事案件中的證據大多由偵查機關負責收集，被害人對證據的認知與收集能力相較于偵查機關具有極大的差距，取證與舉證存在很大的困難。如果法院接受了被害人的自訴，那么被害人將作為控訴者與被告人對簿公堂，但被害人做不到對證據的全面收集與固定，其結果顯然也是不利于被害人的。被害人實施自力救濟所要達到的要求在絕大多數的情況下超過了被害人應有的能力，從而無法發揮這一制度的真正效果，被害人對不起訴決定的制約也缺乏相應的保障。從另一方面來講，倘若檢察機關作出的不起訴決定不適當，檢察機關自身本應負有糾正錯誤之職責，這是其應當履行的義務，而不應當再由被害人苦心盡力地利用自訴來維護自身的合法權益。

此外，被酌定不起訴之人的救濟方式只有事后向作出不起訴決定的檢察機關進行申訴，方式單一。被不起訴人及其辯護人無法充分參與不起訴程序，只能單方面等待檢察機關的宣布卻無法提出自己的意見，整個過程并沒有完全體現對當事人的權利保障。這不僅導致非刑罰化的立法初衷不能實現，甚至還有可能使被不起訴人認為自己受到不公正待遇。[19]

(三)人民監督員的不起訴監督未落到實處

“公眾參與司法監督”的理念也被世界許多國家或地區所倡導。例如，日本的檢察審查會的主要作用就是使普通民眾對壟斷的檢察權進行制約。人民監督員制度是我國檢察機關自覺接受人民群眾監督、保障人民群眾有序參與司法的重大制度設計。[20]該制度于2003年設立，在2019年改革之前，人民監督員只負責監督檢察機關自行偵查的職務犯罪案件。2019年最高人民檢察院印發實施《人民檢察院辦案活動接受人民監督員監督的規定》(以下簡稱《規定》)，將人民監督員的監督范圍擴大到4大檢察的10種情形，其中包括對檢察機關不起訴的監督。但改革后的人民監督員制度沒有發揮出對不起訴制度預期的監督效果，究其原因有以下幾點：(1)人民監督員的監督沒有得到有效落實。人民監督員制度的本意是由普通民眾對檢察機關的工作進行外部監督，解決“誰來監督監督者”的問題。人民監督員本應作為監督者，對不起訴工作進行全面的審查、評議，但實踐中人民監督員的角色定位出現一定偏差，人民監督員在不起訴公開審查中更多的是扮演了旁觀者的角色，成為了不起訴審查的“配角”。有的檢察機關為了實現貫徹推進檢務公開的目的，忽略了論證案件爭議點以及分析各方代表的意見，反而更關心宣傳是否到位等。進行公開審查的案件大多案情并不復雜，其結果往往也是作出不起訴決定。在這種模式下，事后的、無實質性的監督不能讓人民監督員深入監督工作中，難以真正履行“監督者”之職。(2)人民監督員無法主動監督。根據《規定》第9條的規定，人民監督員進行監督的前提是案件必須進行公開審查，而不起訴案件是否公開審查的決定權掌握在檢察院手中。若檢察院不對案件進行公開審查，人民監督員就不能有效履行對不起訴案件的監督職能?？梢?，人民監督員目前對不起訴案件進行監督具有被動性，相關的監督工作是建立在檢察機關的安排之下進行的，無法體現作為第三方進行監督的中立性。(3)人民監督員評議缺乏實質效力。根據《規定》第18條與第19條的相關內容，人民監督員對不起訴案件的意見目前只能作為一種沒有實質性效力的參考意見，意見的聽取與否完全取決于檢察機關的態度?？勺鳛楸容^的是日本的檢察審查會制度，檢察審查會在第一次審查將案件認定為“起訴適當”后，檢察官仍作出不起訴決定的，可以召開第二次審查會議。審查結果維持后，檢察官應當提出公訴，檢察審查會的二次審查結果對檢察官具有強制力?？梢娙嗣癖O督員的意見因缺乏強制力而無法引起檢察機關的足夠重視，無法倒逼檢察機關認真評議不起訴案件。

(四)公、檢機關內部監督力度有限

現行法中公、檢機關對不起訴的制約與監督機制主要是檢察機關內部制約以及公安機關對不起訴決定不服的復議復核制。公、檢、法三機關之間相互配合、相互制約的憲法設置并未能在實踐中充分體現。偵查機關與檢察機關之間本是一種配合與制約的關系，但在實踐中，二者之間更多是配合有余而制約不足。究其原因在于，檢察機關希望形成一種良好與和諧的檢警關系，以便在其他案件中獲得公安機關的協助，從而會選擇考慮或者照顧公安機關的利益。[21]在較低的不起訴率對公安機關的考核影響不大以及公安機關內部對起訴率的考核占比較以往有所降低等多種因素的共同作用下，公安機關立案偵查取證后，將案件移送檢察機關之日已是公安機關自身的任務結束之時。在還有大量刑事案件需要偵辦的壓力下，偵查機關沒有動力再去計較個別案件是否不起訴，甚至基層公安機關鮮有提出要求對不起訴案件進行復議復核，即使偵查機關對不起訴提出異議，也會通過其他方式加以處理。

《人民檢察院刑事訴訟規則》(以下簡稱《高檢規則》)第385條規定，被不起訴人對檢察機關作出酌定不起訴處理不服的可以提出申訴，而負責復查的部門是本級檢察院的捕訴部門或控告申訴部門。我國不起訴奉行的三級審批制要求最終作出不起訴決定的是檢察長或檢委會，捕訴部門與控申部門的復查難以直接改變其作出的決定，這種內部監督方式較難發揮救濟權利的作用。我國檢察機關內部實行“檢察一體化”，上級檢察機關與下級檢察機關之間是領導與被領導的關系。檢察機關作為刑事追訴機關，統一追訴標準和法律適用，包括防止起訴便宜主義的濫用，當然亦為一體化的重要理由，[22]頻繁改變下級檢察院的不起訴決定一定程度上反映了上級檢察院沒有發揮好對下級檢察院的領導與監督作用。此外，上級檢察機關缺少對下級機關不起訴的主動審查機制。在未來不起訴率持續上升的趨勢下，上級檢察機關的監督單靠事后被動性的介入監督是完全不夠的，因為上下級檢察機關屬于一個職能整體，若出現不起訴決定有錯誤但當事人未能提出的情形，檢察機關應承擔內部糾正的職責。但也要注意，不能為了保證不起訴的準確性而束縛基層檢察機關適用不起訴的手腳，從而陷入不起訴難的泥沼中。

五、我國不起訴監督制約機制的完善

任何公權力的執行都應以合法正當的方式為之，但不可避免的是，任何公權力都有可能被濫用。因此，就檢察官在執行檢察事務中的濫權行為，有必要加以正視以及規范。

(一)構建法院介入不起訴的司法審查模式

我國未對檢察機關的起訴裁量權建立起完善的司法審查機制，而且現行法對不起訴裁量權的糾錯機制，要么是一種內部自糾機制，要么是以公民的訴權對抗公訴權的抗衡機制，而不是一種真正的司法救濟程序。為了保證權力的正確行使，為了對權利實施救濟，必須針對不起訴裁量權建立起真正的司法救濟程序。[23]筆者認為，我國的不訴裁量司法審查模式主要包括以下內容。

1.關于審查主體

首先，鑒于不起訴還沒有廣泛適用，現階段對其進行司法審查的壓力也較小，可以先由法院刑庭法官輪流兼任司法審查職責。例如，每人輪值1個月，在規定的期限內對人民檢察院移送的不起訴案件進行審查，參加司法審查的法官不允許成為審理該案件的審判法官，避免出現“未審先斷”的情況。未來可以考慮通過適當增加員額法官數量來緩解目前法官的辦案壓力，然后逐步改進到由專門的法官負責司法審查。其次，“以審判為中心”的訴訟制度改革為重塑刑事庭前審查程序提供了契機[24]。庭前審查程序的審查范圍不僅包含不起訴案件，還可以囊括審前羈押的審查、起訴是否合理的審查以及非法證據的審查等。

2.關于審查對象

建立司法審查并不是要對所有不起訴案件大包大攬，而是要進行有所區分的審查，最終仍要為檢察機關的自由裁量權留有較大空間。首先，可以設定，對故意傷害等較為嚴重的犯罪、具有所實施犯罪行為的加重情形以及具有嚴重意見分歧和重大社會影響的不起訴案件，由檢察官與法官共同同意后，不起訴決定才能生效，其余輕微刑事案件由檢察機關自行作出決定的范式模式。此外，有學者提出，將未成年人附條件不起訴的刑期范圍擴大至3年有期徒刑后，對成年人案件，可以考慮將可能判處1年有期徒刑以下刑罰作為附條件不起訴適用的刑期范圍。[25]還有學者針對我國的刑事合規不起訴問題提出，公安機關在對涉嫌犯罪的企業作出立案決定之后，發現案件符合適用合規不起訴制度條件的，就可以將案件及時移交檢察機關，檢察機關經審查確認后，可以啟動合規不起訴程序。[26]對未來成年人的附條件不起訴與企業合規不起訴，可以考慮由法院與檢察院共同審查決定。

3.關于審查機制

首先需要探討的是司法審查的啟動問題。筆者認為啟動方式可以有兩種：(1)檢察機關主動送審。對上文提到的應當由法院進行審查的刑事案件，檢察機關在作不起訴決定之前應主動送交法院進行審查，在法官與檢察官共同同意后，不起訴決定生效。(2)被害人提出申請。在已建立司法審查的基礎上，應當給予被害人以及家屬申請司法審查的權利，并引入公正的第三方進行監督。在法院作出不起訴不適當的裁判后，應強制檢察院提出公訴。此舉可以緩解我國“公訴轉自訴”模式下被害人尋求救濟難的困境，減輕被害人的舉證責任與訴訟壓力，有助于法院作出公正、全面的裁判。但是要注意被害人隨意申請司法審查的問題，可以借鑒法國司法審查模式中的賠償機制，如果被害人中途撤回申請或者人民法院經審查而駁回其申請，法院可以裁定被害人承擔由此給法院、檢察院及被追訴人造成的損失。[27]其次，法官還要審理不起訴決定的適當性，既要考慮是否符合相關法律法規，又要結合當事人的社會危險性以及侵害的公共利益作綜合考量。

(二)強化當事人的救濟手段

第一，檢察機關擬不起訴前應聽取被害人意見，并告知其有申請公開聽證的權利?！度嗣駲z察院審查案件聽證工作規定》第9條明確賦予了當事人及其辯護人向人民檢察院申請召開聽證會的權利。因此，檢察機關在作不起訴決定之前，應先聽取當事人及其辯護人的意見，并告知其作不起訴決定的依據以及擁有申請公開聽證的權利，以此來保障犯罪嫌疑人與被害人所享有的各項權利。

第二，規定上一級檢察機關受理申訴時的審查期限?！缎淌略V訟法》第180條以及《高檢規則》中并沒有詳細規定上一級檢察院受理申訴的審查期限?！陡邫z規則》第379條規定，公安機關對不起訴決定提請復議復核時，人民檢察院要在30日內作出決定。參照此條，上一級檢察院受理申訴后，應當在30日內將審查結果告知被害人，給予被害人一個時間預期，避免長時間的懸而不決迫使被害人不得不選擇其它手段來維護自己的權益。

第三，取消被不起訴人的申訴權，賦予其審判選擇權。在檢察機關對被追訴人作出酌定不起訴之前，應當先行詢問被追訴人意見。被追訴人可以選擇接受檢察機關的不起訴決定，也可以堅持自己無罪，選擇由法院進行審判。賦予事先的審判選擇權可以有效地防止檢察機關對被追訴人濫用不起訴權，錯誤的酌定不起訴有可能侵犯被不起訴人的合法權益，事先選擇是否由法院進行審判可以減緩事后救濟帶來的不便與困難。

(三)強化人民監督員的監督力度

“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”是司法工作不斷改革發展的重要目標之一，加強民眾對刑事案件的認識與監督也是實現司法改革目標的應有之義。

首先，繼續擴充人民監督員的數量，限縮從公務人員中選拔的范圍。2022年實施的《人民監督員選任管理辦法》(以下簡稱《辦法》)要求，每個區縣人民監督員名額不少于3人。筆者認為，可以進一步地提升至不少于5人或7人，增大人民監督員的基數。通過各檢察機關召開的公開審查聽證會來看，檢察機關一般邀請3名人民監督員列席，在人數上沒有檢察機關列席的人數多，難以有效實現人民群眾群策群力、廣泛監督?！掇k法》第9條規定了人大常委會成員與相關的司法機關成員禁止參加選任，筆者認為還應當繼續限縮，禁止其他行政機關人員參加，更多地從不同行業的民眾中選拔。

其次，給予人民監督員主動監督的權限?！兑幎ā返牡?條與第9條表明，人民監督員對不起訴案件的監督程序是由檢察院安排啟動的，在未來應當給予人民監督員主動進行監督的權限。應強化人民監督員的獨立自主性，對不起訴案件做到主動及時的監督。人民監督員可以應邀請參加聽證，也可以主動要求審查不起訴案件的合理性，從而賦予人民監督員更加廣泛的監督權利。各地區的人民監督員應當定期對轄區內的不起訴案件進行審查，如每3個月集體審查1次，對于作出不起訴決定有異議的案件，人民監督員應主動向檢察機關提出意見，由檢察機關負責闡述理由。此外，市級與省級人民監督員可以對轄區內的不起訴案件進行定期抽查，對案件有異議的，直接向對應的同級人民檢察院提出。由于檢察機關上下級的領導關系，此舉更有助于加強上級檢察機關對下級檢察機關作出不起訴決定的整體把控。只有調動人民監督員的主觀能動性，才能強化人民監督員對不起訴案件的監督力度，使之成為一種有效的群眾監督方式，確保不起訴在擴大適用后在正確的道路上前進。

最后是關于人民監督員決議的效力問題。根據《規定》第19條的規定，人民檢察院未采納監督意見，人民監督員有異議的，報請檢察長決定。由此可見，對人民監督員的異議的審查始終沒有脫離作出決定的本級人民檢察院的審查范圍。在對不起訴決定有異議時，可以給予人民監督員向上級人民檢察院提請復議的權利，以此保證異議結果的準確性與合理性。

(四)完善檢察機關的內部監督

為了保障不起訴的適用與發展，部分不起訴權逐漸下放到檢察官手中將是大勢所趨，完善檢察機關的自我糾錯程序，增強檢察機關內部的監督力度確有必要。上級人民檢察院可以對下級檢察院作出不起訴決定的案件進行抽查。在認罪認罰從寬制度已在刑事訴訟中大量適用的背景下，酌定不起訴的適用將會不斷增多，上級檢察院的定期或不定期的抽查會使下級檢察院適用不起訴時嚴格標準，防止犯罪嫌疑人及其家屬利用非法手段獲得不起訴的機會。

從現狀看，我國刑事法治的程序化不足，不起訴決定作出具有單方性、行政化、封閉性，中立、公開、交涉的法律程序規制還不健全。[28]檢察機關應正確理解與運用不起訴聽證制度，繼續擴大不起訴聽證的適用，認識到其保障各方當事人利益以及公正公開的價值。此外，從中國檢察網目前公布的不起訴決定書來看，其內容大多固定、機械地羅列法律條文，沒有詳細的說理部分。檢察機關應當對符合不起訴要件的原因進行解釋說明，結合實際案情闡述不起訴的理由，并在互聯網上做好宣傳普法工作。

隨著人工智能、大數據等高新技術在刑事訴訟中的運用，檢察機關可以考慮研發針對酌定不起訴的評估系統，利用人工智能分析犯罪嫌疑人損害的社會公益以及所實施的犯罪行為的危險性程度，由系統給予檢察官一個是否適合采用不起訴的評估意見，改變檢察官一直以來利用主觀判斷的方式決定不起訴的狀況。