供給側結構性改革背景下低效工業用地再開發模式探析
——以巴彥淖爾市經濟技術開發區為例

邢曉芹，王 宇

(1.內蒙古自治區測繪地理信息中心，內蒙古 呼和浩特 010020；2.包頭市石拐區自然資源局，內蒙古 包頭 014070)

隨著我國經濟開始步入高質量發展階段，粗放的土地利用方式已無法滿足新時代的要求。因土地引發的土地供不應求、低效利用、城市無序擴張等問題嚴重制約了地方經濟更好更快發展[1]。2008年，《國務院關于促進節約集約用地的通知》(國發〔2008〕3號)高度強化了土地節約集約利用的重要地位；2004年10月21日，國務院發布《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發〔2004〕28號)，提出實施強化土地節約集約用地政策，嚴格土地管理；黨的十八大報告也明確提出推動資源利用方式根本轉變，加強全過程節約管理，提高土地等資源利用效率和效益，建立公共資源出讓收益合理共享機制，全面促進資源節約是當前生態文明建設的重要內容；黨的十八屆三中全會做出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，應推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化，從市場調節層面提出了激發土地資源利用效益的科學路徑。內蒙古自治區作為開展城鎮低效用地再開發試點省份之一[2]，擁有大量重工業企業，工業用地低效利用問題亟待解決。以深化供給側結構性改革為主線，從供給端發力，挖掘城市存量土地資源，調整土地利用結構，開展低效工業用地再開發[3]，以提高土地利用效率，實現產業轉型升級成為城市踐行高質量發展的重要課題[4]。

所謂低效工業用地，是指部分企業利用率或者產出率不高的土地[5]。筆者通過實際調研走訪內蒙古地區部分典型工業園區，查閱相關文獻，總結出當前內蒙古地區低效工業用地再開發存在的困境，通過深入分析巴彥淖爾市經濟技術開發區低效用地盤活案例，總結出低效工業用地再開發模式，對內蒙古地區開展低效工業用地再開發具有現實意義。

1 低效工業用地再開發困境

1.1 相關政策不完善，界定困難

2013年,國土資源部(現自然資源部)在《國土資源部辦公廳關于做好征地信息公開工作的通知》(國土資廳發〔2013〕3號)中定義了城鎮低效用地，2016年，國土資源部《關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見(試行)》(國土資發〔2016〕147號)中進一步明確了城鎮低效用地的內涵，明確低效用地的權屬必須清晰，不存在爭議。但是對于“布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊”[6]的具體測算指標則需要由各地區根據自身實際情況進一步明確。內蒙古地區在工業用地利用方面，嚴格執行國家的招標拍賣掛牌政策，針對本地區的創新政策較少，在低效工業用地界定與再開發方面的政策文件更是少之又少，實際調研中發現，部分盟市在實際工作中因為缺乏政策文件支持，企業不十分配合。同時，低效工業用地的界定需要企業基本情況、生產經營狀況、土地利用情況等一系列信息，涉及部門較多，收集難度較大[7]，導致低效工業用地的界定與再開發工作難以有效實施。

1.2 地方經濟狀況的制約

政府回購作為低效用地再開發的重要方式，受到地方財力等情況制約[8]。內蒙古地區地域遼闊，工業用地多為重工業企業用地，用地面積大，配套生產設施多為大型機器，回收效益較低，土地整理費用較高。同時，內蒙古地區的工業用地競爭壓力較小，土地審批流程長，建筑工期短，短時間難有企業進駐，閑置率較高，導致政府資金回報期較長，地方政府積極性不高。

1.3 保障體系不完善，面臨機制障礙

當前，內蒙古各地區對低效用地的再開發經驗不足，先行開展的地區都嚴格按照國家相關政策法規實行，沒有針對地方實際出臺相應的低效用地再開發配套政策保障體系，導致土地重新利用缺乏政策支撐，直接面臨投資備案、建筑方案審查、環保審批、消防審核備案、施工許可辦理等諸多硬性約束[9]。同時，先行試點地區的低效用地再開發多以政府為主導，模式單一，不足以滿足不同產業類型、所有工業企業的再開發要求。

2 低效工業用地再開發案例分析

2.1 巴彥淖爾市低效工業用地調查

巴彥淖爾經濟技術開發區成立于1992年，2012年12月獲批為國家級經濟技術開發區，是內蒙古西部地區唯一的國家級經濟技術開發區。收集2007年—2018年開發區內工業用地出讓數據，由圖1可知，工業用地出讓面積整體呈下降趨勢，使用Origin軟件對數據進行曲線擬合(見圖2)，預測未來兩年工業用地出讓面積可能會繼續減少。

圖1 巴彥淖爾市經濟技術開發區2007年—2018年

圖2 巴彥淖爾市經濟技術開發區工業用地出讓擬合及殘差圖

為了實現土地資源的節約集約利用，以巴彥淖爾市經濟技術開發區為例，探索開發區低效工業用地現狀調查。調查結果顯示，巴彥淖爾市經濟技術開發區低效用地可以分為4類：①低效“僵尸”；②低效空地；③批而未供；④閑置土地。由圖3可以看出，巴彥淖爾市經濟技術開發區低效用地中批而未供的低效用地占比最大；其次為閑置土地；低效空地和低效“僵尸地”相對較少。

圖3 巴彥淖爾市經濟技術開發區各類低效用地面積占比

通過調查發現，巴彥淖爾市經濟技術開發區作為北方地區的國家級經濟技術開發區，雖然入駐的工業企業上百戶，同時綜合發展水平位居西部經開區前列，但開發區內部仍有土地尚未開發，具有一定的發展空間，工業用地可以繼續使用新增建設用地。同時，可以繼續盤活工業用地。根據遙感解譯與實地走訪調查可知，開發區低效用地中的低效“僵尸”及低效空地主要由于企業自身原因導致土地利用效率較低。根據《全國工業用地出讓標準》，巴彥淖爾市經濟開發區所處區位工業用地是12等地，最低價標準為120元/m2。根據走訪了解，因為北方地區工業用地入園競爭少，企業會以不低于最低價標準的較低單價獲得大面積土地用于生產建設。但是，通過招拍掛方式取得的土地，使用年限與企業生命周期不匹配，實際經營中，企業收益不佳，導致部分土地閑置，造成土地低效利用；部分企業規模變化，造成土地實際利用面積小于獲批土地面積，導致土地閑置；部分企業多為大型機器，部分配套生產設施占地面積較大，對于低效工業用地的界定造成影響。

2.2 案例分析

為實現土地資源節約集約利用，推動園區低效用地再開發，巴彥淖爾市經濟技術開發區在合理界定開發區內部低效用地類型及范圍后，依照相關法律文件，經人民政府批準，通過依法協議有償收回屬于內蒙古魯花葵花仁油有限公司的部分低效國有建設用地，依法公開履行相關程序，合法合規給予認定補償。

依法有償收回土地后，經上級人民政府批準，對該宗國有建設用地使用權進行公開出讓，土地用途為工業用地。同時，在土地供應前，由開發區管委會確保該宗土地權力清晰，安置補償到位，沒有法律經濟糾紛，地塊位置、使用性質、容積率等規劃條件明確。巴彥淖爾市國土資源局于2019年11月8日至2019年11月20日正式采取掛牌出讓的方式出讓該宗土地，于2019年11月20日成功出讓土地，簽署《國有土地使用權掛牌出讓成交確認書》。

至此，巴彥淖爾市國土資源局成功盤活了一宗低效工業用地，優化了土地資源配置，凸顯了地方政府的宏觀調控能力和統籌能力。對于低效工業用地的界定，巴彥淖爾市國土資源局也形成了適應當地實際條件的標準，科學劃定低效工業用地，為低效工業用地的再開發奠定了基礎。對內蒙古其他地區低效用地的界定與再開發具有十分重要的現實意義。

3 低效工業用地再開發模式

通過調研走訪有實踐經驗的包頭市高新技術開發區和巴彥淖爾市經濟技術開發區，并深入分析國內外學者的研究，結合當前內蒙古地區在低效用地再開發中存在的問題，筆者總結整理了如下低效用地再開發模式進行探析。

圖4 低效用地再開發模式

3.1 政府主導模式

政府主導模式是指由政府直接組織，對認定為低效工業用地的土地進行再開發工作。對于不符合產業發展導向和城市發展規劃的低效工業企業，由政府出資收購儲備，重新出讓給其他企業，同時傳統的招標、拍賣和掛牌出讓方式存在一定的不足之處，可以選擇彈性出讓、長期租賃等創新出讓方式，降低企業用地成本，吸引更多的“高精尖”企業入駐。但由政府出資對企業收購儲備的模式對當地政府經濟狀況要求較高，內蒙古地區多為重工業企業，部分企業生產設備難以重復利用，回收成本較高。另外，部分企業對土地增值抱有很高的預期[10]，如果當地政府難以滿足企業要求，土地將難以回收。

對于符合產業發展導向，同時在低效工業企業中經濟效益較好的，可以采用異地置換的方式進行搬遷[11]。構建以產業關聯為紐帶、以主導企業為核心的園區產業鏈，實現產業結構優化，促進低效企業的更好、更快發展[12]。

3.2 企業主導模式

企業主導模式是指企業被認定為低效用地后，由企業自身主導，政府發揮作用，在不改變土地權屬、土地用途的情況下，對土地進行改造，以提高土地利用效率。在政府認定低效工業用地所屬企業，并告知以后，主要有兩種再開發模式。

第一種，在政府告知企業后，由企業從自身找尋低效問題根源，自行轉型升級。目前各地區對低效用地的認定涉及指標不同，如巴彥淖爾市經濟技術開發區目前對于低效用地的界定主要針對土地的閑置率及開發程度。那么，針對不同產業類型，可以通過改擴建、加層改造、利用地下空間等途徑，提高土地利用效率[13]。如果涉及經濟指標，則需結合企業生產成本、自身收益以及人力資源綜合考慮低效的原因，并有針對性的進行改造開發。

第二種，由企業主導，政府牽線，將產業類型相近或同一產業鏈中的兩家產業聯合在一起。內蒙古地區地域遼闊，工業企業用地成本較高，通過這種模式既可以降低企業用地成本，同時，還可以減少產品運輸中因路程遙遠產生的資金消耗。通過這種聯合經營的方式，還可以激勵低效企業，兩家企業互幫互助，互利互惠，能夠有效地實現低效工業用地的再開發。

4 低效工業用地再開發對策建議

4.1 健全法制保障體系，強化公眾參與

各地區應在國家下發的有關文件的基礎上，針對本地區工業用地發展實際情況，根據不同產業類型，合理劃定各項指標范圍，明確低效用地認定標準，出臺更具有實際操作性的低效用地再開發實施細則。在低效用地再開發規劃編制的過程中，要綜合各有關部門意見，強化公眾參與，經過企業自身和多方論證，最終確定實施，以實現低效用地再開發的預期目標。

4.2 調整利益分配，調動各方積極性

完善獎勵機制，調整各方利益分配，規范再開發或補償機制，制定爭議解決辦法，積極引導低效用地再開發工作的全面展開。在實際調研中，包頭市高新技術產業基地通過集中廠房租賃的方式，極大地降低了企業的前期投入，不僅吸引了大量中小型工業企業入駐，還促進了土地的節約集約利用。所以，筆者認為，政府可以直接投資或者吸引第三方投資建設集中廠房，以租賃方式提供給本地區企業入駐，因為租賃費用較低，可以吸引低效工業企業入駐，也可以為其再開發提供一個選擇。

4.3 因地制宜，創新再開發思維模式

當前，一些南方發達地區已經成功展開了低效用地再開發試點工作，并取得了良好成效。內蒙古地域遼闊，不同地區、不同類型工業用地利用情況存在差異[14]，應該因地制宜，在結合南方經驗的同時，探索適合本地區低效工業企業的再開發模式。將政府主導與企業主導相結合，提供多樣化改造方式，兼顧社會、經濟和生態效益，創新低效用地再開發模式，促進工業企業的更好更快發展。